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一、引言
住房是人类生存和发展不可或缺的物质条件之一。住宅权是一项基本人权，人人均有权享有。为了保证这项基本人权的实现，很多国家和政府对住房保障制度一直在探索，但是由于物质和制度等多方面的限制因素，多数国家始终未能彻底解决每位公民的住宅问题。经过多年的探索和实践，大多数政府，包括发达国家和发展中国家，都承认仅仅依靠市场解决不了城镇低收入家庭的住房问题。因而，为满足基本居住需求，维护社会稳定，各国均根据自身特点，相继建立了住房保障制度，即政府在保障性住房建设中发挥主要作用，由政府承担给贫困和中低收入群体提供住房帮助的义务。
二、保障性住房的法律定位
（一）保障性住房的概念以及分类
保障性住房，是与商品性住房相对应的一个概念，指政府在对中低收入经济困难家庭所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金的具有一定社会保障性质的住房。根据提供标准和对象的不同，一般把保障性住房划分为以下几种：两限商品住房、经济适用住房、廉租房以及政策性租赁住房。（1）两限商品住房，顾名思义，就是对商品性住房进行两方面限制，一方面是限制价格；另一方面就是限制居住面积。（2）经济适用房，是政府统一计划通过划拨方式提供土地，免征土地出让金，城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性费用，同时实行税收优惠政策，从而降低建设成本，最后以政府指导价微利出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭的一种住房。（3）廉租房是住房所有权归政府或机构，低收入家庭支付政府核定的低租金租赁进而取得房屋的使用权以解决暂时的住房问题。（4）政策性租赁房，很多地方称作"租赁型经济适用房"，指通过政府或政府委托的机构先按市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁住房，然后，政府对承租家庭再支付一定的租房补贴。
（二）保障性住房与商品房之间的关系
商品房是指经过政府有关部门批准，房地产开发经营企业进行开发，建成之后用于市场出售出租的房屋，是一个与保障性住房相对应的概念。其与保障性住房之间关系的本质其实是市场和政府在住房供应过程中的作用的不同。商品房是市场起主要作用，政府应该尽量减少干预，让市场自身发挥基础性作用，政府在商品房建设过程中应该在尊重市场调节的基础上发挥引导监督的作用；保障性住房是政府直接参与保障性住房的建设和交易。正是由于二者对住宅供应作用方式的不同也就决定了二者适用情形的差异："在住宅短缺时期，住房供不应求，住房价格畸高，政府往往通过发挥政府调动资源便利的优势，通过大规模建设保障性住房的方式对市场实施有力的干预，增加市场房屋供应量，降低房价，进而在较短时间内缓解住房紧张、价格疯涨的现状；反之，在住房短缺基本问题解决之后，充分发挥市场本身的作用，将保障机制有机融入市场之中，则是最好的选择。"[1]在住房建设方面，我国一直偏重于住房的商品性而忽视了其社会性，大力支持和发展商品房市场，导致住房领域市场化倾向，开发商垄断住宅建设。为有效促进住宅供应的公平性和实现住有所居，逐步由开发商垄断的市场化住房供应体系向政府主导的住宅保障制度过度已成当务之急。
三、保障性住房建设中的政府责任
（一）保障性住房建设是政府的职责
住房问题涉及基本民生，属于公共事务的范畴。"当个人无法依凭自身努力实现住宅权时，必然要求政府以特有的权威和能力来实施住房保障。"[2]"为了明确政府责任，部分国家在立法中做出规定，国家有责任与义务采取一定措施来帮助公民实现这一权利。"[3]
1、土地产权和土地管理方面
土地所有权的实现方式一般是由政府代表国家行驶所有权，政府通过设定建设用地使用权的方式决定土地的性质和用途，从而满足住房建设的需要，并在土地使用权转让以后对土地的后续使用进行监督和管理。保障性住房需要政府通过划拨等方式提供土地，让与土地使用权，同时在建设保障性住房的过程中以及建成之后对其土地使用情况进行监督和管理。由于土地所有权的唯一性和政府监管权的专属性，因此，在保障性住房建设过程中，政府在土地产权和土地管理方面的职责是不可替代的。
2、资金供给和政策优惠方面
保障性住房建设的资金来源比较广泛，主要包括：政府财政、住房公积金、土地出让金、政府出售或者出租保障性住房的收入、社会捐赠或者社会民间资金融资等。财政收入由政府进行预算、收取、管理和支出；住房公积金由政府进行收取和管理；政府作为土地所有权的直接支配着，土地出让金上交国库再进行安排，租金和房屋转让金以及社会资金等均由政府进行管理。"唯有政府才能通过行使公权力，集中财力、物力兴建各种保障性住房。"[4]
3、城乡规划和房屋管理方面
保障性住房建设属于城镇规划体系的范畴，根据《土地管理法》和《城乡规划法》各级政府应该在当年的土地规划编制中单独列出，保证土地供应量；在制定本辖区城镇规划的过程中应该结合保障性住房的自身特征，科学地纳入城镇总体规划的范围之内。无论是土地规划权还是城乡规划权都归政府独享。保障性住房建设不仅仅限于狭义保障性住房的建设，同时保障性住房建设之后的后续管理工作。
（二）政府参与保障性住房建设的主要方式
1、主要市场经济国家参与建设保障性住房建设的方式
根据主要市场经济国家政府参与建设的方式不同，可以分为直接投资和间接引导两种：（1）直接投资。直接投资是立足于住房的社会性特征，由政府利用自己掌握的国家资源直接向满足一定标准的成员提供住房以满足他们的基本住宅需求；（2）间接引导。间接引导是政府首先尊重市场的基础性调节作用，不直接向社会成员提供住宅，而是在市场一般主体，主要是开发商参与建设保障性住房建设的过程中，通过健全保障性住房的法规、保证土地供应、财政支持、财税金融引导以及加强管理等方式为开发商降低建设成本，将保障性住房的房价和租金降至中低收入群体的能力范围内，以满足他们的住房需求。
2、我国的主要实践方式
保障性住房建设主要是依据住宅的社会性，理应由政府发挥自身可以调动资源的优势在较短时间内实现保障性住房的供给，但这种政府直接投资包揽的方式付出的成本巨大。早在上个世纪我国就有学者提出，"政府干预的目标、住房供求环境和政府财政支持能力是考虑一国住房保障方式的基本因素，特别是根据这些因素或条件适时调整政府干预的方式是我国住房政策制定的最重要启示。"[5]我国应该以第二种政府间接引导的方式为主进行保障性住房建设。
四、现行保障性住房法律促进制度之不足
2010年CREIS中国指数研究院数据信息中心提供的关于我国保障性住房研究报告显示：保障性住房发展一直很缓慢，其销售量占住宅的比重逐年下降；保障性住房资金投入总量不断加大，但其占住宅投资比重明显下降；保障性住房用地供应严重不足，同时供应结构不太合理。造成这些现象原因主要是现行制度的不足，主要包括以下几个方面：
（一）政府职能的缺失
政府是保障性住房建设的主体，但长期以来我国政府在保障性住房建设中并没有发挥应有的作用，主要表现在缺位、越位和错位三个方面。[6]缺位表现为各级政府关注的是商品房建设对本地经济增长的作用而不去或者很少去关注保障性住房建设的民生意义；政府的越位体现在政府在参与保障性住房建设中滥用职权为本部门谋取私利；错位则表现为各级政府的职权不统一，各级政府承担的保障性住房建设任务与本部门的权限、财力不一致，很多政府心有余而力不足。
住房是人类生存和发展不可或缺的物质条件之一。住宅权是一项基本人权，人人均有权享有。为了保证这项基本人权的实现，很多国家和政府对住房保障制度一直在探索，但是由于物质和制度等多方面的限制因素，多数国家始终未能彻底解决每位公民的住宅问题。经过多年的探索和实践，大多数政府，包括发达国家和发展中国家，都承认仅仅依靠市场解决不了城镇低收入家庭的住房问题。因而，为满足基本居住需求，维护社会稳定，各国均根据自身特点，相继建立了住房保障制度，即政府在保障性住房建设中发挥主要作用，由政府承担给贫困和中低收入群体提供住房帮助的义务。
二、保障性住房的法律定位
（一）保障性住房的概念以及分类
保障性住房，是与商品性住房相对应的一个概念，指政府在对中低收入经济困难家庭所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金的具有一定社会保障性质的住房。根据提供标准和对象的不同，一般把保障性住房划分为以下几种：两限商品住房、经济适用住房、廉租房以及政策性租赁住房。（1）两限商品住房，顾名思义，就是对商品性住房进行两方面限制，一方面是限制价格；另一方面就是限制居住面积。（2）经济适用房，是政府统一计划通过划拨方式提供土地，免征土地出让金，城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性费用，同时实行税收优惠政策，从而降低建设成本，最后以政府指导价微利出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭的一种住房。（3）廉租房是住房所有权归政府或机构，低收入家庭支付政府核定的低租金租赁进而取得房屋的使用权以解决暂时的住房问题。（4）政策性租赁房，很多地方称作"租赁型经济适用房"，指通过政府或政府委托的机构先按市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁住房，然后，政府对承租家庭再支付一定的租房补贴。
（二）保障性住房与商品房之间的关系
商品房是指经过政府有关部门批准，房地产开发经营企业进行开发，建成之后用于市场出售出租的房屋，是一个与保障性住房相对应的概念。其与保障性住房之间关系的本质其实是市场和政府在住房供应过程中的作用的不同。商品房是市场起主要作用，政府应该尽量减少干预，让市场自身发挥基础性作用，政府在商品房建设过程中应该在尊重市场调节的基础上发挥引导监督的作用；保障性住房是政府直接参与保障性住房的建设和交易。正是由于二者对住宅供应作用方式的不同也就决定了二者适用情形的差异："在住宅短缺时期，住房供不应求，住房价格畸高，政府往往通过发挥政府调动资源便利的优势，通过大规模建设保障性住房的方式对市场实施有力的干预，增加市场房屋供应量，降低房价，进而在较短时间内缓解住房紧张、价格疯涨的现状；反之，在住房短缺基本问题解决之后，充分发挥市场本身的作用，将保障机制有机融入市场之中，则是最好的选择。"[1]在住房建设方面，我国一直偏重于住房的商品性而忽视了其社会性，大力支持和发展商品房市场，导致住房领域市场化倾向，开发商垄断住宅建设。为有效促进住宅供应的公平性和实现住有所居，逐步由开发商垄断的市场化住房供应体系向政府主导的住宅保障制度过度已成当务之急。
三、保障性住房建设中的政府责任
（一）保障性住房建设是政府的职责
住房问题涉及基本民生，属于公共事务的范畴。"当个人无法依凭自身努力实现住宅权时，必然要求政府以特有的权威和能力来实施住房保障。"[2]"为了明确政府责任，部分国家在立法中做出规定，国家有责任与义务采取一定措施来帮助公民实现这一权利。"[3]
1、土地产权和土地管理方面
土地所有权的实现方式一般是由政府代表国家行驶所有权，政府通过设定建设用地使用权的方式决定土地的性质和用途，从而满足住房建设的需要，并在土地使用权转让以后对土地的后续使用进行监督和管理。保障性住房需要政府通过划拨等方式提供土地，让与土地使用权，同时在建设保障性住房的过程中以及建成之后对其土地使用情况进行监督和管理。由于土地所有权的唯一性和政府监管权的专属性，因此，在保障性住房建设过程中，政府在土地产权和土地管理方面的职责是不可替代的。
2、资金供给和政策优惠方面
保障性住房建设的资金来源比较广泛，主要包括：政府财政、住房公积金、土地出让金、政府出售或者出租保障性住房的收入、社会捐赠或者社会民间资金融资等。财政收入由政府进行预算、收取、管理和支出；住房公积金由政府进行收取和管理；政府作为土地所有权的直接支配着，土地出让金上交国库再进行安排，租金和房屋转让金以及社会资金等均由政府进行管理。"唯有政府才能通过行使公权力，集中财力、物力兴建各种保障性住房。"[4]
3、城乡规划和房屋管理方面
保障性住房建设属于城镇规划体系的范畴，根据《土地管理法》和《城乡规划法》各级政府应该在当年的土地规划编制中单独列出，保证土地供应量；在制定本辖区城镇规划的过程中应该结合保障性住房的自身特征，科学地纳入城镇总体规划的范围之内。无论是土地规划权还是城乡规划权都归政府独享。保障性住房建设不仅仅限于狭义保障性住房的建设，同时保障性住房建设之后的后续管理工作。
（二）政府参与保障性住房建设的主要方式
1、主要市场经济国家参与建设保障性住房建设的方式
根据主要市场经济国家政府参与建设的方式不同，可以分为直接投资和间接引导两种：（1）直接投资。直接投资是立足于住房的社会性特征，由政府利用自己掌握的国家资源直接向满足一定标准的成员提供住房以满足他们的基本住宅需求；（2）间接引导。间接引导是政府首先尊重市场的基础性调节作用，不直接向社会成员提供住宅，而是在市场一般主体，主要是开发商参与建设保障性住房建设的过程中，通过健全保障性住房的法规、保证土地供应、财政支持、财税金融引导以及加强管理等方式为开发商降低建设成本，将保障性住房的房价和租金降至中低收入群体的能力范围内，以满足他们的住房需求。
2、我国的主要实践方式
保障性住房建设主要是依据住宅的社会性，理应由政府发挥自身可以调动资源的优势在较短时间内实现保障性住房的供给，但这种政府直接投资包揽的方式付出的成本巨大。早在上个世纪我国就有学者提出，"政府干预的目标、住房供求环境和政府财政支持能力是考虑一国住房保障方式的基本因素，特别是根据这些因素或条件适时调整政府干预的方式是我国住房政策制定的最重要启示。"[5]我国应该以第二种政府间接引导的方式为主进行保障性住房建设。
四、现行保障性住房法律促进制度之不足
2010年CREIS中国指数研究院数据信息中心提供的关于我国保障性住房研究报告显示：保障性住房发展一直很缓慢，其销售量占住宅的比重逐年下降；保障性住房资金投入总量不断加大，但其占住宅投资比重明显下降；保障性住房用地供应严重不足，同时供应结构不太合理。造成这些现象原因主要是现行制度的不足，主要包括以下几个方面：
（一）政府职能的缺失
政府是保障性住房建设的主体，但长期以来我国政府在保障性住房建设中并没有发挥应有的作用，主要表现在缺位、越位和错位三个方面。[6]缺位表现为各级政府关注的是商品房建设对本地经济增长的作用而不去或者很少去关注保障性住房建设的民生意义；政府的越位体现在政府在参与保障性住房建设中滥用职权为本部门谋取私利；错位则表现为各级政府的职权不统一，各级政府承担的保障性住房建设任务与本部门的权限、财力不一致，很多政府心有余而力不足。