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“三农”问题是全党全国工作的重中之重，农民收入问题又是“三农”问题的核心，而农业生产资金匮乏，农民获取信贷资金难，经营性收入低，则是农民收入低的重要原因之一。发挥好财政资金引导作用，有效破解农民贷款难题，是目前财政支农工作的一个重要课题。
一、陕西财政促进农业农村贷款的现状
党的十七届三中全会提出要创新农村金融体制。陕西省财政部门高度重视金融支农工作，主要实行四类财政政策，探索发挥财政杠杆作用，积极培育和健全农村金融服务体系，农业信贷投入呈逐年增加趋势。全省涉农贷款余额从2008年末的1140.2亿元增加到2011年末的2536.9亿元，3年平均增长30.55%，有效缓解了农民贷款难问题，促进了农村经济发展和农民增收。
一是中央财政农村金融机构定向费用补贴政策。2009年起，财政部开始在全国实行农村金融机构定向费用补贴政策。2011年，陕西省财政部门对于全省新型农村金融机构及9个市120个基础金融服务薄弱乡（镇）的银行业金融机构网点，按照其当年贷款平均余额的2%给予费用补贴，补贴资金共计2313万元，由中央财政全额负担，由此带动农村金融机构为陕西37个县发放各类贷款11.6亿元。
二是县域金融机构涉农贷款增量奖励政策。2009年起，财政部在全国进行县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作。财政部门对县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。奖励政策创新财政资金投入方式，把财政奖补政策与信贷政策有机结合，加强财政资金与金融资本的有效衔接，在调动金融机构支农积极性等方面发挥了积极作用。2010年，财政部正式将陕西省列入奖励政策试点地区，奖励资金由中央和地方按7∶3比例共同负担，其中地方负担的30%部分，由省、县财政按8∶2比例负担。2011年陕西省75个县的金融机构发放涉农贷款1952.2亿元，比上年增加390.7亿元，同比增长25%，共获得涉农贷款增量奖励资金2.23亿元。
三是财政涉农贷款贴息补助政策。涉农贷款贴息补助政策主要有扶贫贷款贴息（分为项目贴息和小额到户贷款贴息）和农发产业化项目贷款贴息政策。通过对农业产业化龙头企业和贫困户发展产业的贷款予以一定的贴息补助，放大财政资金杠杆作用，充分引导金融和社会资金投入农业农村。2011年陕西省涉农贷款贴息补助资金共1.20亿元，拉动贷款40亿元以上。
四是农民资金互助政策。2006年，财政部支持在陕西省贫困村建立和发展村级发展互助资金组织，由财政扶贫资金和贫困村农户以入股方式投入自有资金组成贫困村村级互助资金，缓解贫困农户发展资金短缺问题，推进贫困村和贫困农户可持续发展。目前，陕西省已在1750个贫困村建立互助资金组织。2011年财政扶贫资金安排4500万元支持建立贫困村村级互助资金组织。
各县区为解决农户贷款难、担保难的问题，分别采取各项措施，大力推广用于农业生产的农户小额信用贷款。例如汉中市勉县，在对农业农村小额扶贫贷款按政策进行财政贴息基础上，启动金融支持订单农业试点工作，加大支持力度，强力推进名、优、新、特农产品研发，提高市场竞争力，同时，通过对农户的信用状况、道德品质、致富能力、家庭资产等情况进行综合调查来确定农户的评级结果，给予2万至5万元的授信额度，农户持“信用证”到信用社办理贷款，无需任何抵押担保手续，随用随贷，方便快捷。
二、陕西省农业农村贷款难问题的剖析
国有商业银行纷纷撤离农村网点后，目前的农村金融市场主要依靠农村信用社等金融机构支撑，造成农村资本的大量“城市化”，农村金融体系“失血”严重。总体来说，虽然涉农贷款数量逐年增长，但是仍远远不能满足农户日益增长的贷款需求。
一是农民贷款渠道少。大多数县区内只有农村信用社、邮政储蓄银行和农业银行三家金融机构，面向农户发放贷款的主要是农村信用社（或农村合作银行）。同时，小额贷款公司、村镇银行、互助资金等新型农村金融机构发展速度还不快，专门为农民贷款提供担保服务的机构尚处于发展初期，数量少、规模小，远不能满足农民的贷款担保需求，加大了农民贷款的难度。
二是金融机构涉农贷款投放额度小。由于农业生产中主要是分散经营，现金交易普遍，经济行为的可核查性差，经营风险较高，而收益率相对较低，金融机构对农民农户贷款的积极性不高，发放贷款资金额逐年呈现出下降趋势。再加上农民一般没有足够的可供抵押的有效资产，难以达到金融部门信贷支持的条件，也是造成贷款难的重要原因。目前，各金融机构发放农户信贷资金以短期小额信贷为主，单笔贷款额度小。
三是审批手续复杂。农户每申请一笔贷款需要提供担保，还需复杂的审批程序，耗费时间长，很容易错过农忙时节。
四是支持政策的“缺位”和“错位”。长期以来，我们对农村的财政投入相对不足，农村水、电、交通、农业基础设施等硬件建设滞后，加大了农户生产经营的风险。另一方面，从全省面上来看，直接用于支持农户小额贷款发展农业产业的资金量很小，难以从根本上解决资金短缺问题。各级政府近年来不断出台支持农村金融发展的相关政策，但各类扶持政策零星，对金融机构的扶持方式单一，体系也不够健全，缺乏系统性和长效性，还有一些地方政府直接介入金融机构具体业务过程，使地方农村金融机构承担了过多的行政性和政策性业务，干扰了金融机构遵循市场化运作。
三、支持破解农业农村贷款难题的财政政策
农村金融是高成本、高风险、低收益的行业，在现阶段如果完全由金融机构来承担风险不可能做到持续经营。解决好金融支持“三农”与分散风险这对矛盾，破解农业农村贷款难题，需要以适当的财政政策和资金引导，通过税收优惠、财政贴息以及建立完善激励机制、担保基金等方式，适当补偿涉农金融机构的风险，降低经营成本，鼓励金融机构加大信贷投放，提供“三农”发展的资金需要。
1.支持健全和完善农村金融体系。现代农业发展和新农村建设，对金融机构和金融服务都提出了新的要求，需要建立多层次、多元化的农村金融机构体系，满足不同层次的金融需求。要通过适当的财政政策支持和引导，推动农村金融改革，逐步构建以农信社为主，农业银行和邮政储蓄为辅，新型农村金融机构为补充的农村商业信贷服务体系，让农村广大群体享受到多元化的金融服务。一是支持建立多元化的新型农村金融机构。不断完善“正向激励”的农村金融政策体系，对农村金融机构，在准入门槛、存款准备金率和财税政策方面给予政策激励，吸引社会资本参与建立村镇银行、小额贷款公司和资金互助社等社区性金融机构，为农村金融注入新鲜血液，拓展农村经济融资渠道，活跃农村金融市场。二是实行差别化的财政支持政策，以一定的财政奖补政策引导金融机构在农村地区增设机构网点。例如，对新设的新型农村金融机构以及银行金融机构在基础服务薄弱地区（空白乡镇）的新设网点，省上给予20万至30万元开办费补助，调动各金融机构进入农村市场的积极性，力争尽快消除全省基础金融服务空白乡镇，增加金融服务网点，切实解决农村金融服务不足的问题。 2.支持涉农金融产品和服务方式创新。要针对不同区域生产特点和经济发展水平，开展多种形式的试点，加紧研究和制定政策，有效解决农民贷款无抵押物问题。一是拓展“一卡通”抵押贷款范围。2010年，陕西省开始在渭南蒲城县和泾阳县开展“一卡通”抵押贷款试点。下一步，要继续完善“一卡通”抵押贷款机制，加大对“一卡通”抵押贷款支持力度，支持更多的县区开展这项工作。二是支持农民专业合作社联保贷款。重点支持增加合作社开展社员资金互助的银行保证金、开展社员生产互助保险的风险基金，利用现有的小额贷款担保公司、金融机构，财政贴息，用于开展为合作社提供贷款担保，引导金融机构创新抵押机制，放宽贷款条件，稳步增加信贷规模，解决合作社贷款难问题。三是加快开展住房、宅基地使用权、土地承包经营权、林权抵押质押贷款试点，逐步完善机制，待政策调整许可后，迅速推广。
3.完善金融业激励机制，引导金融机构加大对“三农”信贷投放力度。在加强新增贷款激励、涉农贷款增量奖励和定向费用补贴等力度的同时，通过制定科学规范的贷款考核奖励政策，鼓励金融机构增加涉农贷款，实现以财政资金激励引导加大信贷投放。一是对银行业金融机构完成省政府下达的年度新增贷款考核指标的，根据增长幅度，给予50万至300万元奖励；二是完善财政专项资金存放商业银行管理模式，加大对商业银行支持“三农”的考核指标权重；三是设立金融发展贡献奖和金融创新奖，对支持省域经济发展作出突出贡献及金融创新取得显著成果的组织和个人，给予20万至50万元奖励。
4、完善农村金融的激励和风险分担机制，支持农村金融创新服务。一是加大农业政策性保险的支持力度，建立农业风险转移机制。通过增加保费补贴资金规模，增加保费补贴品种，扩大政策覆盖面，探索建立农业再保险和巨灾风险分担机制，增强保险机构涉农保险能力，为农业生产提供风险保障。二是建立和完善农业担保机制，不断完善农业担保资金补偿和风险分担机制。按照“政府扶持、多方参与、市场运作”的模式，以财政资金引导，吸引金融资本注入、民间资本投入，整合国有资产，不断增加农业担保机构注册资本，推动农业担保公司持续发展。为防范、化解担保风险，建立以农业信贷担保机构提取风险准备金为主，以财政风险补助资金为补充的担保风险金补偿机制，逐步探索建立政策性再担保基金制度，构建农业担保风险分担的长效机制。三是通过设立网点补助，费用补贴、税费减免等支持措施，建立政府风险补偿机制，确保基础金融服务薄弱地区的基本金融服务。
综上所述，发挥公共财政职能作用，创新财政支持手段和方式，加强财政政策与金融政策、协调配合，不断完善农村金融体系，提高农村金融服务的质量，引导和鼓励农村金融机构加大对“三农”支持，解决“农村金融”失灵问题，是财政支持农村金融发展的方向和政策着力点。
课题组长：苏新泉
课题副组长：程涛 乔朴 苏诚
主要执笔人：陈智勇 董鹏
课题承担单位：陕西省财政厅农业处 陕西省农村财政研究会
责任编辑：洪峰
一、陕西财政促进农业农村贷款的现状
党的十七届三中全会提出要创新农村金融体制。陕西省财政部门高度重视金融支农工作，主要实行四类财政政策，探索发挥财政杠杆作用，积极培育和健全农村金融服务体系，农业信贷投入呈逐年增加趋势。全省涉农贷款余额从2008年末的1140.2亿元增加到2011年末的2536.9亿元，3年平均增长30.55%，有效缓解了农民贷款难问题，促进了农村经济发展和农民增收。
一是中央财政农村金融机构定向费用补贴政策。2009年起，财政部开始在全国实行农村金融机构定向费用补贴政策。2011年，陕西省财政部门对于全省新型农村金融机构及9个市120个基础金融服务薄弱乡（镇）的银行业金融机构网点，按照其当年贷款平均余额的2%给予费用补贴，补贴资金共计2313万元，由中央财政全额负担，由此带动农村金融机构为陕西37个县发放各类贷款11.6亿元。
二是县域金融机构涉农贷款增量奖励政策。2009年起，财政部在全国进行县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作。财政部门对县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。奖励政策创新财政资金投入方式，把财政奖补政策与信贷政策有机结合，加强财政资金与金融资本的有效衔接，在调动金融机构支农积极性等方面发挥了积极作用。2010年，财政部正式将陕西省列入奖励政策试点地区，奖励资金由中央和地方按7∶3比例共同负担，其中地方负担的30%部分，由省、县财政按8∶2比例负担。2011年陕西省75个县的金融机构发放涉农贷款1952.2亿元，比上年增加390.7亿元，同比增长25%，共获得涉农贷款增量奖励资金2.23亿元。
三是财政涉农贷款贴息补助政策。涉农贷款贴息补助政策主要有扶贫贷款贴息（分为项目贴息和小额到户贷款贴息）和农发产业化项目贷款贴息政策。通过对农业产业化龙头企业和贫困户发展产业的贷款予以一定的贴息补助，放大财政资金杠杆作用，充分引导金融和社会资金投入农业农村。2011年陕西省涉农贷款贴息补助资金共1.20亿元，拉动贷款40亿元以上。
四是农民资金互助政策。2006年，财政部支持在陕西省贫困村建立和发展村级发展互助资金组织，由财政扶贫资金和贫困村农户以入股方式投入自有资金组成贫困村村级互助资金，缓解贫困农户发展资金短缺问题，推进贫困村和贫困农户可持续发展。目前，陕西省已在1750个贫困村建立互助资金组织。2011年财政扶贫资金安排4500万元支持建立贫困村村级互助资金组织。
各县区为解决农户贷款难、担保难的问题，分别采取各项措施，大力推广用于农业生产的农户小额信用贷款。例如汉中市勉县，在对农业农村小额扶贫贷款按政策进行财政贴息基础上，启动金融支持订单农业试点工作，加大支持力度，强力推进名、优、新、特农产品研发，提高市场竞争力，同时，通过对农户的信用状况、道德品质、致富能力、家庭资产等情况进行综合调查来确定农户的评级结果，给予2万至5万元的授信额度，农户持“信用证”到信用社办理贷款，无需任何抵押担保手续，随用随贷，方便快捷。
二、陕西省农业农村贷款难问题的剖析
国有商业银行纷纷撤离农村网点后，目前的农村金融市场主要依靠农村信用社等金融机构支撑，造成农村资本的大量“城市化”，农村金融体系“失血”严重。总体来说，虽然涉农贷款数量逐年增长，但是仍远远不能满足农户日益增长的贷款需求。
一是农民贷款渠道少。大多数县区内只有农村信用社、邮政储蓄银行和农业银行三家金融机构，面向农户发放贷款的主要是农村信用社（或农村合作银行）。同时，小额贷款公司、村镇银行、互助资金等新型农村金融机构发展速度还不快，专门为农民贷款提供担保服务的机构尚处于发展初期，数量少、规模小，远不能满足农民的贷款担保需求，加大了农民贷款的难度。
二是金融机构涉农贷款投放额度小。由于农业生产中主要是分散经营，现金交易普遍，经济行为的可核查性差，经营风险较高，而收益率相对较低，金融机构对农民农户贷款的积极性不高，发放贷款资金额逐年呈现出下降趋势。再加上农民一般没有足够的可供抵押的有效资产，难以达到金融部门信贷支持的条件，也是造成贷款难的重要原因。目前，各金融机构发放农户信贷资金以短期小额信贷为主，单笔贷款额度小。
三是审批手续复杂。农户每申请一笔贷款需要提供担保，还需复杂的审批程序，耗费时间长，很容易错过农忙时节。
四是支持政策的“缺位”和“错位”。长期以来，我们对农村的财政投入相对不足，农村水、电、交通、农业基础设施等硬件建设滞后，加大了农户生产经营的风险。另一方面，从全省面上来看，直接用于支持农户小额贷款发展农业产业的资金量很小，难以从根本上解决资金短缺问题。各级政府近年来不断出台支持农村金融发展的相关政策，但各类扶持政策零星，对金融机构的扶持方式单一，体系也不够健全，缺乏系统性和长效性，还有一些地方政府直接介入金融机构具体业务过程，使地方农村金融机构承担了过多的行政性和政策性业务，干扰了金融机构遵循市场化运作。
三、支持破解农业农村贷款难题的财政政策
农村金融是高成本、高风险、低收益的行业，在现阶段如果完全由金融机构来承担风险不可能做到持续经营。解决好金融支持“三农”与分散风险这对矛盾，破解农业农村贷款难题，需要以适当的财政政策和资金引导，通过税收优惠、财政贴息以及建立完善激励机制、担保基金等方式，适当补偿涉农金融机构的风险，降低经营成本，鼓励金融机构加大信贷投放，提供“三农”发展的资金需要。
1.支持健全和完善农村金融体系。现代农业发展和新农村建设，对金融机构和金融服务都提出了新的要求，需要建立多层次、多元化的农村金融机构体系，满足不同层次的金融需求。要通过适当的财政政策支持和引导，推动农村金融改革，逐步构建以农信社为主，农业银行和邮政储蓄为辅，新型农村金融机构为补充的农村商业信贷服务体系，让农村广大群体享受到多元化的金融服务。一是支持建立多元化的新型农村金融机构。不断完善“正向激励”的农村金融政策体系，对农村金融机构，在准入门槛、存款准备金率和财税政策方面给予政策激励，吸引社会资本参与建立村镇银行、小额贷款公司和资金互助社等社区性金融机构，为农村金融注入新鲜血液，拓展农村经济融资渠道，活跃农村金融市场。二是实行差别化的财政支持政策，以一定的财政奖补政策引导金融机构在农村地区增设机构网点。例如，对新设的新型农村金融机构以及银行金融机构在基础服务薄弱地区（空白乡镇）的新设网点，省上给予20万至30万元开办费补助，调动各金融机构进入农村市场的积极性，力争尽快消除全省基础金融服务空白乡镇，增加金融服务网点，切实解决农村金融服务不足的问题。 2.支持涉农金融产品和服务方式创新。要针对不同区域生产特点和经济发展水平，开展多种形式的试点，加紧研究和制定政策，有效解决农民贷款无抵押物问题。一是拓展“一卡通”抵押贷款范围。2010年，陕西省开始在渭南蒲城县和泾阳县开展“一卡通”抵押贷款试点。下一步，要继续完善“一卡通”抵押贷款机制，加大对“一卡通”抵押贷款支持力度，支持更多的县区开展这项工作。二是支持农民专业合作社联保贷款。重点支持增加合作社开展社员资金互助的银行保证金、开展社员生产互助保险的风险基金，利用现有的小额贷款担保公司、金融机构，财政贴息，用于开展为合作社提供贷款担保，引导金融机构创新抵押机制，放宽贷款条件，稳步增加信贷规模，解决合作社贷款难问题。三是加快开展住房、宅基地使用权、土地承包经营权、林权抵押质押贷款试点，逐步完善机制，待政策调整许可后，迅速推广。
3.完善金融业激励机制，引导金融机构加大对“三农”信贷投放力度。在加强新增贷款激励、涉农贷款增量奖励和定向费用补贴等力度的同时，通过制定科学规范的贷款考核奖励政策，鼓励金融机构增加涉农贷款，实现以财政资金激励引导加大信贷投放。一是对银行业金融机构完成省政府下达的年度新增贷款考核指标的，根据增长幅度，给予50万至300万元奖励；二是完善财政专项资金存放商业银行管理模式，加大对商业银行支持“三农”的考核指标权重；三是设立金融发展贡献奖和金融创新奖，对支持省域经济发展作出突出贡献及金融创新取得显著成果的组织和个人，给予20万至50万元奖励。
4、完善农村金融的激励和风险分担机制，支持农村金融创新服务。一是加大农业政策性保险的支持力度，建立农业风险转移机制。通过增加保费补贴资金规模，增加保费补贴品种，扩大政策覆盖面，探索建立农业再保险和巨灾风险分担机制，增强保险机构涉农保险能力，为农业生产提供风险保障。二是建立和完善农业担保机制，不断完善农业担保资金补偿和风险分担机制。按照“政府扶持、多方参与、市场运作”的模式，以财政资金引导，吸引金融资本注入、民间资本投入，整合国有资产，不断增加农业担保机构注册资本，推动农业担保公司持续发展。为防范、化解担保风险，建立以农业信贷担保机构提取风险准备金为主，以财政风险补助资金为补充的担保风险金补偿机制，逐步探索建立政策性再担保基金制度，构建农业担保风险分担的长效机制。三是通过设立网点补助，费用补贴、税费减免等支持措施，建立政府风险补偿机制，确保基础金融服务薄弱地区的基本金融服务。
综上所述，发挥公共财政职能作用，创新财政支持手段和方式，加强财政政策与金融政策、协调配合，不断完善农村金融体系，提高农村金融服务的质量，引导和鼓励农村金融机构加大对“三农”支持，解决“农村金融”失灵问题，是财政支持农村金融发展的方向和政策着力点。
课题组长：苏新泉
课题副组长：程涛 乔朴 苏诚
主要执笔人：陈智勇 董鹏
课题承担单位：陕西省财政厅农业处 陕西省农村财政研究会
责任编辑：洪峰