论文部分内容阅读
【摘要】当前，我国中央企业重大安全责任事故一再发生，损害的不仅是生命与财产，还有党和政府的形象。本文试图通过对青岛“11？22”事故的分析，从安全监督监察执法的角度，分析其中的体制机制问题，并提出相应的改革建议。
【关键词】中央企业安全监督行政执法
2013年11月22日10时25分，位于山东省青岛经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。{1}这起事故只是每年我国中央企业发生诸多安全生产事故的一个缩影，但其暴露出的问题十分典型，不仅体现中央企业总部对下属企业的安全监管力度的不足，以及地方政府对本地的中央企业属地监管与信息沟通不到位，更反映出当前针对中央企业的安全监管执法体制机制存在诸多缺漏。而安全生产监管监察执法机制的缺位、错位，也正是一些地方对当地中央企业“无法管”、“不敢管”，以及某些中央企业“不怕管”的主要诱因之一。
当前，监管部门根据某种标准，有侧重地对监管对象进行分类监管，是当前学界与实务界研究与讨论的热点，也是我国行政管理与行政执法体制改革的重点之一，在我国食品安全、工商行政、质量监督、证券保险期货等监管领域也有较多的实际应用，积累了必要经验。而在西方国家，各国在法制的基础上，也普遍建立了多层次、多渠道的国有企业监督和稽核体系。{2}也基于此，将中央企业安全生产监管监察执法，作为我国安监执法的一个重要分类进行分析研究，既有必要也有可能。
一、现行中央企业安全生产监管监察执法体制
在我国，中央企业主要指由中央政府监督管理的国有企业，简称央企。{3}当前，我国对央企安全生产实行分级负责、属地监管的原则，各地央企虽然行政关系不隶属于地方政府，但安全生产工作必须接受地方政府和有关部门的监督检查。在具体行政执法权限配置上，根据《安全生产法》、《中央企业安全生产监督管理暂行办法》、《国家安监总局、国务院国资委关于进一步加强中央企业安全生产分级属地监管的指导意见》等规定，国家安监总局承担国家安全生产综合监督管理责任，依法行使综合监督管理职权；国家安监总局和国务院有关部门重点负责对相关行业或领域的央企总部安全生产工作的监督检查；国务院有关部门根据职责分工，负责央企安全生产工作的监督检查；各省市人民政府安全监管部门和相关行业或领域主管部门，以及国务院有关部门设在本行政区域内的有关机构，按照职责分工，负责本行政区域内央企所属各级企业的安全生产监督检查。
具体到青岛“11·22”事故涉及的中石化集团公司及其下属企业，分级监管主要体现在，国家安监总局对中石化集团公司及下属企业具有综合性的安全生产监管监察执法权，重点负责中石化集团公司总部安全生产监督检查，另外因为中石化管道储运分公司安全生产许可证也是由国家安监总局审批，根据“谁发证、谁监管、谁负责”原则，国家安监总局理论上也要直接负责对该二级公司进行安全生产监督检查执法；国资委要按照国有资产出资人的职责，主要负责督促中石化集团公司及其下属企业逐级建立健全安全生产责任制，规范并落实各项安全生产工作制度；中石化集团公司及其下属企业所在地的省级、市级安监部门和行业部门在职责范围内具有相应的监管与执法权。
二、现行央企安监执法体制存在的主要问题
（一）中央与地方执法信息共享与业务协同不足
2006年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈2006—2020年国家信息化发展战略〉的通知》（中办发〔2006〕11号）提出，“有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同，提高监管能力”。然而，从此次青岛“11·22”事故看，中央与地方以及部门之间的信息共享与业务协同远未实现，特别是在中央与地方监管部门以及中央企业与地方政府之间，甚至还存在某种程度的脱节。本次事故中的管道泄漏点位于东黄输油管道与地方市政排水暗渠交叉点，期间甚至还进行数次施工改造，而各方一直都没能给予他方应有的沟通或警示，恰是这种脱节的明显表征。
（二）央企安监执法的执法依据层级不高、赋权不足、体系散乱
近年来，有关少数央企是“独立王国”的讨伐声一直不绝于耳，而地方执法部门特别是安监部门执法“没底气”也被反复提及。{4}央企的“牛气”与地方执法部门的“没底气”，其重要原因之一就是监管部门执法依据的疲软。由于历史原因与体制惯性，央企对于地方政府，先天的具有政治优势，加上经济上的优势地位。要改变地方监管部门执法上的弱势，亟须立法尤其是法律予以强势保障。然而现实中，法律并没能够发挥应有的作用，安监执法的主要和直接依据仍然以部门规章与规范性文件为主，这些规章与文件不仅数量庞杂，而且漏洞与相互矛盾之处也很多。例如相关管理办法和指导性文件都只将监管职责赋予央企所在地的省级、市级安监部门和行业部门，没有明确县级部门是否具有监管职责和执法权。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款甚至还有“中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖”的规定，这对区县安监执法部门的执法造成一定阻碍。
（三）地方安全监管监察部门执法水平有待加强
此次青岛“11·22”事故，充分暴露出地方安监部门监管监察执法能力较弱的问题。回顾此次事故，地方安监部门，不仅没有在日常执法中注意市政排水渠与输油管道交叉这一重大安全隐患，也没能在输油管道泄漏后发挥应有的专业能力，阻止事故的发生。安监机构本应当作为权威部门，对输油管道线路安全予以必要的关注，对抢修工作与现场处置予以必要的安全指导，然而却一再失职。这充分反映地方安监部门及其执法人员在安全意识、专业素质、监管水平与应变处置等执法能力，還有待进一步加强。 （四）安全生产监管监察执法缺乏透明度、标准化与规范性
此次事故的发生，也充分反映当前安全生产监管监察执法随意性较大，执法过程中不仅缺少规范标准，执法本身也缺乏有效监督，容易出现漏洞、盲区。对央企的监管，仍然一定程度上依赖央企的自查自纠，安监部门没能充分发挥外部监管应有的力量与作用。
三、完善现行央企安监执法体制的建议
党的十八届三中全会提出要深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。{5}现行央企安全监管监察执法体制，要坚决贯彻落实全会精神，从实际出发，采取问题导向，深化体制机制改革，切实提升安全监管监察执法水平。就青岛“11·22”事故所反映出的问题而言，改革的重点应当包括：
（一）加强立法工作，保证各类安监执法于法有据，依法定职权作出，努力形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的安监执法体制
要推动对现有执法依据的清理工作，在摸清存量的基础上，进行必要的整合，对地方监管部门执法权、执法程序等重要问题，争取通过立法的形式予以明确，防止权责不清与推诿扯皮。特别是要研究制定安监执法裁量基准，建立安全生产检查工作责任制，进一步规范监管主体，明确监管责任，以在保证执法“底气”的同时，确保执法的“正气”。
（二）建设业务平台，加强中央与地方安全监管监察部门的信息共享与业务协同
现行央企安监分级监管制度要取得预期目标，不仅要解决好中央与地方之间、各监管部门之间的信息不对称问题，还要在监管执法中协调实现综合利益的平衡，相对其他执法领域，改革的必要性与紧迫性更强。建设电子业务平台，不仅有利于尽可能降低监管与执法成本，提高行政效率，有利于监管与执法的信息化、标准化与规范化建设，也有利于整合执法主体，解决权责交叉、多头执法问题，发现执法的盲区、漏洞。
（三）创新监管模式，推进分类监管，试行中央企业安全监管派驻机制
分类监管不仅可以将央企作为单类进行监管，央企本身也可以进一步类型化，根据各企业安全生产记录、信用记录、环保记录等指标，确定不同監管强度的差别化监管模式。目前，国资委已经实行对央企安全生产分类监督管理，中石化就被列入第一类，被认为是安全风险最高的。但该制度所依托的主要是央企的自我监督，即第一类央企“可以向其列为安全生产重点的独资及控股子企业委派专职安全生产总监”。但央企频发的安全事故表明，这种监督力度不足遏制事故发生。试行安监部门对央企的派驻监管，不仅能有效解决企业内部监督疲软的问题，也能够在及时发现安全隐患的同时，避免地方政府对企业生产的过度干预。
（四）贯彻分级监管，重点提升地方安全监管监察队伍的执法水平
分级监管制度是央企安全监管制度的基础，做好央企安全监管监察工作，必须要夯实基础，一方面要进一步明确各级监管主体的监管责任，特别是要明确国家资产管理部门安全监管的职责，真正做到管资产必须管安全；另一方面，要强化地方政府对所在中央企业的属地监管，推动地方安监执法部门执法能力建设，增强基层安全监管部门的执法履职能力。
“安全生产既是攻坚战也是持久战”，中央企业安全监管监察执法要及时汲取事故教训，创新监管执法的体制机制，筑牢事前安全监管监察防线，强化事中处置反应能力，严格事后责任追究制度，从根本上确保全国安全生产形势持续稳定好转。
注释
{1}国务院山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查组：《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》。
{2}江龙：“国企分类监管：一项弥补国有产权监督缺位的制度安排”，《当代财经》，2001年第3期。
{3}这里的央企属于广义上的，不只是国务院国资委监督管理的央企。
{4}参见闫静：“安全监管岂容‘特区’存在——央企安全生产工作述评（下）”，《安全生产报》，2013年12月10日第五版。
{5}参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
【关键词】中央企业安全监督行政执法
2013年11月22日10时25分，位于山东省青岛经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。{1}这起事故只是每年我国中央企业发生诸多安全生产事故的一个缩影，但其暴露出的问题十分典型，不仅体现中央企业总部对下属企业的安全监管力度的不足，以及地方政府对本地的中央企业属地监管与信息沟通不到位，更反映出当前针对中央企业的安全监管执法体制机制存在诸多缺漏。而安全生产监管监察执法机制的缺位、错位，也正是一些地方对当地中央企业“无法管”、“不敢管”，以及某些中央企业“不怕管”的主要诱因之一。
当前，监管部门根据某种标准，有侧重地对监管对象进行分类监管，是当前学界与实务界研究与讨论的热点，也是我国行政管理与行政执法体制改革的重点之一，在我国食品安全、工商行政、质量监督、证券保险期货等监管领域也有较多的实际应用，积累了必要经验。而在西方国家，各国在法制的基础上，也普遍建立了多层次、多渠道的国有企业监督和稽核体系。{2}也基于此，将中央企业安全生产监管监察执法，作为我国安监执法的一个重要分类进行分析研究，既有必要也有可能。
一、现行中央企业安全生产监管监察执法体制
在我国，中央企业主要指由中央政府监督管理的国有企业，简称央企。{3}当前，我国对央企安全生产实行分级负责、属地监管的原则，各地央企虽然行政关系不隶属于地方政府，但安全生产工作必须接受地方政府和有关部门的监督检查。在具体行政执法权限配置上，根据《安全生产法》、《中央企业安全生产监督管理暂行办法》、《国家安监总局、国务院国资委关于进一步加强中央企业安全生产分级属地监管的指导意见》等规定，国家安监总局承担国家安全生产综合监督管理责任，依法行使综合监督管理职权；国家安监总局和国务院有关部门重点负责对相关行业或领域的央企总部安全生产工作的监督检查；国务院有关部门根据职责分工，负责央企安全生产工作的监督检查；各省市人民政府安全监管部门和相关行业或领域主管部门，以及国务院有关部门设在本行政区域内的有关机构，按照职责分工，负责本行政区域内央企所属各级企业的安全生产监督检查。
具体到青岛“11·22”事故涉及的中石化集团公司及其下属企业，分级监管主要体现在，国家安监总局对中石化集团公司及下属企业具有综合性的安全生产监管监察执法权，重点负责中石化集团公司总部安全生产监督检查，另外因为中石化管道储运分公司安全生产许可证也是由国家安监总局审批，根据“谁发证、谁监管、谁负责”原则，国家安监总局理论上也要直接负责对该二级公司进行安全生产监督检查执法；国资委要按照国有资产出资人的职责，主要负责督促中石化集团公司及其下属企业逐级建立健全安全生产责任制，规范并落实各项安全生产工作制度；中石化集团公司及其下属企业所在地的省级、市级安监部门和行业部门在职责范围内具有相应的监管与执法权。
二、现行央企安监执法体制存在的主要问题
（一）中央与地方执法信息共享与业务协同不足
2006年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈2006—2020年国家信息化发展战略〉的通知》（中办发〔2006〕11号）提出，“有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间业务协同，提高监管能力”。然而，从此次青岛“11·22”事故看，中央与地方以及部门之间的信息共享与业务协同远未实现，特别是在中央与地方监管部门以及中央企业与地方政府之间，甚至还存在某种程度的脱节。本次事故中的管道泄漏点位于东黄输油管道与地方市政排水暗渠交叉点，期间甚至还进行数次施工改造，而各方一直都没能给予他方应有的沟通或警示，恰是这种脱节的明显表征。
（二）央企安监执法的执法依据层级不高、赋权不足、体系散乱
近年来，有关少数央企是“独立王国”的讨伐声一直不绝于耳，而地方执法部门特别是安监部门执法“没底气”也被反复提及。{4}央企的“牛气”与地方执法部门的“没底气”，其重要原因之一就是监管部门执法依据的疲软。由于历史原因与体制惯性，央企对于地方政府，先天的具有政治优势，加上经济上的优势地位。要改变地方监管部门执法上的弱势，亟须立法尤其是法律予以强势保障。然而现实中，法律并没能够发挥应有的作用，安监执法的主要和直接依据仍然以部门规章与规范性文件为主，这些规章与文件不仅数量庞杂，而且漏洞与相互矛盾之处也很多。例如相关管理办法和指导性文件都只将监管职责赋予央企所在地的省级、市级安监部门和行业部门，没有明确县级部门是否具有监管职责和执法权。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款甚至还有“中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖”的规定，这对区县安监执法部门的执法造成一定阻碍。
（三）地方安全监管监察部门执法水平有待加强
此次青岛“11·22”事故，充分暴露出地方安监部门监管监察执法能力较弱的问题。回顾此次事故，地方安监部门，不仅没有在日常执法中注意市政排水渠与输油管道交叉这一重大安全隐患，也没能在输油管道泄漏后发挥应有的专业能力，阻止事故的发生。安监机构本应当作为权威部门，对输油管道线路安全予以必要的关注，对抢修工作与现场处置予以必要的安全指导，然而却一再失职。这充分反映地方安监部门及其执法人员在安全意识、专业素质、监管水平与应变处置等执法能力，還有待进一步加强。 （四）安全生产监管监察执法缺乏透明度、标准化与规范性
此次事故的发生，也充分反映当前安全生产监管监察执法随意性较大，执法过程中不仅缺少规范标准，执法本身也缺乏有效监督，容易出现漏洞、盲区。对央企的监管，仍然一定程度上依赖央企的自查自纠，安监部门没能充分发挥外部监管应有的力量与作用。
三、完善现行央企安监执法体制的建议
党的十八届三中全会提出要深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。{5}现行央企安全监管监察执法体制，要坚决贯彻落实全会精神，从实际出发，采取问题导向，深化体制机制改革，切实提升安全监管监察执法水平。就青岛“11·22”事故所反映出的问题而言，改革的重点应当包括：
（一）加强立法工作，保证各类安监执法于法有据，依法定职权作出，努力形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的安监执法体制
要推动对现有执法依据的清理工作，在摸清存量的基础上，进行必要的整合，对地方监管部门执法权、执法程序等重要问题，争取通过立法的形式予以明确，防止权责不清与推诿扯皮。特别是要研究制定安监执法裁量基准，建立安全生产检查工作责任制，进一步规范监管主体，明确监管责任，以在保证执法“底气”的同时，确保执法的“正气”。
（二）建设业务平台，加强中央与地方安全监管监察部门的信息共享与业务协同
现行央企安监分级监管制度要取得预期目标，不仅要解决好中央与地方之间、各监管部门之间的信息不对称问题，还要在监管执法中协调实现综合利益的平衡，相对其他执法领域，改革的必要性与紧迫性更强。建设电子业务平台，不仅有利于尽可能降低监管与执法成本，提高行政效率，有利于监管与执法的信息化、标准化与规范化建设，也有利于整合执法主体，解决权责交叉、多头执法问题，发现执法的盲区、漏洞。
（三）创新监管模式，推进分类监管，试行中央企业安全监管派驻机制
分类监管不仅可以将央企作为单类进行监管，央企本身也可以进一步类型化，根据各企业安全生产记录、信用记录、环保记录等指标，确定不同監管强度的差别化监管模式。目前，国资委已经实行对央企安全生产分类监督管理，中石化就被列入第一类，被认为是安全风险最高的。但该制度所依托的主要是央企的自我监督，即第一类央企“可以向其列为安全生产重点的独资及控股子企业委派专职安全生产总监”。但央企频发的安全事故表明，这种监督力度不足遏制事故发生。试行安监部门对央企的派驻监管，不仅能有效解决企业内部监督疲软的问题，也能够在及时发现安全隐患的同时，避免地方政府对企业生产的过度干预。
（四）贯彻分级监管，重点提升地方安全监管监察队伍的执法水平
分级监管制度是央企安全监管制度的基础，做好央企安全监管监察工作，必须要夯实基础，一方面要进一步明确各级监管主体的监管责任，特别是要明确国家资产管理部门安全监管的职责，真正做到管资产必须管安全；另一方面，要强化地方政府对所在中央企业的属地监管，推动地方安监执法部门执法能力建设，增强基层安全监管部门的执法履职能力。
“安全生产既是攻坚战也是持久战”，中央企业安全监管监察执法要及时汲取事故教训，创新监管执法的体制机制，筑牢事前安全监管监察防线，强化事中处置反应能力，严格事后责任追究制度，从根本上确保全国安全生产形势持续稳定好转。
注释
{1}国务院山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查组：《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》。
{2}江龙：“国企分类监管：一项弥补国有产权监督缺位的制度安排”，《当代财经》，2001年第3期。
{3}这里的央企属于广义上的，不只是国务院国资委监督管理的央企。
{4}参见闫静：“安全监管岂容‘特区’存在——央企安全生产工作述评（下）”，《安全生产报》，2013年12月10日第五版。
{5}参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。