论文部分内容阅读
自“两型社会”建设综合配套改革试验区获批以来，湖南省按照国家的统一部署，紧紧围绕“四化两型”的总体要求，完成了第一阶段任务，谋划、推进第二阶段改革发展，试验区改革创新和全省“两型社会”建设呈现良好态势。
一、一阶段主要成效
遵循“协同创新、重点突破”的原则，将资源节约、环境保护、产业引导等体制机制有机结合，全面推进各项改革，在环境治理、节能减排、土地利用等重点领域率先突破，带动整个试验区的改革和建设。
（一）创新资源节约体制机制
运用价格改革、土地管理制度改革和项目示范等手段，构建节约水、土地、能源三大资源的体制机制。
一是价格改革推动节水节电。长株潭推进城市水价改革，实施生活用水阶梯式水价和非居民用水超定额累进加价。2012年7月开始试行居民阶梯电价，抽样调查显示，9月份居民用电量增幅比8月份下降4.1%。落實“两高”行业专项电价加价政策，执行差别电价的666家企业中有528家实现关停并转和改造升级，执行惩罚性电价的74家企业中有20家通过技改达到国家和省能耗标准。
二是管理制度创新推动节地。建立健全土地市场配置“三大机制”，即建设用地指标奖励、土地价款减免等激励机制，人均建设用地指标、投资及产出强度、土地闲置费等约束机制，耕地保护、集约节约用地等考评机制。将耕地保护纳入领导干部离任审计内容。探索出农民安置、城市建设、开发园区、新农村建设、道路建设等节地模式，得到国土资源部肯定并向全国推广。积极探索建立城乡统一的土地流转交易市场，长沙、株洲等地成立农村土地流转交易中心。
三是项目示范推动节能。出台民用建筑节能条例，实施大型公共建筑节能监控和改造，试验区城市新建建筑节能强制性标准执行率，设计阶段达100%，施工阶段达95%以上。长沙、株洲两市启动国家绿色建筑、可再生能源示范城市试点。长沙市开展客房新型智能节电管理改造试点，在全国形成示范。实施长株潭公交电动化三年行动计划，投入运营新能源公交车1816台，天然气清洁能源公交车492台，天然气出租车约2500台。株洲市公共自行车租赁系统正式投入使用。
（二）创新环境保护体制机制
发挥市场化手段在环境保护中的作用，不断完善环保管理体制，在农村环境污染治理等领域积累和推广经验。
一是探索环境保护的市场化运作机制。出台主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法，积极开展排污权交易试点。开展排污权抵押贷款。对流域内51个市县实行省级财政生态补偿。实施环境污染责任险试点，全省592家企业投保，实现全国首例环境污染责任险理赔。
二是完善环保管理体制。出台了《湘江保护条例》、《长株潭城市群生态绿心保护条例》等地方性法规。严格环评审批，出台建设项目环境管理办法、长株潭区域产业发展环境准入规定。出台了《固定资产投资项目节能评估与审查规定》，从源头控制高能耗项目建设。大力推进合同能源管理，积极培育节能服务公司。
三是创新农村环境污染治理机制。深入推进农村面源污染治理，实施农村环境连片整治项目。探索形成“分户减量、分散处理”的垃圾处理模式，和“以县为主、市级补贴、镇村分担、农民自治”的运行机制。株洲市攸县城乡环境同治经验得到国家肯定。
（三）创新“两型”产业发展体制机制
制定、实施产业准入标准，运用政策引导、倒逼机制加快淘汰落后产能，构建循环经济发展体系。
一是制定、实施产业准入标准。制定并严格执行产业项目用地、节能、环保、安全等准入标准，出台了长株潭三市共同的产业环境准入与退出政策，制定11大类产品的能耗限额，禁止国家明令禁止的“十五小”、“新五小”项目和列入国家淘汰产品目录的项目进入，限制“两高一资”和投资过热的行业进入。
二是加快淘汰落后产能。在洞庭湖造纸企业退出、湘江流域污染企业退出中，建立落后产能淘汰标准，对凡是采用国家明令淘汰工艺、设备、产能的企业，超产品能耗限额标准、地处饮用水源保护区的“两高”企业，采取综合性淘汰措施。
三是构建循环经济发展体系。在株洲冶炼厂等企业实施循环化改造，在株洲清水塘、岳阳云溪工业园等园区构筑循环产业链，在全社会推行循环发展，在企业、产业、园区、社会四个层次，初步形成五种循环经济发展模式。一批国家“城市矿产”基地、再制造产业示范基地、餐厨废弃物资源化利用试点稳步推进。
（四）创新“两型”工作推进机制
在全国率先制定、出台“两型”标准体系，实施“两型”考评体系，推进监管体系建设。
一是出台标准体系。出台产业、园区、企业、村庄、景区等16个“两型”标准，发布行政机关、商场、超市、医疗机构、高等院校等5项公共机构用能标准。严格实施标准， 发挥标准的引导、约束两大功能。
二是构建考评体系。加大统计指标体系中“两型”指标的权重，分资源节约、环境友好等4个方面，设置单位建设用地GDP、单位GDP能耗、“两型”产业比重34个二级指标，建立宏观考量“两型社会”建设水平的指标体系，发布年、季、月度考评信息。开展领导干部资源环境离任审计、企业“两型”审计试点。
三是推进监管体系建设。开发企业用能监测系统，搭建全国首个综合性节能减排监管平台，建成“数字环保”系统。加强环境联防联控。在三市先行开展PM2.5监测并发布监测信息。
二、二阶段工作打算
纵深推进二阶段各项改革，在资源节约、环境友好、产业优化等改革方面取得显著成效，形成比较完善的“两型社会”建设制度保障体系，初步形成节约资源和保护环境的产业结构、增长方式和消费模式。
（一）创新资源节约领域体制机制
深化资源性产品价格改革，初步形成反映环境成本的资源性产品定价机制。完善节能减排激励约束机制，健全循环经济体系。 一是推进资源性产品价格改革。继续推进居民生活用水、用电、用气阶梯价格改革，跟踪阶梯电价执行情况，及时完善相关政策规定；适时将阶梯气价、阶梯水价推广到全省各市州；完善水电价格形成机制，探索实行季节性气价等；试行非居民用水、用电超定额加价；加大电价和惩罚性电价实施力度。
二是完善节能减排激励约束机制。出台湖南省实施节约能源法办法，制定湖南省餐厨垃圾处置试点管理、清洁生产等规章。建立健全新建项目能效评价制度，提高高耗能项目市场准入标准。创新资源开发管理机制。实施水资源综合利用规划，加强水功能区管理，实行区域总量控制和定额管理相结合的用水管理制度。
三是健全循环经济体系。建设一批循环经济产业园区和循环农业示范区，构建以有色、冶金、化工、建材等产业为重点的循环经济产业体系。完善循环经济政策支撑体系，初步建立生产者责任延伸和工业废弃物处理认证制度。
（二）创新生态环境保护体制机制
在湘江流域综合治理领域，实现环境保护体制机制创新突破。建立健全区域性环境、生态补偿机制。
一是建立湘江流域综合治理体制机制。以控制沿江沿湖地区项目准入和开发强度为重点，加强水系、水域环境污染联防联治和流域生态修复与保护，有效保护饮用水源地安全，探索建立跨区域的流域综合整治和保护机制新模式。发行湘江流域综合治理项目收益债券，创新投融资模式。
二是完善区域性环境补偿机制。排污权交易方面。从湘江流域八市工业企业着手，探索建立科学公平的排污初始权分配机制、交易机制和监管机制。建立和完善排污权交易价格、标准体系和交易资金征收管理制度。推进排污权抵押贷款改革。组建节能量和碳排放权交易中心。出台碳排放总量控制、有偿使用管理等办法，开展低碳企业、产品认证。
三是健全区域性生态补偿机制。出台长株潭“绿心”保护区、湘江流域水源保护区生态补偿实施办法，建立生态补偿与污染赔偿、治理修复补偿机制。启动湿地生态效益补助省级试点，并争取国家扩大试点。深入推进农村面源污染治理，出台实施环长株潭城市群地区农村环境污染治理方案，研究制定农村环境综合整治长效管理办法和考核考评办法。推进农村再生能源利用。
（三）完善财政、投融资、金融支持体系
深化投融资体制改革，完善金融市场体系，建立健全支持“两型社会”建设的财政体系，完善相关税收激励机制。
一是深化投融资体制改革。放宽行业准入标准，扩大民营资本投资领域，鼓励社会资本进入能源、公用事业、节能环保等领域，以多种方式参与“两型社会”建设。
二是完善金融市场体系。争取尽快设立长株潭“两型”产业投资基金。争取国家支持长株潭发行服务“两型社会”建设的长期债券，扩大企业债券发行规模。争取国家支持长株潭进入非上市公司场外交易试点。加大支持保险资金进入“两型社会”建设力度。
三是构筑“两型社会”财政支持体系。争取国家设立“两型社会”建设专项资金，加大对城市群的财力支持力度。发挥财政资金的杠杆作用，综合运用债券、担保等政策工具，引导社会资金投向“两型社会”建设。争取发行长株潭“两型社会”建设彩票。
四是完善“两型社会”税收激励机制。争取开展“两型社会”建设的地方税收体系构建改革试点。积极贯彻落实国家关于节能减排技术研发、生产和消费过程的税收优惠政策。探索开展资源税、环保税试点。
（四）创新产业结构优化体制机制
建立健全产业发展导向机制，建立优化产业布局的协调机制，以“两型”的理念改造传统产业，构建现代服务业发展机制。
一是建立健全分类引导的产业发展导向机制。完善淘汰产业退出机制，强制高能耗、高排放的企业逐步退出，采用补贴、奖励等方式对淘汰落后产能给予财政支持，开展全国产业退出补偿试点。围绕先进制造业基地、高新技术产业基地、优质农产品生产加工基地、现代物流中心、综合性文化产业基地等的建设，在项目核准、土地供应、资金筹措、技术创新等方面，予以重点支持。
二是建立优化产业布局的协调机制。探索建立企业、项目在城市群内转移的利益协调和补偿机制，引导生产要素合理流动，增强产业集聚功能。积极推行园区法人资格制度，探索开发区发展新模式。
三是加大传统产业“两型”化改造力度，建立现代服务业发展机制。加大对机械、钢铁、有色、石化、建材、食品等传统产业的“两型”化改造力度，全面实行工业企业清洁生产审核。加快推进衡阳、长沙现代服务业改革试点，构建现代服务业集聚和转型升级机制，构筑具有“两型”特色的现代服务业体系。
（五）完善绿色GDP评价体系
充实、完善绿色GDP指标体系，建立健全试验区统一的绿色GDP评价指标和“两型”统计体系。在长株潭三市开展绿色GDP评价改革试点，积累经验，逐步向全省推廣。
一、一阶段主要成效
遵循“协同创新、重点突破”的原则，将资源节约、环境保护、产业引导等体制机制有机结合，全面推进各项改革，在环境治理、节能减排、土地利用等重点领域率先突破，带动整个试验区的改革和建设。
（一）创新资源节约体制机制
运用价格改革、土地管理制度改革和项目示范等手段，构建节约水、土地、能源三大资源的体制机制。
一是价格改革推动节水节电。长株潭推进城市水价改革，实施生活用水阶梯式水价和非居民用水超定额累进加价。2012年7月开始试行居民阶梯电价，抽样调查显示，9月份居民用电量增幅比8月份下降4.1%。落實“两高”行业专项电价加价政策，执行差别电价的666家企业中有528家实现关停并转和改造升级，执行惩罚性电价的74家企业中有20家通过技改达到国家和省能耗标准。
二是管理制度创新推动节地。建立健全土地市场配置“三大机制”，即建设用地指标奖励、土地价款减免等激励机制，人均建设用地指标、投资及产出强度、土地闲置费等约束机制，耕地保护、集约节约用地等考评机制。将耕地保护纳入领导干部离任审计内容。探索出农民安置、城市建设、开发园区、新农村建设、道路建设等节地模式，得到国土资源部肯定并向全国推广。积极探索建立城乡统一的土地流转交易市场，长沙、株洲等地成立农村土地流转交易中心。
三是项目示范推动节能。出台民用建筑节能条例，实施大型公共建筑节能监控和改造，试验区城市新建建筑节能强制性标准执行率，设计阶段达100%，施工阶段达95%以上。长沙、株洲两市启动国家绿色建筑、可再生能源示范城市试点。长沙市开展客房新型智能节电管理改造试点，在全国形成示范。实施长株潭公交电动化三年行动计划，投入运营新能源公交车1816台，天然气清洁能源公交车492台，天然气出租车约2500台。株洲市公共自行车租赁系统正式投入使用。
（二）创新环境保护体制机制
发挥市场化手段在环境保护中的作用，不断完善环保管理体制，在农村环境污染治理等领域积累和推广经验。
一是探索环境保护的市场化运作机制。出台主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法，积极开展排污权交易试点。开展排污权抵押贷款。对流域内51个市县实行省级财政生态补偿。实施环境污染责任险试点，全省592家企业投保，实现全国首例环境污染责任险理赔。
二是完善环保管理体制。出台了《湘江保护条例》、《长株潭城市群生态绿心保护条例》等地方性法规。严格环评审批，出台建设项目环境管理办法、长株潭区域产业发展环境准入规定。出台了《固定资产投资项目节能评估与审查规定》，从源头控制高能耗项目建设。大力推进合同能源管理，积极培育节能服务公司。
三是创新农村环境污染治理机制。深入推进农村面源污染治理，实施农村环境连片整治项目。探索形成“分户减量、分散处理”的垃圾处理模式，和“以县为主、市级补贴、镇村分担、农民自治”的运行机制。株洲市攸县城乡环境同治经验得到国家肯定。
（三）创新“两型”产业发展体制机制
制定、实施产业准入标准，运用政策引导、倒逼机制加快淘汰落后产能，构建循环经济发展体系。
一是制定、实施产业准入标准。制定并严格执行产业项目用地、节能、环保、安全等准入标准，出台了长株潭三市共同的产业环境准入与退出政策，制定11大类产品的能耗限额，禁止国家明令禁止的“十五小”、“新五小”项目和列入国家淘汰产品目录的项目进入，限制“两高一资”和投资过热的行业进入。
二是加快淘汰落后产能。在洞庭湖造纸企业退出、湘江流域污染企业退出中，建立落后产能淘汰标准，对凡是采用国家明令淘汰工艺、设备、产能的企业，超产品能耗限额标准、地处饮用水源保护区的“两高”企业，采取综合性淘汰措施。
三是构建循环经济发展体系。在株洲冶炼厂等企业实施循环化改造，在株洲清水塘、岳阳云溪工业园等园区构筑循环产业链，在全社会推行循环发展，在企业、产业、园区、社会四个层次，初步形成五种循环经济发展模式。一批国家“城市矿产”基地、再制造产业示范基地、餐厨废弃物资源化利用试点稳步推进。
（四）创新“两型”工作推进机制
在全国率先制定、出台“两型”标准体系，实施“两型”考评体系，推进监管体系建设。
一是出台标准体系。出台产业、园区、企业、村庄、景区等16个“两型”标准，发布行政机关、商场、超市、医疗机构、高等院校等5项公共机构用能标准。严格实施标准， 发挥标准的引导、约束两大功能。
二是构建考评体系。加大统计指标体系中“两型”指标的权重，分资源节约、环境友好等4个方面，设置单位建设用地GDP、单位GDP能耗、“两型”产业比重34个二级指标，建立宏观考量“两型社会”建设水平的指标体系，发布年、季、月度考评信息。开展领导干部资源环境离任审计、企业“两型”审计试点。
三是推进监管体系建设。开发企业用能监测系统，搭建全国首个综合性节能减排监管平台，建成“数字环保”系统。加强环境联防联控。在三市先行开展PM2.5监测并发布监测信息。
二、二阶段工作打算
纵深推进二阶段各项改革，在资源节约、环境友好、产业优化等改革方面取得显著成效，形成比较完善的“两型社会”建设制度保障体系，初步形成节约资源和保护环境的产业结构、增长方式和消费模式。
（一）创新资源节约领域体制机制
深化资源性产品价格改革，初步形成反映环境成本的资源性产品定价机制。完善节能减排激励约束机制，健全循环经济体系。 一是推进资源性产品价格改革。继续推进居民生活用水、用电、用气阶梯价格改革，跟踪阶梯电价执行情况，及时完善相关政策规定；适时将阶梯气价、阶梯水价推广到全省各市州；完善水电价格形成机制，探索实行季节性气价等；试行非居民用水、用电超定额加价；加大电价和惩罚性电价实施力度。
二是完善节能减排激励约束机制。出台湖南省实施节约能源法办法，制定湖南省餐厨垃圾处置试点管理、清洁生产等规章。建立健全新建项目能效评价制度，提高高耗能项目市场准入标准。创新资源开发管理机制。实施水资源综合利用规划，加强水功能区管理，实行区域总量控制和定额管理相结合的用水管理制度。
三是健全循环经济体系。建设一批循环经济产业园区和循环农业示范区，构建以有色、冶金、化工、建材等产业为重点的循环经济产业体系。完善循环经济政策支撑体系，初步建立生产者责任延伸和工业废弃物处理认证制度。
（二）创新生态环境保护体制机制
在湘江流域综合治理领域，实现环境保护体制机制创新突破。建立健全区域性环境、生态补偿机制。
一是建立湘江流域综合治理体制机制。以控制沿江沿湖地区项目准入和开发强度为重点，加强水系、水域环境污染联防联治和流域生态修复与保护，有效保护饮用水源地安全，探索建立跨区域的流域综合整治和保护机制新模式。发行湘江流域综合治理项目收益债券，创新投融资模式。
二是完善区域性环境补偿机制。排污权交易方面。从湘江流域八市工业企业着手，探索建立科学公平的排污初始权分配机制、交易机制和监管机制。建立和完善排污权交易价格、标准体系和交易资金征收管理制度。推进排污权抵押贷款改革。组建节能量和碳排放权交易中心。出台碳排放总量控制、有偿使用管理等办法，开展低碳企业、产品认证。
三是健全区域性生态补偿机制。出台长株潭“绿心”保护区、湘江流域水源保护区生态补偿实施办法，建立生态补偿与污染赔偿、治理修复补偿机制。启动湿地生态效益补助省级试点，并争取国家扩大试点。深入推进农村面源污染治理，出台实施环长株潭城市群地区农村环境污染治理方案，研究制定农村环境综合整治长效管理办法和考核考评办法。推进农村再生能源利用。
（三）完善财政、投融资、金融支持体系
深化投融资体制改革，完善金融市场体系，建立健全支持“两型社会”建设的财政体系，完善相关税收激励机制。
一是深化投融资体制改革。放宽行业准入标准，扩大民营资本投资领域，鼓励社会资本进入能源、公用事业、节能环保等领域，以多种方式参与“两型社会”建设。
二是完善金融市场体系。争取尽快设立长株潭“两型”产业投资基金。争取国家支持长株潭发行服务“两型社会”建设的长期债券，扩大企业债券发行规模。争取国家支持长株潭进入非上市公司场外交易试点。加大支持保险资金进入“两型社会”建设力度。
三是构筑“两型社会”财政支持体系。争取国家设立“两型社会”建设专项资金，加大对城市群的财力支持力度。发挥财政资金的杠杆作用，综合运用债券、担保等政策工具，引导社会资金投向“两型社会”建设。争取发行长株潭“两型社会”建设彩票。
四是完善“两型社会”税收激励机制。争取开展“两型社会”建设的地方税收体系构建改革试点。积极贯彻落实国家关于节能减排技术研发、生产和消费过程的税收优惠政策。探索开展资源税、环保税试点。
（四）创新产业结构优化体制机制
建立健全产业发展导向机制，建立优化产业布局的协调机制，以“两型”的理念改造传统产业，构建现代服务业发展机制。
一是建立健全分类引导的产业发展导向机制。完善淘汰产业退出机制，强制高能耗、高排放的企业逐步退出，采用补贴、奖励等方式对淘汰落后产能给予财政支持，开展全国产业退出补偿试点。围绕先进制造业基地、高新技术产业基地、优质农产品生产加工基地、现代物流中心、综合性文化产业基地等的建设，在项目核准、土地供应、资金筹措、技术创新等方面，予以重点支持。
二是建立优化产业布局的协调机制。探索建立企业、项目在城市群内转移的利益协调和补偿机制，引导生产要素合理流动，增强产业集聚功能。积极推行园区法人资格制度，探索开发区发展新模式。
三是加大传统产业“两型”化改造力度，建立现代服务业发展机制。加大对机械、钢铁、有色、石化、建材、食品等传统产业的“两型”化改造力度，全面实行工业企业清洁生产审核。加快推进衡阳、长沙现代服务业改革试点，构建现代服务业集聚和转型升级机制，构筑具有“两型”特色的现代服务业体系。
（五）完善绿色GDP评价体系
充实、完善绿色GDP指标体系，建立健全试验区统一的绿色GDP评价指标和“两型”统计体系。在长株潭三市开展绿色GDP评价改革试点，积累经验，逐步向全省推廣。