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【摘要】：人民调解制度在中国文化中孕育而生，近代以来在维护社会稳定、实现人民自治方面发挥了重要作用，在世界上享有 “东方一枝花”，“东方经验”的美誉。但进入20 世纪90 年代后期，人民调解逐渐被忽略，主要体现在调解纠纷的数量及其参与调解案件数量的比例急剧下降、人民调解协议效力单薄、人民调解缺乏经费支持。造成目前这种局面的原因繁多，主要原因有，社会结构的变迁、理论上的误区、以利益为核心的市场经济的冲击、人民调解制度本身的缺陷等。
【关键词】：人民调解制度;制度困境;制度成因;制度完善
调解作为解决纠纷的方式，具有悠久的历史背景并蕴含着深厚的文化底蕴，从西周“德主刑辅，礼刑并用”到汉朝黄老学派“虚同为一，恒一而止”，从儒家学说“礼之用，和为贵”到孔子宣称的“己所不欲，勿施于人”的思想，都能在调解的过程中体现出来。随着一切以利益为核心的市场经济的冲击，人民调解制度本身的缺陷显露出来，通过诉讼方式又难以负荷繁多的纠纷。
一、人民调解制度的现实困境
（一）人民调解总体弱化。如今人们的诉讼观念越来越强，逐渐接受和习惯一锤定音的法庭判决，“诉讼时代”强势到来。与此同時，传统的以调解方式解决纠纷越来越被人们所摒弃，陷入了瓶颈期。体现在两方面，一是调解纠纷的数量减少，二是调解的纠纷数量与诉讼案件数量的比例明显下降。
（二）人民调解协议效力缺陷。人民调解协议，是指民事纠纷的双方当事人在人民调解委员会的主持下，在自愿、平等的基础上，为解决纠纷而达成的具有民事权利义务内容，并由双方签字或盖章的书面协议。协议不具有强制执行的效力，这是造成人民调解制度日渐衰落的关键因素。人民调解协议的软执行力，其履行有赖于当事人的自觉意识。根据法律规定，双方当事人所达成的人民调解协议具有民事合同的效力，如果一方当事人擅自撤销协议或拒不履行协议可以作违约行为或侵权行为追究其民事责任。然而实际情况是“目前人民法院无一例因当事人变更或解除调解协议而承担相应法律后果的案例。”[1]
二、影响人民调解制度作用发挥的原因
（一）理论上的误区。随着法制体制的建立，社会上出现了“纯粹法治主义”的偏向。“纯粹法治主义”认为，在现代化的法治进程中，主要任务是加强国家强制力对司法至高无上权威的维护，因此，其他非正式的治理机制便被停滞。人们通过各种社会规范进行自我调整和和约束的能力逐渐下降，调解本质上是通过当事人自愿的放弃部分合法权利而达成一个双方都接受的结果，这忽略了国家强制力对于公民合法权利的保护，违背了法治的一般要求。”。[2]
（二）社会结构的变迁。我国传统社会是一个以地域、血缘为根本的乡土社会。人们彼此熟悉，联系紧密，社会结构稳固，倾向于选择方便灵活的调解来解决纠纷。随着市场经济的发展，农民大规模涌向城市，原始的村落聚居生存结构逐渐解体。同时许多国有制企业所有制发生转变，城市居民无法再依赖单位的福利保障，从而转变为“社会人”。社会结构的变迁，使得调解制度赖以生存的地域资源、人际关系、乡规等不再对人们有约束力，其必然要走向衰败。
（三）一切以利益为核心的市场经济的冲击。随着市场经济深化，发展经济成中心任务。人们分工不同，但都为实现自己最大化的利益而行使权力和履行义务，因此，国家和集体的经济水平也得以快速增长。在这种市场精神的渲染下，自利主义萌生，法律成为人们获取利益和防止自己利益不被他人侵犯的工具。人与人之间的信赖合作关系瓦解，至此，调解制度赖以生存的权威不复存在，文化根基开始动摇。
（四）人民调解制度本身的缺陷。从 2010 年 8 月通过的《中华人民共和国人民调解法》来看，该法显得比较保守，一些规定只是对以往的重复，一些急需的制度规定模糊。主要表现如下：
1.人民调解的受案范围有限。《中华人民共和国人民调解法》第 2 条规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”《中华人民共和国人民调解法》作为特别法效力优先。人民调解在范围上被进一步限定为民间纠纷。
2.人民调解的组织建设不合理。人民调解制度本质上是群众自发的管理自己、教育自己、服务自己的具有自治性质的制度。在构建“大调解”机制的推动下，政府及其部门纷纷组建调解组织，但此类调解组织根本上因政府而诞生，经济上靠政府支撑，人员设置上由政府指派，不具备人民调解的民间性这一基本性质。“模糊了人民调解的性质，使其将来发展的方向不明”。[3]
3.人民调解程序缺乏规范保障。缺乏程序规范的束缚，人民调解员的随机应变也有可能转变为自由裁量权的滥用。
三、人民调解制度困境之突破
（一）明确人民调解的性质和功能，规范人民调解委员会的设置。人民调解委员会是处理民间纠纷的自治组织，同时人民调解组织在法院和司法行政的指导下工作，然而在实践中，不管是通过人民调解的内部结构还是调解范围、调节内容来看，其自治性都发生了巨大的变化。人民调解要充分发挥在“大调解”机制中的作用，最根本是应该还其民间调解之本来面目，立足于民间性的性质，切实守好“社会第一道防线”[4]
（二）合理扩展人民调解的适用范围及调解依据。《中华人民共和国人民调解法》中将人民调解的范围限定为民间纠纷，随着社会的改革、转型，人民调解的范围已远远超出民间纠纷的范畴，理当加以拓宽。努力将人民调解制度作为“社会第一道防线”
（三）提高调解员素质。调解委员的素质的提高则关乎调解工作的进程、关乎社会的稳定。首先要完善人民调解员上岗制度。严格按任职资格标准选拔人员，“并根据人民调解委员会设立的具体条款而进行资格分类，如行业性调委会的设立主要涉及行业内部纠纷的解决，专业性较强，其调解员应着重聘请相关行业的专业人才担任。”[5]“另外还要在继续坚持专职调解员、首席调解员队伍建设的基础上，加强建设社区（村）专兼职调解员、律师调解员，形成层次分明、优势互补的调解员队伍结构”。 [6]
（四）加强对人民调解的经费保障。首先将人民调解的经费纳入政府预算。其次，在政策法律的支持下，将人民调解作用发挥进行科学考量和分析，建立长效保障机制。同时，人民调解要发掘社会资源，引入律师、志愿者等力量，减低内耗，提高运行效率。这样两方面结合，从内外因素上解决制约人民调解的瓶颈，促进其发展。
参考文献：
[1]邱黎黎.论中国诉讼调解和人民调解衔接制度的发展和完善[D].苏州大学. 2008.
[2]哈书菊.论我国民事纠纷解决机制[J].学术交流.2010（10）：66-68.
[3]宋冲.人民调解制度研究[D].郑州大学.2012.
[4]尹力.中国调解机制研究[M].北京：知识产权出版社，2009.42.
[5]丁乐利.对完善我国人民调解制度的法律思考[D].中国政法大学.2011.
[6]范愉 当代中国非诉讼解决机制的完善与发展 学海.2013.（4）
【关键词】：人民调解制度;制度困境;制度成因;制度完善
调解作为解决纠纷的方式，具有悠久的历史背景并蕴含着深厚的文化底蕴，从西周“德主刑辅，礼刑并用”到汉朝黄老学派“虚同为一，恒一而止”，从儒家学说“礼之用，和为贵”到孔子宣称的“己所不欲，勿施于人”的思想，都能在调解的过程中体现出来。随着一切以利益为核心的市场经济的冲击，人民调解制度本身的缺陷显露出来，通过诉讼方式又难以负荷繁多的纠纷。
一、人民调解制度的现实困境
（一）人民调解总体弱化。如今人们的诉讼观念越来越强，逐渐接受和习惯一锤定音的法庭判决，“诉讼时代”强势到来。与此同時，传统的以调解方式解决纠纷越来越被人们所摒弃，陷入了瓶颈期。体现在两方面，一是调解纠纷的数量减少，二是调解的纠纷数量与诉讼案件数量的比例明显下降。
（二）人民调解协议效力缺陷。人民调解协议，是指民事纠纷的双方当事人在人民调解委员会的主持下，在自愿、平等的基础上，为解决纠纷而达成的具有民事权利义务内容，并由双方签字或盖章的书面协议。协议不具有强制执行的效力，这是造成人民调解制度日渐衰落的关键因素。人民调解协议的软执行力，其履行有赖于当事人的自觉意识。根据法律规定，双方当事人所达成的人民调解协议具有民事合同的效力，如果一方当事人擅自撤销协议或拒不履行协议可以作违约行为或侵权行为追究其民事责任。然而实际情况是“目前人民法院无一例因当事人变更或解除调解协议而承担相应法律后果的案例。”[1]
二、影响人民调解制度作用发挥的原因
（一）理论上的误区。随着法制体制的建立，社会上出现了“纯粹法治主义”的偏向。“纯粹法治主义”认为，在现代化的法治进程中，主要任务是加强国家强制力对司法至高无上权威的维护，因此，其他非正式的治理机制便被停滞。人们通过各种社会规范进行自我调整和和约束的能力逐渐下降，调解本质上是通过当事人自愿的放弃部分合法权利而达成一个双方都接受的结果，这忽略了国家强制力对于公民合法权利的保护，违背了法治的一般要求。”。[2]
（二）社会结构的变迁。我国传统社会是一个以地域、血缘为根本的乡土社会。人们彼此熟悉，联系紧密，社会结构稳固，倾向于选择方便灵活的调解来解决纠纷。随着市场经济的发展，农民大规模涌向城市，原始的村落聚居生存结构逐渐解体。同时许多国有制企业所有制发生转变，城市居民无法再依赖单位的福利保障，从而转变为“社会人”。社会结构的变迁，使得调解制度赖以生存的地域资源、人际关系、乡规等不再对人们有约束力，其必然要走向衰败。
（三）一切以利益为核心的市场经济的冲击。随着市场经济深化，发展经济成中心任务。人们分工不同，但都为实现自己最大化的利益而行使权力和履行义务，因此，国家和集体的经济水平也得以快速增长。在这种市场精神的渲染下，自利主义萌生，法律成为人们获取利益和防止自己利益不被他人侵犯的工具。人与人之间的信赖合作关系瓦解，至此，调解制度赖以生存的权威不复存在，文化根基开始动摇。
（四）人民调解制度本身的缺陷。从 2010 年 8 月通过的《中华人民共和国人民调解法》来看，该法显得比较保守，一些规定只是对以往的重复，一些急需的制度规定模糊。主要表现如下：
1.人民调解的受案范围有限。《中华人民共和国人民调解法》第 2 条规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”《中华人民共和国人民调解法》作为特别法效力优先。人民调解在范围上被进一步限定为民间纠纷。
2.人民调解的组织建设不合理。人民调解制度本质上是群众自发的管理自己、教育自己、服务自己的具有自治性质的制度。在构建“大调解”机制的推动下，政府及其部门纷纷组建调解组织，但此类调解组织根本上因政府而诞生，经济上靠政府支撑，人员设置上由政府指派，不具备人民调解的民间性这一基本性质。“模糊了人民调解的性质，使其将来发展的方向不明”。[3]
3.人民调解程序缺乏规范保障。缺乏程序规范的束缚，人民调解员的随机应变也有可能转变为自由裁量权的滥用。
三、人民调解制度困境之突破
（一）明确人民调解的性质和功能，规范人民调解委员会的设置。人民调解委员会是处理民间纠纷的自治组织，同时人民调解组织在法院和司法行政的指导下工作，然而在实践中，不管是通过人民调解的内部结构还是调解范围、调节内容来看，其自治性都发生了巨大的变化。人民调解要充分发挥在“大调解”机制中的作用，最根本是应该还其民间调解之本来面目，立足于民间性的性质，切实守好“社会第一道防线”[4]
（二）合理扩展人民调解的适用范围及调解依据。《中华人民共和国人民调解法》中将人民调解的范围限定为民间纠纷，随着社会的改革、转型，人民调解的范围已远远超出民间纠纷的范畴，理当加以拓宽。努力将人民调解制度作为“社会第一道防线”
（三）提高调解员素质。调解委员的素质的提高则关乎调解工作的进程、关乎社会的稳定。首先要完善人民调解员上岗制度。严格按任职资格标准选拔人员，“并根据人民调解委员会设立的具体条款而进行资格分类，如行业性调委会的设立主要涉及行业内部纠纷的解决，专业性较强，其调解员应着重聘请相关行业的专业人才担任。”[5]“另外还要在继续坚持专职调解员、首席调解员队伍建设的基础上，加强建设社区（村）专兼职调解员、律师调解员，形成层次分明、优势互补的调解员队伍结构”。 [6]
（四）加强对人民调解的经费保障。首先将人民调解的经费纳入政府预算。其次，在政策法律的支持下，将人民调解作用发挥进行科学考量和分析，建立长效保障机制。同时，人民调解要发掘社会资源，引入律师、志愿者等力量，减低内耗，提高运行效率。这样两方面结合，从内外因素上解决制约人民调解的瓶颈，促进其发展。
参考文献：
[1]邱黎黎.论中国诉讼调解和人民调解衔接制度的发展和完善[D].苏州大学. 2008.
[2]哈书菊.论我国民事纠纷解决机制[J].学术交流.2010（10）：66-68.
[3]宋冲.人民调解制度研究[D].郑州大学.2012.
[4]尹力.中国调解机制研究[M].北京：知识产权出版社，2009.42.
[5]丁乐利.对完善我国人民调解制度的法律思考[D].中国政法大学.2011.
[6]范愉 当代中国非诉讼解决机制的完善与发展 学海.2013.（4）