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摘 要 建立重大行政决策合法性审查机制是政府依法决策的重要保证，也是保证人民群众合法权益的必然要求，本文从实践角度，以建立重大行政决策机制立法方式，与政府法律顾问制度衔接，重大行政决策合法性审查内容、工作规则等为研究对象，对建立重大行政决策合法性审查机制提出建议，保障该项机制有效运行。
关键词 重大行政决策 合法性 审查
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.069
一、建立重大行政决策合法性审查机制意义重大
重大行政决策是政府实施行政管理的重要方面，其涉及领域广泛，影响人数众多。现实中，行政决策失误的情况时有发生，损害了对国家和社会产生巨大的负面影响，因此，建立重大行政决策合法性审查机制意义重大。
（一）加强依法行政迫切要求
为加强依法行政，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中特别强调建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，对健全依法决策机制提出了明确的规定，要求各级政府在法治轨道上开展工作，权责法定，决策法定，依法行政。
（二）约束行政权力的需要
“把权力关进制度笼子里”，重大行政决策制度，是约束政府权力的“钢铁笼子”。建立完善重大行政决策合法性审查机制，有机制约束行政决策的作出，决策者在合法性审查机制的框架中作出决策，避免权力滥用，规范了行政权力。建立重大行政决策合法性审查机制，无疑是给关住行政权力的“钢铁笼子”上了一把更安全的锁。
（三）正确决策的保护伞
重大行政决策合法一定是正确决策的前提，对重大行政决策进行合法性审查，为决策的正确性提供保护伞，通过一系列的审查机制，遵循合法性审查制度，，用程序规则更科学合理地约束重大决策实体内容，保障重大行政决策的正确。
二、重大行政决策合法性审查机制建立的实践问题
重大行政决策合法性审查机制的建立不可能一蹴而就，一项新的机制的建立涉及法律依据、机制构建内容和程序，以及保证机制有效运行的机构设置、人员配备、财政保障以及与其他机制衔接等方面。本文以建立政府重大行政决策合法性审查机制为研究对象，对该机制的建立面临的问题归纳如下：
（一）法律依据问题
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中特别强调建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，但是建立该机制目前并没有法律、法规层面的规定，省以下地方各级政府要建立该机制需要先进行立法，为重大行政决策合法性审查提供法律依据。
（二）重大行政决策合法性审查内容、工作规则问题
合法性审查对重大行政决策都审查哪些事项，通过何种工作规则保证审查的正当性、有效性，是建立重大行政决策合法性审查机制的核心环节，由于尚无国家层面的规则，所以重大行政决策合法性审查对审查内容和工作规则相关规定也尚无统一标准。
（三）与政府法律顾问制度的衔接问题
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调，重大行政决策、推进依法行政过程中要充分发挥法律顾问队伍的积极作用。《黑龙江省人民政府法律顾问工作规则》中规定了，省政府法律顾问为省政府重大行政决策和重大执法决定合法性论证，提供服务。此外，《安徽省人民政府法律顾问管理办法》、《山东省人民政府法律顾问工作规则》以及《浙江省人民政府法律顾问工作规则》等均有由政府法律顾问对政府作出重大行政决策进行合法性审查，提供法律意见等类似的规定。法律顾问制度与重大决策合法性审查机制均为健全依法决策机制的重要内容，两项机制需紧密衔接，能更高效地构建政府依法作出重大行政决策的机制。
三、完善建立重大行政决策合法性审查机制的建议
（一）重大行政决策合法性审查机制构建模式的建议
笔者比较分析了山东、广西、甘肃和青海等省重大决策合法性审查机制构建模式，认为建立地方重大行政决策合法性审查性机制，应由省政府率先制定省政府重大行政决策合法性审查规定，再由省以下各级政府及部门根据本机关实际情况，制定本政府、本部门的重大行政决策合法性审查规定，此种机制构建模式更高效、合理。理由如下：一是省级政府先制定出重大决策合法性审查规定可作为下级政府制定该机关重大行政决策合法性审查的参考，起到指导、督促的作用；二是各级政府、部门重大行政决策范围不尽一致，其合法性审查程序可能也存在不能完全统一的情况，由各级政府结合本机关实际情况，制定重大行政决策合法性审查规定更具体，更具有可操作性。
（二）规范重大行政决策合法性審查内容
应对拟作出的重大行政决策进行审查在五方面进行规定：一是重大决策是否属于政府职责范围；二是重大行政决策程序是否合法；三是重大决策内容是否合法；四是重大决策适用法律依据是否正确；五是与相关规定是否相衔接。
（三）完善重大行政决策合法性审查程序
1. 将政府办公厅（室）纳入政府重大决策合法性审查程序中的建议。通过对重大行政决策合法性审查程序的比较分析，笔者认为，从工作实践角度看，政府最终作出重大行政决策，将政府办公厅（室）加入到重大行政决策合法性审查程序中，更有利于该项工作的开展。经过比较分析，笔者对重大行政决策合法性审查程序具体提出以下建议：
第一步，重大行政决策承办部门应当经本部门法制机构合法性审查后，将重大行政决策草案及相关文件、材料报送政府办公厅（室）；第二步，政府办公厅（室）确认材料齐全后，转交政府法制机构；第三步，政府法制机构将重大行政决策合法性审查材料交由政府法律顾问处（科、室、股），未设置法律顾问机构的，应当由政府法制机构指定相关处（科、室、股）负责该项工作；第四步，政府法制机构的法律顾问处（科、室、股）或者具体承办处（科、室、股）将审查结果报法制机构相关会议审定；第五步，政府法制机构按照制定的程序对重大行政决策合法性草案进行合法性审查，并出具合法性审查意见；第六步，政府法制机构将合法性审查意见报送政府办公厅（室），并抄送承办部门。第七步，政府办公厅（室）应根据合法性审查意见，对重大行政决策草案进行修改，并将修改情况提报政府有关会议前，反馈承办部门和政府法制机构。 2.重大行政决策合法性审查意见的采纳问题的建议。总结各地的相关规定，对于合法性审查的意见是否采纳，以及是否作为重大行政决策的依据未给予确定的规定。笔者认为，应该将政府、部门法制机构出具的合法性审查意见作为政府、部门作出重大行政决策的必要条件，成为其决策“依据”，而不是“建议”、“参考依据”等。笔者认为，对于政府、部门法制机构作出的合法性审查意见，承办部门、承办处（科）室无采纳的决定权和异议权，严格按照合法性审查意见对重大行政決策草案进行修改，并以意见认定重大行政决策是否合法，作为是否能够提交政府、部门相关会议讨论的前提条件，如此规定，才能保障重大决策合法性审查的价值及其权威性，避免该项机制流于形式。
（四）与政府法律顾问制度进行衔接
建立重大行政决策合法性审查机制，保障其落到实处，需要机构设置、人员配置以及财政保障等方面为依托。笔者认为，将重大行政决策合法性审查机制与政府法律顾问制度相结合，能够更好地解决相关问题。《国务院关于加强市县依法行政的决定》中明确规定了，政府及部门作出重大行政决策应由法制机构或专业进行把关，对决策的是否合法进行审查，并将合法性审查作为作出决策的前置条件。同时，政府和部门的法制机构也负责法律顾问制度的构建，而法律顾问也应为对重大行政决策进行合法性审查提供服务。法律顾问制度实际上为重大行政决策合法性审查提供了有力保障。建立重大行政决策合法性审查机制与政府法律顾问制度有效衔接，可以解决下列问题。
1.机构、人员问题。政府的法制机构责无旁贷地负责本级政府重大行政决策合法性审查工作，但是以地方各级政府法制机构为例，法制机构各处室各司其职，大多无合法性审查工作专门的处室。而建立一项机制，法律规定的再完善，而实际工作中无具体的机构、无确定的人员，那么该项机制便仅是一纸空文。以H省为例，省政府建立专家和律师等参加的法律顾问队伍，配置省政府法制办公室专职法律顾问、聘任制专职法律顾问和兼职法律顾问。随着政府法律顾问制度的确立，省政府法制机构增设政府法律顾问处，具体负责政府重大行政决策合法性审查工作。然而， H省所辖相关市级政府中，有的法制机构设立了法律顾问室，可以由其负责重大行政决策合法性审查工作，法律顾问机构并未在市级政府法制机构普遍建立，重大行政决策合法性审查工作没有单独科室负责，遇到重大决策需进行合法性审查由法制机构临时组成工作组，进行该项工作，机构无固定性，人员无确定性。县级政府更是没有专门机构和人员。笔者认为，设置专门的机构负责政府法律顾问工作，不但完善了政府法律顾问制度，也为重大行政决策合法性审查机制提供了机构、人员，应该参照H省政府的做法，在政府法制机构设立法律顾问机构，对于市、县一级设立法律顾问机构确有困难的，可确定从事法律顾问的专职人员，同时负责政府重大行政决策合法性审查在相关规定中予以明确。
2.财政保障问题。《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》中规定，可根据实际需要进行调查研究或通过召开论证会、听证会和座谈会等多种形式，审查重大行政决策合法性。按照上述规定，若召开专家学者对重大行政决策的合法性进行论证，必然产生相关费用，这就需要财政的保障，否则工作很难顺利开展。但是该暂行规定中未规定财政保障问题。总结各地方政府有关重大行政决策合法性审查规定中，涉及财政保障方面的规定较少。应将该项工作所需费用纳入本部门财政预算。《山东省人民政府办公厅关于进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》中规定：“重大行政决策合法性审查工作所需经费纳入部门预算，由同级财政予以保障。”但是，也应做好与政府法律顾问制度统筹考虑规定。如《黑龙江省人民政府法律顾问工作规则》第十六条规定：“法律顾问工作所需经费要纳入财政预算。聘任兼职法律顾问以及临时聘请相关领域的专家或者委托有关单位提供法律服务所需费用采取政府购买服务的方式支付。”可见，法律顾问制度有其财政保障。当重大行政决策合法性审查通过组织法律顾问专家论证方式进行的，该费用的支出，可作为法律顾问经费的一部分予以保障，对其他合法性审查方式如调查研究、召开座谈会、协调会、听证会等产生的费用则应给予专门的财政保障。
综上所述，重大行政决策合法性审查是监督程序机制，是为确保依法决策的前置性内部审查。，既需要从理论层面上对建立重大行政决策合法性审查机制的内容和程序等方面进行完善规定，更需要立足实际工作，保障该机制有效运行进行全面规定。我国重大行政决策合法性审查机制正处于初步建立阶段，在探索中前行，尚需不断总结实践经验，进行研究完善。
参考文献：
[1]蔡刘畅.重大行政决策合法性行政审查研究.中国政法大学.2012年12月.
[2]王仰文.重大行政决策合法性审查问题研究.理论月刊.2012（1）.
[3]杜欣霖.完善重大行政决策合法性审查机制.行政管理改革.2014（2）.
[4]张倩.重大行政决策法治化路径探究.湖北社会科学.2016（1）.
关键词 重大行政决策 合法性 审查
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.069
一、建立重大行政决策合法性审查机制意义重大
重大行政决策是政府实施行政管理的重要方面，其涉及领域广泛，影响人数众多。现实中，行政决策失误的情况时有发生，损害了对国家和社会产生巨大的负面影响，因此，建立重大行政决策合法性审查机制意义重大。
（一）加强依法行政迫切要求
为加强依法行政，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中特别强调建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，对健全依法决策机制提出了明确的规定，要求各级政府在法治轨道上开展工作，权责法定，决策法定，依法行政。
（二）约束行政权力的需要
“把权力关进制度笼子里”，重大行政决策制度，是约束政府权力的“钢铁笼子”。建立完善重大行政决策合法性审查机制，有机制约束行政决策的作出，决策者在合法性审查机制的框架中作出决策，避免权力滥用，规范了行政权力。建立重大行政决策合法性审查机制，无疑是给关住行政权力的“钢铁笼子”上了一把更安全的锁。
（三）正确决策的保护伞
重大行政决策合法一定是正确决策的前提，对重大行政决策进行合法性审查，为决策的正确性提供保护伞，通过一系列的审查机制，遵循合法性审查制度，，用程序规则更科学合理地约束重大决策实体内容，保障重大行政决策的正确。
二、重大行政决策合法性审查机制建立的实践问题
重大行政决策合法性审查机制的建立不可能一蹴而就，一项新的机制的建立涉及法律依据、机制构建内容和程序，以及保证机制有效运行的机构设置、人员配备、财政保障以及与其他机制衔接等方面。本文以建立政府重大行政决策合法性审查机制为研究对象，对该机制的建立面临的问题归纳如下：
（一）法律依据问题
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中特别强调建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，但是建立该机制目前并没有法律、法规层面的规定，省以下地方各级政府要建立该机制需要先进行立法，为重大行政决策合法性审查提供法律依据。
（二）重大行政决策合法性审查内容、工作规则问题
合法性审查对重大行政决策都审查哪些事项，通过何种工作规则保证审查的正当性、有效性，是建立重大行政决策合法性审查机制的核心环节，由于尚无国家层面的规则，所以重大行政决策合法性审查对审查内容和工作规则相关规定也尚无统一标准。
（三）与政府法律顾问制度的衔接问题
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调，重大行政决策、推进依法行政过程中要充分发挥法律顾问队伍的积极作用。《黑龙江省人民政府法律顾问工作规则》中规定了，省政府法律顾问为省政府重大行政决策和重大执法决定合法性论证，提供服务。此外，《安徽省人民政府法律顾问管理办法》、《山东省人民政府法律顾问工作规则》以及《浙江省人民政府法律顾问工作规则》等均有由政府法律顾问对政府作出重大行政决策进行合法性审查，提供法律意见等类似的规定。法律顾问制度与重大决策合法性审查机制均为健全依法决策机制的重要内容，两项机制需紧密衔接，能更高效地构建政府依法作出重大行政决策的机制。
三、完善建立重大行政决策合法性审查机制的建议
（一）重大行政决策合法性审查机制构建模式的建议
笔者比较分析了山东、广西、甘肃和青海等省重大决策合法性审查机制构建模式，认为建立地方重大行政决策合法性审查性机制，应由省政府率先制定省政府重大行政决策合法性审查规定，再由省以下各级政府及部门根据本机关实际情况，制定本政府、本部门的重大行政决策合法性审查规定，此种机制构建模式更高效、合理。理由如下：一是省级政府先制定出重大决策合法性审查规定可作为下级政府制定该机关重大行政决策合法性审查的参考，起到指导、督促的作用；二是各级政府、部门重大行政决策范围不尽一致，其合法性审查程序可能也存在不能完全统一的情况，由各级政府结合本机关实际情况，制定重大行政决策合法性审查规定更具体，更具有可操作性。
（二）规范重大行政决策合法性審查内容
应对拟作出的重大行政决策进行审查在五方面进行规定：一是重大决策是否属于政府职责范围；二是重大行政决策程序是否合法；三是重大决策内容是否合法；四是重大决策适用法律依据是否正确；五是与相关规定是否相衔接。
（三）完善重大行政决策合法性审查程序
1. 将政府办公厅（室）纳入政府重大决策合法性审查程序中的建议。通过对重大行政决策合法性审查程序的比较分析，笔者认为，从工作实践角度看，政府最终作出重大行政决策，将政府办公厅（室）加入到重大行政决策合法性审查程序中，更有利于该项工作的开展。经过比较分析，笔者对重大行政决策合法性审查程序具体提出以下建议：
第一步，重大行政决策承办部门应当经本部门法制机构合法性审查后，将重大行政决策草案及相关文件、材料报送政府办公厅（室）；第二步，政府办公厅（室）确认材料齐全后，转交政府法制机构；第三步，政府法制机构将重大行政决策合法性审查材料交由政府法律顾问处（科、室、股），未设置法律顾问机构的，应当由政府法制机构指定相关处（科、室、股）负责该项工作；第四步，政府法制机构的法律顾问处（科、室、股）或者具体承办处（科、室、股）将审查结果报法制机构相关会议审定；第五步，政府法制机构按照制定的程序对重大行政决策合法性草案进行合法性审查，并出具合法性审查意见；第六步，政府法制机构将合法性审查意见报送政府办公厅（室），并抄送承办部门。第七步，政府办公厅（室）应根据合法性审查意见，对重大行政决策草案进行修改，并将修改情况提报政府有关会议前，反馈承办部门和政府法制机构。 2.重大行政决策合法性审查意见的采纳问题的建议。总结各地的相关规定，对于合法性审查的意见是否采纳，以及是否作为重大行政决策的依据未给予确定的规定。笔者认为，应该将政府、部门法制机构出具的合法性审查意见作为政府、部门作出重大行政决策的必要条件，成为其决策“依据”，而不是“建议”、“参考依据”等。笔者认为，对于政府、部门法制机构作出的合法性审查意见，承办部门、承办处（科）室无采纳的决定权和异议权，严格按照合法性审查意见对重大行政決策草案进行修改，并以意见认定重大行政决策是否合法，作为是否能够提交政府、部门相关会议讨论的前提条件，如此规定，才能保障重大决策合法性审查的价值及其权威性，避免该项机制流于形式。
（四）与政府法律顾问制度进行衔接
建立重大行政决策合法性审查机制，保障其落到实处，需要机构设置、人员配置以及财政保障等方面为依托。笔者认为，将重大行政决策合法性审查机制与政府法律顾问制度相结合，能够更好地解决相关问题。《国务院关于加强市县依法行政的决定》中明确规定了，政府及部门作出重大行政决策应由法制机构或专业进行把关，对决策的是否合法进行审查，并将合法性审查作为作出决策的前置条件。同时，政府和部门的法制机构也负责法律顾问制度的构建，而法律顾问也应为对重大行政决策进行合法性审查提供服务。法律顾问制度实际上为重大行政决策合法性审查提供了有力保障。建立重大行政决策合法性审查机制与政府法律顾问制度有效衔接，可以解决下列问题。
1.机构、人员问题。政府的法制机构责无旁贷地负责本级政府重大行政决策合法性审查工作，但是以地方各级政府法制机构为例，法制机构各处室各司其职，大多无合法性审查工作专门的处室。而建立一项机制，法律规定的再完善，而实际工作中无具体的机构、无确定的人员，那么该项机制便仅是一纸空文。以H省为例，省政府建立专家和律师等参加的法律顾问队伍，配置省政府法制办公室专职法律顾问、聘任制专职法律顾问和兼职法律顾问。随着政府法律顾问制度的确立，省政府法制机构增设政府法律顾问处，具体负责政府重大行政决策合法性审查工作。然而， H省所辖相关市级政府中，有的法制机构设立了法律顾问室，可以由其负责重大行政决策合法性审查工作，法律顾问机构并未在市级政府法制机构普遍建立，重大行政决策合法性审查工作没有单独科室负责，遇到重大决策需进行合法性审查由法制机构临时组成工作组，进行该项工作，机构无固定性，人员无确定性。县级政府更是没有专门机构和人员。笔者认为，设置专门的机构负责政府法律顾问工作，不但完善了政府法律顾问制度，也为重大行政决策合法性审查机制提供了机构、人员，应该参照H省政府的做法，在政府法制机构设立法律顾问机构，对于市、县一级设立法律顾问机构确有困难的，可确定从事法律顾问的专职人员，同时负责政府重大行政决策合法性审查在相关规定中予以明确。
2.财政保障问题。《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》中规定，可根据实际需要进行调查研究或通过召开论证会、听证会和座谈会等多种形式，审查重大行政决策合法性。按照上述规定，若召开专家学者对重大行政决策的合法性进行论证，必然产生相关费用，这就需要财政的保障，否则工作很难顺利开展。但是该暂行规定中未规定财政保障问题。总结各地方政府有关重大行政决策合法性审查规定中，涉及财政保障方面的规定较少。应将该项工作所需费用纳入本部门财政预算。《山东省人民政府办公厅关于进一步做好重大行政决策合法性审查工作的通知》中规定：“重大行政决策合法性审查工作所需经费纳入部门预算，由同级财政予以保障。”但是，也应做好与政府法律顾问制度统筹考虑规定。如《黑龙江省人民政府法律顾问工作规则》第十六条规定：“法律顾问工作所需经费要纳入财政预算。聘任兼职法律顾问以及临时聘请相关领域的专家或者委托有关单位提供法律服务所需费用采取政府购买服务的方式支付。”可见，法律顾问制度有其财政保障。当重大行政决策合法性审查通过组织法律顾问专家论证方式进行的，该费用的支出，可作为法律顾问经费的一部分予以保障，对其他合法性审查方式如调查研究、召开座谈会、协调会、听证会等产生的费用则应给予专门的财政保障。
综上所述，重大行政决策合法性审查是监督程序机制，是为确保依法决策的前置性内部审查。，既需要从理论层面上对建立重大行政决策合法性审查机制的内容和程序等方面进行完善规定，更需要立足实际工作，保障该机制有效运行进行全面规定。我国重大行政决策合法性审查机制正处于初步建立阶段，在探索中前行，尚需不断总结实践经验，进行研究完善。
参考文献：
[1]蔡刘畅.重大行政决策合法性行政审查研究.中国政法大学.2012年12月.
[2]王仰文.重大行政决策合法性审查问题研究.理论月刊.2012（1）.
[3]杜欣霖.完善重大行政决策合法性审查机制.行政管理改革.2014（2）.
[4]张倩.重大行政决策法治化路径探究.湖北社会科学.2016（1）.