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近年来，为建设社会主义新农村，中央和各级地方政府加大 “三农”投入的力度。然而随着惠农政策、惠农项目和惠农资金的落实，涉农职务犯罪也呈明显上升趋势。为深入落实党中央、北京市委关于深入推进社会主义新农村建设的各项要求，根据高检院和市院党组的统一部署，北京市昌平区人民检察院结合区农村发展，以及涉农惠民领域职务犯罪多发引发社会矛盾突出，特别是征地拆迁和小额工程领域案件多发的实际情况，在全区重点围绕涉农征地拆迁开展专项预防工作。
一、2012年昌平区拆迁工作基本情况
1.昌平区征地拆迁项目总体情况
目前，昌平区2012年度共有在拆项目30个，拆迁许可总建筑面积共计707.4万平方米，其中住宅面积366.8万平方米，非住宅面积340.6万平方米，拆迁住宅户数1.0267万户。
截止到2012年4月底，已完成拆迁建筑面积536.1万平方米,住宅面积299.9万平方米，非住宅面积236.2万平方米，住宅户数7980户。未拆迁建筑面积171.3万平方米，其中住宅面积67万平方米，非住宅面积104.3万平方米，住宅户数2287户。
今年已完成在拆项目41.2万平方米,其中住宅面积21.7万平方米，非住宅面积19.5万平方米，住宅户数318户，非住宅8处。
2012年市政市容委主要实施的拆迁项目为：回昌东路、110国道二期、北苑东路、七星路、回昌路、七北路、陕京三线、四场路。
2.昌平区征地拆迁的运作流程
启动部门。一般是由项目主体来启动，比如：轻轨、道路、公益等项目，由区政府、市政管委启动；沙河巩华城，由北京市土储中心委托沙河镇启动；未来科技城、创新基地等项目，均为一级开发项目，由未来科技城建设公司、北京振邦承基开发建设启动。
涉及单位。启动部门涉及区政府、市政管委、住建委、财政局、土储中心、规划局、园林绿化局、水务局、镇政府、一级开发公司等多部门，还有拆迁公司、评估公司、审计公司等中介公司。
资金来源。根据项目的不同，资金来源也不同。如：房地产开发项目，一般是土储中心拨钱；市政委拆迁项目，高速公路项目由首发集团拨钱，区内道路由区政府、区财政拨钱；巩华城、未来科技城均为一级开发项目，由土储中心拨钱，同时区里也协调融资平台进行贷款操作。如果区政府根据经济发展需要，对征地补偿款低于市场价的则由区政府从财政拨钱补差给开发公司。
资金拨付。一般通过协议，委托拆迁公司全权负责。目前，一般是将征地拆迁补偿款拨付到镇里的专用账户，根据项目单独记账，经过评估、拆迁、审计公司确认，由镇政府发放拆迁补偿款。昌平区目前基本执行“9+Ｘ”补偿方式，9当中30%给老百姓，70%作为村集体积累资金，Ｘ是操转资金（即老百姓的养老、社保、医疗等），村集体征地拆迁款上亿的村不少，比如回龙观、沙河、东小口、北七家等村集体资金巨大，存在潜在的风险。
中介公司（评估、拆迁、审计公司）。涉及住建委拆迁，对于中介公司的选择，一般是在入围的二十几家公司当中，通过公开招投标选用。入围公司的选择一般采取非公开的评审方式，对申报公司的业绩、资质等进行评审。涉及市政管委拆迁，对于中介公司的选择，如果项目前期手续、时间条件具备，则通过招投标的方式确定中介服务公司；如果项目时间紧任务重，则根据区政府要求和安排；对于工期紧迫、前期手续不具备的项目，则直接委托中介服务公司。
二、在调研过程中发现涉农征地拆迁存在的主要问题
拆迁工作在全区各部门、各镇（街道）的共同努力下，取得了阶段性成果，但拆迁中也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面。
1.拆迁补偿成本居高不下，存在区域不均衡问题
在征地拆迁中，由于征地拆迁前后时间不同、征地拆迁项目不同、被征地拆迁的土地和房屋的位置不同等原因，经常出现相邻几个村的征地拆迁补偿标准不一致，甚至差距过大。容易造成部分被征地村民心理失衡，并出现不满情绪，引发群体上访。比如：国家科技创新基地、京包线工程和六环路建设均占用了昌平区马池口镇楼自庄村的土地，但三个工程的补偿标准不一致，很多村民对此表示质疑。又如沙河镇，在我区规范中拆迁补偿低于相邻的东小口镇，两镇相邻，政策不同，这种不同区域、不同项目之间补偿标准存在不均衡而攀比的情况，都导致了被拆迁人要求获得更多补偿金额，最终增加了项目的整体拆迁成本。加之，受以往拆迁观念误导、政策执行力偏弱、安置房源不足等因素影响，有些项目在正常评估补偿之外的一些补助、奖励标准不够公开透明，拆迁补偿成本在不断“协商”中仍有继续攀升的趋势。
2.各拆迁项目普遍存在私搭乱建等违法建设问题
我院办理本区农村拆迁过程中因抢建违建发生的重大责任事故案件7件13人。如2010年2月，我区北七家镇鲁疃村就发生了为多得补偿款抢建房屋，四人死亡、三人受伤的惨剧。从我区的情况来看，在各个拆迁项目中，特别是集体土地的拆迁中，违章建设形式多样，十分普遍，不仅拆迁难度大，影响了拆迁工作的正常进行，同时存在着极大的安全隐患：一是村内道路被挤占，一旦发生火灾，消防车都无法进入；二是部分村民为了骗取拆迁补偿，不惜一切代价降低建设成本，有的甚至连地基都不打牢，就加盖三四层房屋，还有的村民在短时间内进行违法抢建，找的都是没有资质的工程队施工，极易引起房屋垮塌等安全事故；三是这些没有审批手续的房屋很多存在占路现象，给居民的出行带来不便，同时还造成噪声、治安、卫生等诸多问题。
3.回迁安置房建设相对滞后
由于土地供应紧缺，提供的安置房地段有限，安置小区周边环境和基础设施配套有待完善，尤其是交通设施、教育医疗设施等不能及时配套，导致被拆迁人不愿搬迁。
我区虽然及时建造了一批安置房，但许多拆迁项目在正式实施前并没有建成或启动回迁安置房建设，部分项目只是完成了回迁安置房规划建设方案，最終导致项目未能按照承诺期限实现回迁入住，使得安置承诺无法按时兑现而失信于民。另外，因拆迁过渡费偏低、安置时间过长等原因，导致部分被拆迁人由于不能现房安置而不愿搬迁。 三、昌平区院查办涉农惠民职务犯罪案件的基本情况
2008年到2011年，我院共受理初查涉农职务犯罪线索38件49人，立案查办涉农惠民职务犯罪案件17件25人，截至2011年年底，已判决12件19人。其中，涉及征地拆迁的案件4件15人，占涉农惠民领域职务犯罪案件的23.5%；涉及小额工程的案件6件6人，占案件总数的35.2%。
1.涉农惠民职务犯罪案件的主要特点
一是农村基层组织人员是主要犯罪主体。我院查办的17起涉农惠民职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人为村民委员会等农村基层组织主要领导的案件有8件18人，占全部案件的47.1%，如崔村镇副镇长李安江贪污案。农村基层组织人员作为行贿对象的案件6件6人，占全部案件的33.3%。如赵国勤行贿案中，受贿人张海为昌平区百善镇半壁街村村委会主任，何永军为村党支部书记。
二是线索以署名举报为主，立案案件多为自行发现。17件涉农征地拆迁职务犯罪线索中，署名举报的有7件，占44%，匿名举报的3件，本院其他部门移送的2件，自行发现的4件。12件立案查办案件中，自行发现的8件线索均成功立案，占66.7%，本院其他部门移送线索成案的2件，署名举报和匿名举报线索成案的各1件。
三是涉案领域主要集中在征地拆迁和小额工程建设中。在我院办理的17起涉农惠民职务犯罪案件，有4件11人发生在农村征地拆迁环节，占案件总数的23.5%；6件6人发生在农村小额工程建设领域，占案件总数的35.2%。由此可见这两个领域已成为涉农惠民职务犯罪的易发多发领域，应成为职务犯罪惩防的重点环节。
四是窝案串案现象明显。单独犯罪少、集体共同犯罪多，是当前涉农惠民职务犯罪的一个显著特点。我院立案查办的此类案件中，通过侦监部门移送案件线索以及群众署名举报，查办张海等受贿案、赵国勤行贿案等窝案2件6人；同时，在查办赵加利等3人贪污案中，深挖出赵卫东行贿案案件1件1人、张某等挪用公款案件1件2人（侦查中）；在查办刘学军行贿案中，自行发现受贿案件1件1人。办案中我们发现：从横向看，主要是村支书、村主任、村会计串通，共同贪污受贿，典型案件如张海等受贿案中村民主任、党支部书记等五名两委班子成员合谋共同受贿5万元。从纵向看，主要是村基层组织人员在获取上级资金拨付的过程中，与上级职能部门的公职人员上下串通，弄虚作假，中饱私囊，尤其是在土地征用补偿、基础设施建设等领域，工作涉及的部门、人员、环节很多，单独犯罪受到各部门的制约监督，往往难以得逞或易被发现，因此共同犯罪尤为多见，典型案件如村委会主任赵加利与土地所所长王明利等人共同伪造租赁合同，共同贪污土地拆迁补偿款51万余元。
2.涉农征地拆迁领域职务犯罪的主要手段
一是向欲承揽拆除原有房屋业务的施工队收受或索要贿赂。目前，我区征地拆迁工作涉及多个镇村，拆迁的面积很大，但是，拆迁市场因为专业性不强，准入门槛不高，造成竞争依然十分激烈，不少施工队为了拿到拆迁合同，或主动或被动地向握有施工队选择权的国家工作人员行贿，这已成为拆迁市场的“潜规则”。
二是利用发放征地拆迁补偿费的时间差挪用公款。由于拆迁工作涉及不同的被拆迁户，环节多，周期长，进度不一，由此造成拆迁补偿费的滚动下发或暂时滞留，这就给具有拆迁费管理权的人员挪用提供了可能。如我院查办的赵加利贪污案。赵加利作为村委会主任兼党支部书记，在一年时间内，个人决定将村土地补偿款814万元分十次借给他人进行经营活动，至案发时仍有180万元尚未归还。
三是伪造征地拆迁项目或数量，骗取征地拆迁补偿款。一般是被拆迁户与有关国家工作人员和农村基层组织工作人员相勾结，以工作存在失误、审查把关不严、领导有交代等为说辞，使被拆迁户的相关手续顺利过关，共同骗取征地拆迁补偿款后分赃。如我院查办的赵加利、王明利、杨玉芳贪污案，主要犯罪手段为采取伪造的方法，虚假延长被拆迁地块承包合同年限，骗取根据延长的合同年限多给予的预期补偿；冒用已去世村民的名义倒签合同，编造征地拆迁补偿承诺，骗取根据拆迁补偿承诺多给予的补偿款；移花接木在其他地块的他人的企业营业执照和纳税证明，多骗取企业停产停业补偿款；事先通过内部渠道获取拆迁信息，在即将纳入拆迁的地块上抢建、抢种，多获取拆迁补偿款。被拆迁户采取多报拆迁面积的虚增方式或者将已分别出租的多块土地合并为一新址进行虚拟承租的虚构方式，骗取拆迁补偿款。
四、涉农征地拆迁中容易诱发职务犯罪的环节
我区的征地拆迁任务相当繁重，量大面广，拆遷速度之快，使得城市面貌有了极大的改观。但是，通过调研，我们认为在征地拆迁工作中，极易诱发职务犯罪的环节有九个。
1.立项审批环节
有关管理部门对不符合政策要求的项目违规搭“绿色通道”给予审批，或对手续不完备的项目违规给予审批。
2.建房审批环节
一般情况下，建房审批工作同征地拆迁工作并无关联。然而按照现行的农村征地拆迁政策，纳入动迁范围的农民，如果建房申请获得批准，即便房屋没有建起来，拆迁时每平方米也能获得一定的补偿。在建房审批工作中，除了当年已纳入拆迁范围的地块属冻结地块明确不应审批外，隔年拆迁地块是否批准没有明确规定。为了达到申请建房继而在动迁中获得更多利益的目的，一些申请户采用各种方法如析产分户、迁入户口的方法制造居住困难假象，突击申请建房。而有关部门的工作人员贪图眼前利益，违规批准建房。
3.拆迁招投标环节
拆迁工作涉及的拆迁、拆除和评估公司众多，这些公司为了利益，必然在招投标环节使出浑身解数。
一是征地拆迁中的招投标流于形式。在调研走访中，我们发现，涉及征地拆迁的招投标一般均由本区的几家拆迁公司竞标，但实际上具有政府委托拆迁的行政色彩，中标的拆迁公司只是具体操作者，拆迁相关政策的制定、拆迁经费的审核等重大权力均集中在政府的手中，导致征地拆迁招投标流于形式。
二是串标行为普遍存在。第一，投标者之间互相串标。某些投标人为了能取得中标资格，不择手段地相互通谋作弊，比如投标人之间相互约定抬高或压低投标报价；投标人之间内定报价阶位或先进行内部“竞价”，内定中标人，然后再参加投标；投标人轮流“坐庄”。这种串标，中标者一般都会将所得利润的一部分给其他投标者。第二，投标者与招标者之间串标。某些投标人为了中标，通过各种手段和渠道，收买、拉拢、行贿招标人，与招标人直接串通，比如招标人为特定投标人“量身定做”需求指标。招标人在开标前开启投标文件，并将其他投标情况告知特定投标人，或者协助特定投标人撤换投标文件，更改报价。招标人向投标人泄露标底，如我院参加过多次开标会，均未发现有一家单位的报价在标底之上，虽然没有证据证明泄露标底的事实，但我们却有充足的理由相信存在标底提前泄露的情况。与招标人商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给投标人或招标者额外补偿等。第三，投标人与采购代理机构之间串标。某些投标人与采购代理机构的工作人员串通作弊，通过暗箱操作或泄露招标信息等手段谋取中标资格。如投标人与采购代理机构相互串通，通过泄露标的金额、透露参与评审工作的专家评委名单和联系方式，非法获取和泄漏其他投标人的投标信息，设置中标价意见表，以及撮合其他投标人共谋串标事宜等手段，为特定投标人达到非法谋取中标的目的。第四，投标人与评审专家之间串标。某些投标人拉拢或以不正当利益收买评审专家，通过专家的评审权为其获得竞争优势，从而达到中标的目的。 三是招标人将拆迁项目划分为多个标段，使多个关系户能在不同的标段中标。招标主体可能存在收受贿赂的行为。
四是招标人为私情、私利，违规以邀请招标的方式，有意减少竞标者，使关系户中标。这就使采取租借资质、挂靠等方式骗标的投标方混入投标队伍，为拆迁工作埋下安全隐患。
五是房屋拆除工程发包环节。房屋拆除行业利润丰厚，市场竞争也相当激烈。一些有房屋拆除资质的企业以及许多挂靠于拆除企业的拆除施工队伍，为争揽业务，争相公关、贿赂那些具有房屋拆除发包决定权或能够影响房屋拆除工程发包的拆迁工作人员。
4.入户调查和评估环节
负责评估工作的人员收受被征地者的贿赂后，一是以多计被征地种植面积、多报产量、虚报作物品种、多付土地和青苗等补偿费用等方法，使被征地者获得更多的补偿款；二是以多算树木数量、材积，虚报树木种类等方法多付树木补偿费；三是以扩大原建筑面积，多计折旧费，高估原建筑物质量等级等方法，多付各种建筑设施的补偿费用。
5.补偿款核定环节
补偿款的核定同被拆迁方的补偿利益密切相关，直接决定拆迁农民获得补偿金额的多少。根据规定，房屋评估公司给出的仅是拆除房屋每平方米的单价。在评估单价确定的情形下，拆迁面积的大小就有着决定性的意义。另外，有的拆迁基地为了尽快完成拆迁任务，对补偿标准也不统一。因此，有些企图通过动迁获取更高补偿的农民便采取向有拆迁面积、补偿金额核准确认审批决定权的工作人员进行贿赂，以虚增动迁面积或适用较高的补偿标准。
我们在走访中发现，虽然原则上由拆迁中介机构如拆迁公司、拆除公司、评估公司等负责具体的评估及洽谈补偿事项，但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，所以镇政府（街道办事处）是拆迁工作的责任主体。也就是说，镇（街道）或农村“两委”班子成员在必要时将就征地拆迁补偿事宜和农户进行洽谈，成为洽谈的主体，这极易出现利用职权为被拆迁人谋取利益等职务犯罪行为。如多列被补偿人、多付拆迁奖励金、多给安置房、增加安置房面积等。
6.编制拆迁安置实施细则环节
面对拆迁周期长，房地产价格涨势快等复杂情况，建设单位会在一定幅度内提升拆迁成本以应对新情况，而这部分成本除应对各种情况外也极易引发职务犯罪。
7.补偿环节
村干部往往和开发商私下商量，所给的土地补偿款、拆迁补偿款一部分交给镇里的共管账户，一部分如青苗补偿费、地上物补偿费等就直接给村里，理由是他们对村里的情况更了解。而这就为他们贪污、挪用这些钱提供了条件。
一是由于拆迁中采用以住房面积和户籍人口相结合的拆迁政策，一些拆迁户为获取更多的拆迁款，采用短期报入空挂户口，夫妻假离婚后通过一些中介机构、掮客办理假结婚等方法，以获取更多的拆迁人头数，取得更多的拆迁款。拆迁公司和政府审核人员面对冒出的大量“假证”，无法甄别其真伪。加之，有关人员为私情、私利，出具虚假证明，帮助被拆迁人骗取困难补助或骗取回迁房、异地安置房或安置指标。
二是有关人员截留被拆迁人困难补助款，获取非法利益，使得真正困难的村民无法得到补偿，使得国家涉农惠民政策出现偏颇。
三是农村两委干部及相关村委会工作人员与被拆迁人合谋，虚构补偿项目、伪造租赁协议骗取拆迁补偿；伪造公有住宅租赁合同及相关手续，将公有违章建筑变为个人产权，骗取拆迁补偿；编造直管公房租赁合同，将空置的直管公房以个人名义骗取拆迁补偿。甚至未尽审查义务违规为违章建筑办理产权手续或伪造虚假产权手续，骗取拆迁补偿。
四是相关人员明知被拆迁人没有实际经营，却不能抵制被拆迁人贿赂、拉拢、腐蚀，为获取经济利益，给予被拆迁人办理停业、停产补偿。
8.拆除环节
在房屋拆除过程中，由于项目进行有时限要求，拆除物的残值很难进行价值计算，在拆房财物处置和资金管理方面存在一定的风险。
一是收费项目混乱，拆除工程发包单位以各种名目如旧材料回收、残值费、拆房管理费等名义向拆房公司（拆房施工队伍）收取费用，且不设置收费项目的明细账。
二是旧材料回收费用的价格设定随意性大。
三是资金管理混乱。比如房屋拆除施工单位收到的资金大多是向个人收取的现金（个体拆房队伍挂靠有资质的拆房公司），收费凭证填写不规范，随意入账，记账混乱。有的违反规定将拆迁服务费与拆除旧材料回收费混在一起，用拆除旧材料费冲抵拆迁服务费。拆迁管理人员私自用收取费用发放奖金、支付旅游费用或与拆房公司勾结，以虚增合同款的方法贪污拆迁劳务费。
9.工程决算环节
拆迁、评估、拆除等单位为及时结算工程款而向有关单位主管人员或财务人员支付“回扣”款。在回迁安置的工程建设领域，常常出现发包方拖欠工程款的现象，承包方为及时得到工程款，不惜以贿赂手段拉拢发包方有关领导或财务人员。
五、涉农征地拆迁领域职务犯罪案件高发的诱因分析
通过走访调研，以及对我院查办的涉农征地拆迁领域职务犯罪的分析和总结，我们认为，涉农征地拆迁领域职务犯罪高发主要有以下原因。
1.征地拆迁工作相关的规章制度执行不到位，征地拆遷补偿工作随意性较大
一是关于征地拆迁费用专户存储的硬性规定没有落到实处。按照《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》的要求，镇政府（街道）应统一组织辖区内各村集体经济组织在银行开设征地补偿费监管账户，将征地补偿费专户存储、专款专用。但这一规定在实践中却大打折扣。如在某村集体土地拆迁征地过程中，本该由征地单位打入村镇共管账户，由镇级财政进行监管的拆迁款，却直接打入了村集体提供的7家个人或单位账户，导致镇级财政对拆迁补偿工作无从监管，进而为其实施职务犯罪行为提供了操作空间。
二是对停产停业综合补助的审批条件执行不严。根据《昌平区集体土地房屋拆迁补偿补助规定》，被拆迁人在申请停产停业综合补助费时，被拆迁房屋应具有合法的批建手续或房屋所有权证，拆迁前被拆迁房屋实际用于生产经营，有工商营业执照，并且工商营业执照上标明的营业地点为被拆迁房屋，已办理税务登记并出具纳税凭证。同时，依据《北京市房屋拆迁前期工作指导意见》，拆迁单位工作人员入户调查的主要内容包括被拆迁人的房屋权属和使用状况，并应制作详细的入户调查情况登记表。然而，在办案中我们发现，被拆迁人使用注册在同村其他地址经营的企业营业执照，通过该单位补缴税款的手段获得纳税凭证，且拆迁员并未进行入户调查，导致被拆迁人的违建房获得了四百余万元的停产停业综合补助费。村、镇工作人员及拆迁员的审查疏失、甚至积极配合，客观上为被拆迁人运用停产停业综合补助费骗取国有资金大开方便之门。 三是关于农村集体土地发包、出租的决策程序贯彻不力。《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》对农村集体资产发包及出租的决策方法和程序进行了明确规定，包括“应经本集体经济组织成员的村民大会三分之二以上成员或者三分之二以上成员的村民代表同意，并报镇政府审批；将发包合同文本等向本集体经济组织成员公开”等，但从我院查办案件的情况看，某些村集体土地的发包、出租并没有完全经过这些程序，广大村民也并不清楚集体土地发包、出租的具体情况。这就导致在拆迁过程中，某些行为人与农村干部相互勾结，虚构承包合同、虚增承包面积，骗取国家的补偿款。
2.外部监督不到位导致某些村党支部书记、村委会主任权力过于集中，农村基层组织缺乏民主决策的体制
近年来，随着国家对农村的政策性投资大幅度增加，大量的投资通过资金划拨的形式下发到基层组织，再由基层组织根据农民土地被征用的面积，折算成补偿款发放到农民手中。这也就使农村基层干部尤其是村党支部书记，村委会主任等具有一定人、财、物的支配权和管理权。而在现实中农村基层村干部议事决策缺乏一套完整有效的规范制度，设置的“村账镇管”制度在有的地方仅仅表现为形式上的管理，上级管理部门对于村居资金的分配、使用没有形成统一有效的管理监督和制约机制，不能及时发现问题。
随着依法治国方略的提出，国家对农村基层干部遵纪守法的宣传越来越多，教育力度也越来越强。但个别农村干部仍然缺乏学习法律、法规和国家政策的自觉性，独揽大权、个人意志强、随意性大，对哪些行为是法律所不允许的，自己应该干什么、不该干什么缺少正确的认识，有的甚至把自己凌驾于村民和制度之上，无视村规民约和各项决策程序、财务制度，使得集体决策、村务公开无从执行。当面对物质诱惑时，他们往往为满足一己之私欲，利用手中权力实施犯罪活动。例如百善镇半壁店村村委会主任张海是出了名的“一言堂”，重大事情都由其一人拍板，其他村委会委员、甚至是村党支部书记都不敢提出反对意见，这在客观上纵容了其职务犯罪行为。
另外，从我院查办的案件来看，农村基层组织工作人员间的监督比较薄弱也是发生职务犯罪案件的村普遍存在的现象。村财务人员往往和“一把手”存在裙带关系或是利益共同体，其专业技能和职业操守也令人担忧，财务人员的监督功能形同虚设。有的村会计受村书记、主任的领导制约，往往出于碍于情面、胆小怕事等多方面原因，很难严格执行相关的会计制度，不能发挥财务监督,有的村会计甚至与村干部同流合污，完全失去了监督作用。
3.农村征地拆迁工作的有关政策和要求不尽科学，在执行中难以避免出现偏差
一是拆迁要求与拆迁规律存在矛盾。征地拆迁补偿安置是一项非常复杂而艰巨的工程，它关系到每一户村民的切身利益和社会的和谐稳定，往往工作流程环节较多，工作周期较长，但受现实情况的种种限制，目前大多数涉农征地拆迁工程必须在特定或限定时间内完成。因此，为了确保进度，按时完成征地拆迁安置任务，往往需要采取非常规方法，一些负责管理或协助征地拆迁工作的人员便用各种合法或不合法的手段来推进拆迁工作，在这一过程中，为了进度优先，政府有关部门也无奈地放宽要求，这在客观上为某些国家工作人员和农村基层干部实施职务犯罪行为提供了土壤。
二是拆迁的市场化运作模式存在漏洞。目前的涉农领域征地拆迁工作都采用市场化运作方式，政府主管拆迁的部门是管理者，各类拆迁中介机构受政府委托是具体实施者。但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，镇政府（街道）是拆迁工作的责任主体，我们无法要求镇（街道）工作人员和农村基层干部在此项工作中不接触被拆迁人，也就无法避免其中的权钱交易行为。所以，这种拆迁工作机制，虽然从表面上减轻了政府的压力，但实际上也带来了很多深层次、隐蔽性的问题。
三是管理没有及时跟进造成拆迁市场混乱。我区作为首都的城市发展新区，在快速推进城市化建设过程中，取得了明显的成效，但是由于土地资源的稀缺性，房价居高不下，拆迁补偿的价格也越来越高，从而使得拆迁补偿的利益诱惑越来越大。在现有政策出台前，我区对违章建设的认定及补偿标准较为宽松，没有及时制定新的标准，因此在拆迁领域出现了“拆托”这一特殊群体，这些人为在拆迁中获得高额补偿常常在临近拆迁前大肆抢建、乱建违章建筑，以各种不合理的理由骗取拆迁补偿款。还有的甚至为减少获赔“阻力”，上下游说，并承诺将部分补偿款用来“回馈”相关国家工作人员和农村干部，这种情况不仅造成了国有资产的大幅流失，也滋生了职务犯罪行为。
4.涉农征地拆迁相关法律法规的滞后性，为滋生职务犯罪留下了空间
征地拆迁中的衍生行为需在法律层面进行界定。根据办案实践，目前遇到的问题主要有：
一是部分农村基层组织人员利用自身获取内部消息的便利，在得知土地即将征用拆迁的信息后，采取隐瞒真实情况等手段，向原土地承租人承租地块，待土地征用拆遷时获取暴利。如我院反贪局查办的线索中，发现某村委会主任采用此手段获取拆迁补偿款一千余万元，严重损害了原土地承租人的利益，在当地产生恶劣影响。
二是拆迁评估人员身份界定问题。拆迁评估人员伙同国家机关工作人员或农村基层组织人员，在集体土地拆迁环节中违法违规操作，收受好处或者贪占补偿款的行为，不至因其身份而影响犯罪的成立。但是，若拆迁评估人员与社会人员勾结，进行虚假的高位评估，进而获取好处，则在犯罪的认定上产生困难。面对纷繁复杂的司法实践，拆迁评估人员自身身份的界定，需引起高度重视。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条之规定，拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。根据《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第十八条之规定，征地拆迁的，被拆迁房屋的重置成本价，由拆迁人委托有资质的房地产价格评估机构按照本市房屋评估规定评估确定。在评估机构由拆迁人委托的基础上，对于非国有评估机构人员身份的认定，引发的思考是：评估机构人员贪占补偿款的行为依照《刑法》第382条第2款的规定，应当予以认定为贪污罪，而此类人员实施受贿行为，目前只能依照非国家工作人员受贿罪定罪、处罚。但从受贿罪、非国家工作人员受贿罪量刑上的差异及国家进行大规模拆迁改造工程的惠民旨意两方面考虑，依照受贿罪处罚采用虚假评估的手段收取好处的行为，打击和遏制犯罪的效果会更加明显。 三是利用国家税收政策和拆迁改造的惠民政策钻营牟利。税收是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力，按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种特定分配方式。税收收入是国家财政收入的最主要来源，其重要作用不言自明。作为纳税人，应当按照法律规定缴纳税款。然而，实践中发现，个别纳税人长期不履行纳税义务，待征地拆迁开始后，为获得完税凭证，从而享受停产停业补偿，才进行相关税款的补缴和滞纳金的缴纳。虽然国家税收政策得到了贯彻，但这部分长期欠缴税款的纳税人，在拆迁改造的背景下，相当于以少量滞纳金换取了高额的停产停业补偿，惠民政策在落实中陷于被滥用之虞。不仅如此，“不患寡而患不均”，个别人钻营得利的现象在遵守法律法规的正当纳税群体乃至普通基层群众中还引发了不稳定因素。
六、五项机制确保涉农征地拆迁领域专项预防工作实效
一是全面掌握相关信息，建立信息收集交流机制。与涉及拆迁的区住建委、市政管委等重要职能部门加强联系沟通，建立长效的沟通联系和信息交流机制，及时移送犯罪案件线索，对关键岗位人员采取重点预防，对普通工作人员实行全员预防。建立高效的信息共享机制，及时通报拆迁地区情况信息，宣传化解拆迁矛盾的好经验好做法。同时，对我院2008年以来查办的涉及征地拆迁的职务犯罪案件进行深入细致的剖析，研究发案的特点、规律，查找发案原因、研究预防对策。
二是增强预防调查深度，建立联动服务工作机制。面对全区多项重点项目，为了能够详略得当、有的放矢地深入开展预防调查，我院重点围绕未来科技城、沙河巩华城等征地拆迁项目集中开展专项工作。前期调研中，我们主要采取走访未来科技城拆迁指挥部、深入入驻央企实地调研、召开研讨会、进行阶段性总结、讲授法制课等方法，了解公司拆遷、建设等情况，并对存在的工程隐患等问题有重点地进行专题分析。针对全区征地拆迁面积大、涉及人员多、职责任务重、公司管理不足等特殊情况，就加强预防征地拆迁职务犯罪工作提出了三点建议：一是完善制度，加强预防，做到关口前移。二是突出重点，创新形式，抓好质量安全。三是注重细节，依法拆迁，效率与效果兼顾。
三是利用检察联络室平台，建立风险预测评估机制。2010年底，我院在全区十五个镇成立五个检察联络室，2011年底又在区委预防领导小组的直接领导下，成立未来科技城检察联络室，分别选派办案业务精通、阅历经验丰富的干警作为派驻检察室的联络员，通过检力下沉，切实发挥维稳调查研判和风险预测评估职能，及时把握当地征地拆迁工作动态。同时，利用检察联络室平台就具体拆迁工作中遇到的法律问题提供咨询服务，解答疑问，通过综合法律宣传、检察调解等职能，针对拆迁工作中遇到的难题提出建议，为拆迁工作创造良好的法制环境。积极探索与区法院、区司法局等职能部门的协作调解机制，建立相互衔接、整体联动化解纠纷的工作制度，通过协作开展息诉罢访工作，不断提高对风险的把握能力，提升化解矛盾纠纷的能力。
四是充分发挥警示宣传作用，建立宣传警示教育机制。充分利用举报宣传周、检察开放日等宣传活动和区广播电视平台，对群众进行深刻的宣传教育。在镇、村自办的刊物上开辟“检察角”专栏，将收集的土地征用、拆迁改造、重点工程等重点领域典型案例，通过罪名解读、案件评析等，解析涉农惠民领域特别是征地拆迁中的典型案件，全面传递抑制拆迁领域包括违章抢建职务犯罪的强烈信号。同时，结合未来科技城入住央企的实际需求，采取“主动出击”的方式，结合工程具体实施阶段，适时对入住央企，如国家核电等企业，以“检企共建廉洁工程”为题目，为企业员工共100余人多次讲授预防职务犯罪法制课。
五是运用行贿犯罪档案查询，建立廉洁准入机制。为落实市院关于推动建立廉洁准入制度的工作要求，我院坚持“惩治与预防相结合，治标与治本并重”的原则，立足行贿犯罪档案查询工作实践，系统、深入地分析了行贿犯罪档案查询工作中所凸显的特点、取得的成效。提出了在涉农惠民领域建立招投标廉洁准入机制的设想，探索利用廉洁准入机制提升各拆迁中介公司的资质，对于强化拆迁管理、保障拆迁质量具有重要作用。目前，该项机制已通过院党组审议，并提交区委领导待审议。
（作者单位：北京市昌平区人民检察院职务犯罪预防处）
编辑：刘雁君 [email protected]
一、2012年昌平区拆迁工作基本情况
1.昌平区征地拆迁项目总体情况
目前，昌平区2012年度共有在拆项目30个，拆迁许可总建筑面积共计707.4万平方米，其中住宅面积366.8万平方米，非住宅面积340.6万平方米，拆迁住宅户数1.0267万户。
截止到2012年4月底，已完成拆迁建筑面积536.1万平方米,住宅面积299.9万平方米，非住宅面积236.2万平方米，住宅户数7980户。未拆迁建筑面积171.3万平方米，其中住宅面积67万平方米，非住宅面积104.3万平方米，住宅户数2287户。
今年已完成在拆项目41.2万平方米,其中住宅面积21.7万平方米，非住宅面积19.5万平方米，住宅户数318户，非住宅8处。
2012年市政市容委主要实施的拆迁项目为：回昌东路、110国道二期、北苑东路、七星路、回昌路、七北路、陕京三线、四场路。
2.昌平区征地拆迁的运作流程
启动部门。一般是由项目主体来启动，比如：轻轨、道路、公益等项目，由区政府、市政管委启动；沙河巩华城，由北京市土储中心委托沙河镇启动；未来科技城、创新基地等项目，均为一级开发项目，由未来科技城建设公司、北京振邦承基开发建设启动。
涉及单位。启动部门涉及区政府、市政管委、住建委、财政局、土储中心、规划局、园林绿化局、水务局、镇政府、一级开发公司等多部门，还有拆迁公司、评估公司、审计公司等中介公司。
资金来源。根据项目的不同，资金来源也不同。如：房地产开发项目，一般是土储中心拨钱；市政委拆迁项目，高速公路项目由首发集团拨钱，区内道路由区政府、区财政拨钱；巩华城、未来科技城均为一级开发项目，由土储中心拨钱，同时区里也协调融资平台进行贷款操作。如果区政府根据经济发展需要，对征地补偿款低于市场价的则由区政府从财政拨钱补差给开发公司。
资金拨付。一般通过协议，委托拆迁公司全权负责。目前，一般是将征地拆迁补偿款拨付到镇里的专用账户，根据项目单独记账，经过评估、拆迁、审计公司确认，由镇政府发放拆迁补偿款。昌平区目前基本执行“9+Ｘ”补偿方式，9当中30%给老百姓，70%作为村集体积累资金，Ｘ是操转资金（即老百姓的养老、社保、医疗等），村集体征地拆迁款上亿的村不少，比如回龙观、沙河、东小口、北七家等村集体资金巨大，存在潜在的风险。
中介公司（评估、拆迁、审计公司）。涉及住建委拆迁，对于中介公司的选择，一般是在入围的二十几家公司当中，通过公开招投标选用。入围公司的选择一般采取非公开的评审方式，对申报公司的业绩、资质等进行评审。涉及市政管委拆迁，对于中介公司的选择，如果项目前期手续、时间条件具备，则通过招投标的方式确定中介服务公司；如果项目时间紧任务重，则根据区政府要求和安排；对于工期紧迫、前期手续不具备的项目，则直接委托中介服务公司。
二、在调研过程中发现涉农征地拆迁存在的主要问题
拆迁工作在全区各部门、各镇（街道）的共同努力下，取得了阶段性成果，但拆迁中也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面。
1.拆迁补偿成本居高不下，存在区域不均衡问题
在征地拆迁中，由于征地拆迁前后时间不同、征地拆迁项目不同、被征地拆迁的土地和房屋的位置不同等原因，经常出现相邻几个村的征地拆迁补偿标准不一致，甚至差距过大。容易造成部分被征地村民心理失衡，并出现不满情绪，引发群体上访。比如：国家科技创新基地、京包线工程和六环路建设均占用了昌平区马池口镇楼自庄村的土地，但三个工程的补偿标准不一致，很多村民对此表示质疑。又如沙河镇，在我区规范中拆迁补偿低于相邻的东小口镇，两镇相邻，政策不同，这种不同区域、不同项目之间补偿标准存在不均衡而攀比的情况，都导致了被拆迁人要求获得更多补偿金额，最终增加了项目的整体拆迁成本。加之，受以往拆迁观念误导、政策执行力偏弱、安置房源不足等因素影响，有些项目在正常评估补偿之外的一些补助、奖励标准不够公开透明，拆迁补偿成本在不断“协商”中仍有继续攀升的趋势。
2.各拆迁项目普遍存在私搭乱建等违法建设问题
我院办理本区农村拆迁过程中因抢建违建发生的重大责任事故案件7件13人。如2010年2月，我区北七家镇鲁疃村就发生了为多得补偿款抢建房屋，四人死亡、三人受伤的惨剧。从我区的情况来看，在各个拆迁项目中，特别是集体土地的拆迁中，违章建设形式多样，十分普遍，不仅拆迁难度大，影响了拆迁工作的正常进行，同时存在着极大的安全隐患：一是村内道路被挤占，一旦发生火灾，消防车都无法进入；二是部分村民为了骗取拆迁补偿，不惜一切代价降低建设成本，有的甚至连地基都不打牢，就加盖三四层房屋，还有的村民在短时间内进行违法抢建，找的都是没有资质的工程队施工，极易引起房屋垮塌等安全事故；三是这些没有审批手续的房屋很多存在占路现象，给居民的出行带来不便，同时还造成噪声、治安、卫生等诸多问题。
3.回迁安置房建设相对滞后
由于土地供应紧缺，提供的安置房地段有限，安置小区周边环境和基础设施配套有待完善，尤其是交通设施、教育医疗设施等不能及时配套，导致被拆迁人不愿搬迁。
我区虽然及时建造了一批安置房，但许多拆迁项目在正式实施前并没有建成或启动回迁安置房建设，部分项目只是完成了回迁安置房规划建设方案，最終导致项目未能按照承诺期限实现回迁入住，使得安置承诺无法按时兑现而失信于民。另外，因拆迁过渡费偏低、安置时间过长等原因，导致部分被拆迁人由于不能现房安置而不愿搬迁。 三、昌平区院查办涉农惠民职务犯罪案件的基本情况
2008年到2011年，我院共受理初查涉农职务犯罪线索38件49人，立案查办涉农惠民职务犯罪案件17件25人，截至2011年年底，已判决12件19人。其中，涉及征地拆迁的案件4件15人，占涉农惠民领域职务犯罪案件的23.5%；涉及小额工程的案件6件6人，占案件总数的35.2%。
1.涉农惠民职务犯罪案件的主要特点
一是农村基层组织人员是主要犯罪主体。我院查办的17起涉农惠民职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人为村民委员会等农村基层组织主要领导的案件有8件18人，占全部案件的47.1%，如崔村镇副镇长李安江贪污案。农村基层组织人员作为行贿对象的案件6件6人，占全部案件的33.3%。如赵国勤行贿案中，受贿人张海为昌平区百善镇半壁街村村委会主任，何永军为村党支部书记。
二是线索以署名举报为主，立案案件多为自行发现。17件涉农征地拆迁职务犯罪线索中，署名举报的有7件，占44%，匿名举报的3件，本院其他部门移送的2件，自行发现的4件。12件立案查办案件中，自行发现的8件线索均成功立案，占66.7%，本院其他部门移送线索成案的2件，署名举报和匿名举报线索成案的各1件。
三是涉案领域主要集中在征地拆迁和小额工程建设中。在我院办理的17起涉农惠民职务犯罪案件，有4件11人发生在农村征地拆迁环节，占案件总数的23.5%；6件6人发生在农村小额工程建设领域，占案件总数的35.2%。由此可见这两个领域已成为涉农惠民职务犯罪的易发多发领域，应成为职务犯罪惩防的重点环节。
四是窝案串案现象明显。单独犯罪少、集体共同犯罪多，是当前涉农惠民职务犯罪的一个显著特点。我院立案查办的此类案件中，通过侦监部门移送案件线索以及群众署名举报，查办张海等受贿案、赵国勤行贿案等窝案2件6人；同时，在查办赵加利等3人贪污案中，深挖出赵卫东行贿案案件1件1人、张某等挪用公款案件1件2人（侦查中）；在查办刘学军行贿案中，自行发现受贿案件1件1人。办案中我们发现：从横向看，主要是村支书、村主任、村会计串通，共同贪污受贿，典型案件如张海等受贿案中村民主任、党支部书记等五名两委班子成员合谋共同受贿5万元。从纵向看，主要是村基层组织人员在获取上级资金拨付的过程中，与上级职能部门的公职人员上下串通，弄虚作假，中饱私囊，尤其是在土地征用补偿、基础设施建设等领域，工作涉及的部门、人员、环节很多，单独犯罪受到各部门的制约监督，往往难以得逞或易被发现，因此共同犯罪尤为多见，典型案件如村委会主任赵加利与土地所所长王明利等人共同伪造租赁合同，共同贪污土地拆迁补偿款51万余元。
2.涉农征地拆迁领域职务犯罪的主要手段
一是向欲承揽拆除原有房屋业务的施工队收受或索要贿赂。目前，我区征地拆迁工作涉及多个镇村，拆迁的面积很大，但是，拆迁市场因为专业性不强，准入门槛不高，造成竞争依然十分激烈，不少施工队为了拿到拆迁合同，或主动或被动地向握有施工队选择权的国家工作人员行贿，这已成为拆迁市场的“潜规则”。
二是利用发放征地拆迁补偿费的时间差挪用公款。由于拆迁工作涉及不同的被拆迁户，环节多，周期长，进度不一，由此造成拆迁补偿费的滚动下发或暂时滞留，这就给具有拆迁费管理权的人员挪用提供了可能。如我院查办的赵加利贪污案。赵加利作为村委会主任兼党支部书记，在一年时间内，个人决定将村土地补偿款814万元分十次借给他人进行经营活动，至案发时仍有180万元尚未归还。
三是伪造征地拆迁项目或数量，骗取征地拆迁补偿款。一般是被拆迁户与有关国家工作人员和农村基层组织工作人员相勾结，以工作存在失误、审查把关不严、领导有交代等为说辞，使被拆迁户的相关手续顺利过关，共同骗取征地拆迁补偿款后分赃。如我院查办的赵加利、王明利、杨玉芳贪污案，主要犯罪手段为采取伪造的方法，虚假延长被拆迁地块承包合同年限，骗取根据延长的合同年限多给予的预期补偿；冒用已去世村民的名义倒签合同，编造征地拆迁补偿承诺，骗取根据拆迁补偿承诺多给予的补偿款；移花接木在其他地块的他人的企业营业执照和纳税证明，多骗取企业停产停业补偿款；事先通过内部渠道获取拆迁信息，在即将纳入拆迁的地块上抢建、抢种，多获取拆迁补偿款。被拆迁户采取多报拆迁面积的虚增方式或者将已分别出租的多块土地合并为一新址进行虚拟承租的虚构方式，骗取拆迁补偿款。
四、涉农征地拆迁中容易诱发职务犯罪的环节
我区的征地拆迁任务相当繁重，量大面广，拆遷速度之快，使得城市面貌有了极大的改观。但是，通过调研，我们认为在征地拆迁工作中，极易诱发职务犯罪的环节有九个。
1.立项审批环节
有关管理部门对不符合政策要求的项目违规搭“绿色通道”给予审批，或对手续不完备的项目违规给予审批。
2.建房审批环节
一般情况下，建房审批工作同征地拆迁工作并无关联。然而按照现行的农村征地拆迁政策，纳入动迁范围的农民，如果建房申请获得批准，即便房屋没有建起来，拆迁时每平方米也能获得一定的补偿。在建房审批工作中，除了当年已纳入拆迁范围的地块属冻结地块明确不应审批外，隔年拆迁地块是否批准没有明确规定。为了达到申请建房继而在动迁中获得更多利益的目的，一些申请户采用各种方法如析产分户、迁入户口的方法制造居住困难假象，突击申请建房。而有关部门的工作人员贪图眼前利益，违规批准建房。
3.拆迁招投标环节
拆迁工作涉及的拆迁、拆除和评估公司众多，这些公司为了利益，必然在招投标环节使出浑身解数。
一是征地拆迁中的招投标流于形式。在调研走访中，我们发现，涉及征地拆迁的招投标一般均由本区的几家拆迁公司竞标，但实际上具有政府委托拆迁的行政色彩，中标的拆迁公司只是具体操作者，拆迁相关政策的制定、拆迁经费的审核等重大权力均集中在政府的手中，导致征地拆迁招投标流于形式。
二是串标行为普遍存在。第一，投标者之间互相串标。某些投标人为了能取得中标资格，不择手段地相互通谋作弊，比如投标人之间相互约定抬高或压低投标报价；投标人之间内定报价阶位或先进行内部“竞价”，内定中标人，然后再参加投标；投标人轮流“坐庄”。这种串标，中标者一般都会将所得利润的一部分给其他投标者。第二，投标者与招标者之间串标。某些投标人为了中标，通过各种手段和渠道，收买、拉拢、行贿招标人，与招标人直接串通，比如招标人为特定投标人“量身定做”需求指标。招标人在开标前开启投标文件，并将其他投标情况告知特定投标人，或者协助特定投标人撤换投标文件，更改报价。招标人向投标人泄露标底，如我院参加过多次开标会，均未发现有一家单位的报价在标底之上，虽然没有证据证明泄露标底的事实，但我们却有充足的理由相信存在标底提前泄露的情况。与招标人商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给投标人或招标者额外补偿等。第三，投标人与采购代理机构之间串标。某些投标人与采购代理机构的工作人员串通作弊，通过暗箱操作或泄露招标信息等手段谋取中标资格。如投标人与采购代理机构相互串通，通过泄露标的金额、透露参与评审工作的专家评委名单和联系方式，非法获取和泄漏其他投标人的投标信息，设置中标价意见表，以及撮合其他投标人共谋串标事宜等手段，为特定投标人达到非法谋取中标的目的。第四，投标人与评审专家之间串标。某些投标人拉拢或以不正当利益收买评审专家，通过专家的评审权为其获得竞争优势，从而达到中标的目的。 三是招标人将拆迁项目划分为多个标段，使多个关系户能在不同的标段中标。招标主体可能存在收受贿赂的行为。
四是招标人为私情、私利，违规以邀请招标的方式，有意减少竞标者，使关系户中标。这就使采取租借资质、挂靠等方式骗标的投标方混入投标队伍，为拆迁工作埋下安全隐患。
五是房屋拆除工程发包环节。房屋拆除行业利润丰厚，市场竞争也相当激烈。一些有房屋拆除资质的企业以及许多挂靠于拆除企业的拆除施工队伍，为争揽业务，争相公关、贿赂那些具有房屋拆除发包决定权或能够影响房屋拆除工程发包的拆迁工作人员。
4.入户调查和评估环节
负责评估工作的人员收受被征地者的贿赂后，一是以多计被征地种植面积、多报产量、虚报作物品种、多付土地和青苗等补偿费用等方法，使被征地者获得更多的补偿款；二是以多算树木数量、材积，虚报树木种类等方法多付树木补偿费；三是以扩大原建筑面积，多计折旧费，高估原建筑物质量等级等方法，多付各种建筑设施的补偿费用。
5.补偿款核定环节
补偿款的核定同被拆迁方的补偿利益密切相关，直接决定拆迁农民获得补偿金额的多少。根据规定，房屋评估公司给出的仅是拆除房屋每平方米的单价。在评估单价确定的情形下，拆迁面积的大小就有着决定性的意义。另外，有的拆迁基地为了尽快完成拆迁任务，对补偿标准也不统一。因此，有些企图通过动迁获取更高补偿的农民便采取向有拆迁面积、补偿金额核准确认审批决定权的工作人员进行贿赂，以虚增动迁面积或适用较高的补偿标准。
我们在走访中发现，虽然原则上由拆迁中介机构如拆迁公司、拆除公司、评估公司等负责具体的评估及洽谈补偿事项，但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，所以镇政府（街道办事处）是拆迁工作的责任主体。也就是说，镇（街道）或农村“两委”班子成员在必要时将就征地拆迁补偿事宜和农户进行洽谈，成为洽谈的主体，这极易出现利用职权为被拆迁人谋取利益等职务犯罪行为。如多列被补偿人、多付拆迁奖励金、多给安置房、增加安置房面积等。
6.编制拆迁安置实施细则环节
面对拆迁周期长，房地产价格涨势快等复杂情况，建设单位会在一定幅度内提升拆迁成本以应对新情况，而这部分成本除应对各种情况外也极易引发职务犯罪。
7.补偿环节
村干部往往和开发商私下商量，所给的土地补偿款、拆迁补偿款一部分交给镇里的共管账户，一部分如青苗补偿费、地上物补偿费等就直接给村里，理由是他们对村里的情况更了解。而这就为他们贪污、挪用这些钱提供了条件。
一是由于拆迁中采用以住房面积和户籍人口相结合的拆迁政策，一些拆迁户为获取更多的拆迁款，采用短期报入空挂户口，夫妻假离婚后通过一些中介机构、掮客办理假结婚等方法，以获取更多的拆迁人头数，取得更多的拆迁款。拆迁公司和政府审核人员面对冒出的大量“假证”，无法甄别其真伪。加之，有关人员为私情、私利，出具虚假证明，帮助被拆迁人骗取困难补助或骗取回迁房、异地安置房或安置指标。
二是有关人员截留被拆迁人困难补助款，获取非法利益，使得真正困难的村民无法得到补偿，使得国家涉农惠民政策出现偏颇。
三是农村两委干部及相关村委会工作人员与被拆迁人合谋，虚构补偿项目、伪造租赁协议骗取拆迁补偿；伪造公有住宅租赁合同及相关手续，将公有违章建筑变为个人产权，骗取拆迁补偿；编造直管公房租赁合同，将空置的直管公房以个人名义骗取拆迁补偿。甚至未尽审查义务违规为违章建筑办理产权手续或伪造虚假产权手续，骗取拆迁补偿。
四是相关人员明知被拆迁人没有实际经营，却不能抵制被拆迁人贿赂、拉拢、腐蚀，为获取经济利益，给予被拆迁人办理停业、停产补偿。
8.拆除环节
在房屋拆除过程中，由于项目进行有时限要求，拆除物的残值很难进行价值计算，在拆房财物处置和资金管理方面存在一定的风险。
一是收费项目混乱，拆除工程发包单位以各种名目如旧材料回收、残值费、拆房管理费等名义向拆房公司（拆房施工队伍）收取费用，且不设置收费项目的明细账。
二是旧材料回收费用的价格设定随意性大。
三是资金管理混乱。比如房屋拆除施工单位收到的资金大多是向个人收取的现金（个体拆房队伍挂靠有资质的拆房公司），收费凭证填写不规范，随意入账，记账混乱。有的违反规定将拆迁服务费与拆除旧材料回收费混在一起，用拆除旧材料费冲抵拆迁服务费。拆迁管理人员私自用收取费用发放奖金、支付旅游费用或与拆房公司勾结，以虚增合同款的方法贪污拆迁劳务费。
9.工程决算环节
拆迁、评估、拆除等单位为及时结算工程款而向有关单位主管人员或财务人员支付“回扣”款。在回迁安置的工程建设领域，常常出现发包方拖欠工程款的现象，承包方为及时得到工程款，不惜以贿赂手段拉拢发包方有关领导或财务人员。
五、涉农征地拆迁领域职务犯罪案件高发的诱因分析
通过走访调研，以及对我院查办的涉农征地拆迁领域职务犯罪的分析和总结，我们认为，涉农征地拆迁领域职务犯罪高发主要有以下原因。
1.征地拆迁工作相关的规章制度执行不到位，征地拆遷补偿工作随意性较大
一是关于征地拆迁费用专户存储的硬性规定没有落到实处。按照《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》的要求，镇政府（街道）应统一组织辖区内各村集体经济组织在银行开设征地补偿费监管账户，将征地补偿费专户存储、专款专用。但这一规定在实践中却大打折扣。如在某村集体土地拆迁征地过程中，本该由征地单位打入村镇共管账户，由镇级财政进行监管的拆迁款，却直接打入了村集体提供的7家个人或单位账户，导致镇级财政对拆迁补偿工作无从监管，进而为其实施职务犯罪行为提供了操作空间。
二是对停产停业综合补助的审批条件执行不严。根据《昌平区集体土地房屋拆迁补偿补助规定》，被拆迁人在申请停产停业综合补助费时，被拆迁房屋应具有合法的批建手续或房屋所有权证，拆迁前被拆迁房屋实际用于生产经营，有工商营业执照，并且工商营业执照上标明的营业地点为被拆迁房屋，已办理税务登记并出具纳税凭证。同时，依据《北京市房屋拆迁前期工作指导意见》，拆迁单位工作人员入户调查的主要内容包括被拆迁人的房屋权属和使用状况，并应制作详细的入户调查情况登记表。然而，在办案中我们发现，被拆迁人使用注册在同村其他地址经营的企业营业执照，通过该单位补缴税款的手段获得纳税凭证，且拆迁员并未进行入户调查，导致被拆迁人的违建房获得了四百余万元的停产停业综合补助费。村、镇工作人员及拆迁员的审查疏失、甚至积极配合，客观上为被拆迁人运用停产停业综合补助费骗取国有资金大开方便之门。 三是关于农村集体土地发包、出租的决策程序贯彻不力。《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》对农村集体资产发包及出租的决策方法和程序进行了明确规定，包括“应经本集体经济组织成员的村民大会三分之二以上成员或者三分之二以上成员的村民代表同意，并报镇政府审批；将发包合同文本等向本集体经济组织成员公开”等，但从我院查办案件的情况看，某些村集体土地的发包、出租并没有完全经过这些程序，广大村民也并不清楚集体土地发包、出租的具体情况。这就导致在拆迁过程中，某些行为人与农村干部相互勾结，虚构承包合同、虚增承包面积，骗取国家的补偿款。
2.外部监督不到位导致某些村党支部书记、村委会主任权力过于集中，农村基层组织缺乏民主决策的体制
近年来，随着国家对农村的政策性投资大幅度增加，大量的投资通过资金划拨的形式下发到基层组织，再由基层组织根据农民土地被征用的面积，折算成补偿款发放到农民手中。这也就使农村基层干部尤其是村党支部书记，村委会主任等具有一定人、财、物的支配权和管理权。而在现实中农村基层村干部议事决策缺乏一套完整有效的规范制度，设置的“村账镇管”制度在有的地方仅仅表现为形式上的管理，上级管理部门对于村居资金的分配、使用没有形成统一有效的管理监督和制约机制，不能及时发现问题。
随着依法治国方略的提出，国家对农村基层干部遵纪守法的宣传越来越多，教育力度也越来越强。但个别农村干部仍然缺乏学习法律、法规和国家政策的自觉性，独揽大权、个人意志强、随意性大，对哪些行为是法律所不允许的，自己应该干什么、不该干什么缺少正确的认识，有的甚至把自己凌驾于村民和制度之上，无视村规民约和各项决策程序、财务制度，使得集体决策、村务公开无从执行。当面对物质诱惑时，他们往往为满足一己之私欲，利用手中权力实施犯罪活动。例如百善镇半壁店村村委会主任张海是出了名的“一言堂”，重大事情都由其一人拍板，其他村委会委员、甚至是村党支部书记都不敢提出反对意见，这在客观上纵容了其职务犯罪行为。
另外，从我院查办的案件来看，农村基层组织工作人员间的监督比较薄弱也是发生职务犯罪案件的村普遍存在的现象。村财务人员往往和“一把手”存在裙带关系或是利益共同体，其专业技能和职业操守也令人担忧，财务人员的监督功能形同虚设。有的村会计受村书记、主任的领导制约，往往出于碍于情面、胆小怕事等多方面原因，很难严格执行相关的会计制度，不能发挥财务监督,有的村会计甚至与村干部同流合污，完全失去了监督作用。
3.农村征地拆迁工作的有关政策和要求不尽科学，在执行中难以避免出现偏差
一是拆迁要求与拆迁规律存在矛盾。征地拆迁补偿安置是一项非常复杂而艰巨的工程，它关系到每一户村民的切身利益和社会的和谐稳定，往往工作流程环节较多，工作周期较长，但受现实情况的种种限制，目前大多数涉农征地拆迁工程必须在特定或限定时间内完成。因此，为了确保进度，按时完成征地拆迁安置任务，往往需要采取非常规方法，一些负责管理或协助征地拆迁工作的人员便用各种合法或不合法的手段来推进拆迁工作，在这一过程中，为了进度优先，政府有关部门也无奈地放宽要求，这在客观上为某些国家工作人员和农村基层干部实施职务犯罪行为提供了土壤。
二是拆迁的市场化运作模式存在漏洞。目前的涉农领域征地拆迁工作都采用市场化运作方式，政府主管拆迁的部门是管理者，各类拆迁中介机构受政府委托是具体实施者。但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，镇政府（街道）是拆迁工作的责任主体，我们无法要求镇（街道）工作人员和农村基层干部在此项工作中不接触被拆迁人，也就无法避免其中的权钱交易行为。所以，这种拆迁工作机制，虽然从表面上减轻了政府的压力，但实际上也带来了很多深层次、隐蔽性的问题。
三是管理没有及时跟进造成拆迁市场混乱。我区作为首都的城市发展新区，在快速推进城市化建设过程中，取得了明显的成效，但是由于土地资源的稀缺性，房价居高不下，拆迁补偿的价格也越来越高，从而使得拆迁补偿的利益诱惑越来越大。在现有政策出台前，我区对违章建设的认定及补偿标准较为宽松，没有及时制定新的标准，因此在拆迁领域出现了“拆托”这一特殊群体，这些人为在拆迁中获得高额补偿常常在临近拆迁前大肆抢建、乱建违章建筑，以各种不合理的理由骗取拆迁补偿款。还有的甚至为减少获赔“阻力”，上下游说，并承诺将部分补偿款用来“回馈”相关国家工作人员和农村干部，这种情况不仅造成了国有资产的大幅流失，也滋生了职务犯罪行为。
4.涉农征地拆迁相关法律法规的滞后性，为滋生职务犯罪留下了空间
征地拆迁中的衍生行为需在法律层面进行界定。根据办案实践，目前遇到的问题主要有：
一是部分农村基层组织人员利用自身获取内部消息的便利，在得知土地即将征用拆迁的信息后，采取隐瞒真实情况等手段，向原土地承租人承租地块，待土地征用拆遷时获取暴利。如我院反贪局查办的线索中，发现某村委会主任采用此手段获取拆迁补偿款一千余万元，严重损害了原土地承租人的利益，在当地产生恶劣影响。
二是拆迁评估人员身份界定问题。拆迁评估人员伙同国家机关工作人员或农村基层组织人员，在集体土地拆迁环节中违法违规操作，收受好处或者贪占补偿款的行为，不至因其身份而影响犯罪的成立。但是，若拆迁评估人员与社会人员勾结，进行虚假的高位评估，进而获取好处，则在犯罪的认定上产生困难。面对纷繁复杂的司法实践，拆迁评估人员自身身份的界定，需引起高度重视。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条之规定，拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。根据《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第十八条之规定，征地拆迁的，被拆迁房屋的重置成本价，由拆迁人委托有资质的房地产价格评估机构按照本市房屋评估规定评估确定。在评估机构由拆迁人委托的基础上，对于非国有评估机构人员身份的认定，引发的思考是：评估机构人员贪占补偿款的行为依照《刑法》第382条第2款的规定，应当予以认定为贪污罪，而此类人员实施受贿行为，目前只能依照非国家工作人员受贿罪定罪、处罚。但从受贿罪、非国家工作人员受贿罪量刑上的差异及国家进行大规模拆迁改造工程的惠民旨意两方面考虑，依照受贿罪处罚采用虚假评估的手段收取好处的行为，打击和遏制犯罪的效果会更加明显。 三是利用国家税收政策和拆迁改造的惠民政策钻营牟利。税收是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力，按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种特定分配方式。税收收入是国家财政收入的最主要来源，其重要作用不言自明。作为纳税人，应当按照法律规定缴纳税款。然而，实践中发现，个别纳税人长期不履行纳税义务，待征地拆迁开始后，为获得完税凭证，从而享受停产停业补偿，才进行相关税款的补缴和滞纳金的缴纳。虽然国家税收政策得到了贯彻，但这部分长期欠缴税款的纳税人，在拆迁改造的背景下，相当于以少量滞纳金换取了高额的停产停业补偿，惠民政策在落实中陷于被滥用之虞。不仅如此，“不患寡而患不均”，个别人钻营得利的现象在遵守法律法规的正当纳税群体乃至普通基层群众中还引发了不稳定因素。
六、五项机制确保涉农征地拆迁领域专项预防工作实效
一是全面掌握相关信息，建立信息收集交流机制。与涉及拆迁的区住建委、市政管委等重要职能部门加强联系沟通，建立长效的沟通联系和信息交流机制，及时移送犯罪案件线索，对关键岗位人员采取重点预防，对普通工作人员实行全员预防。建立高效的信息共享机制，及时通报拆迁地区情况信息，宣传化解拆迁矛盾的好经验好做法。同时，对我院2008年以来查办的涉及征地拆迁的职务犯罪案件进行深入细致的剖析，研究发案的特点、规律，查找发案原因、研究预防对策。
二是增强预防调查深度，建立联动服务工作机制。面对全区多项重点项目，为了能够详略得当、有的放矢地深入开展预防调查，我院重点围绕未来科技城、沙河巩华城等征地拆迁项目集中开展专项工作。前期调研中，我们主要采取走访未来科技城拆迁指挥部、深入入驻央企实地调研、召开研讨会、进行阶段性总结、讲授法制课等方法，了解公司拆遷、建设等情况，并对存在的工程隐患等问题有重点地进行专题分析。针对全区征地拆迁面积大、涉及人员多、职责任务重、公司管理不足等特殊情况，就加强预防征地拆迁职务犯罪工作提出了三点建议：一是完善制度，加强预防，做到关口前移。二是突出重点，创新形式，抓好质量安全。三是注重细节，依法拆迁，效率与效果兼顾。
三是利用检察联络室平台，建立风险预测评估机制。2010年底，我院在全区十五个镇成立五个检察联络室，2011年底又在区委预防领导小组的直接领导下，成立未来科技城检察联络室，分别选派办案业务精通、阅历经验丰富的干警作为派驻检察室的联络员，通过检力下沉，切实发挥维稳调查研判和风险预测评估职能，及时把握当地征地拆迁工作动态。同时，利用检察联络室平台就具体拆迁工作中遇到的法律问题提供咨询服务，解答疑问，通过综合法律宣传、检察调解等职能，针对拆迁工作中遇到的难题提出建议，为拆迁工作创造良好的法制环境。积极探索与区法院、区司法局等职能部门的协作调解机制，建立相互衔接、整体联动化解纠纷的工作制度，通过协作开展息诉罢访工作，不断提高对风险的把握能力，提升化解矛盾纠纷的能力。
四是充分发挥警示宣传作用，建立宣传警示教育机制。充分利用举报宣传周、检察开放日等宣传活动和区广播电视平台，对群众进行深刻的宣传教育。在镇、村自办的刊物上开辟“检察角”专栏，将收集的土地征用、拆迁改造、重点工程等重点领域典型案例，通过罪名解读、案件评析等，解析涉农惠民领域特别是征地拆迁中的典型案件，全面传递抑制拆迁领域包括违章抢建职务犯罪的强烈信号。同时，结合未来科技城入住央企的实际需求，采取“主动出击”的方式，结合工程具体实施阶段，适时对入住央企，如国家核电等企业，以“检企共建廉洁工程”为题目，为企业员工共100余人多次讲授预防职务犯罪法制课。
五是运用行贿犯罪档案查询，建立廉洁准入机制。为落实市院关于推动建立廉洁准入制度的工作要求，我院坚持“惩治与预防相结合，治标与治本并重”的原则，立足行贿犯罪档案查询工作实践，系统、深入地分析了行贿犯罪档案查询工作中所凸显的特点、取得的成效。提出了在涉农惠民领域建立招投标廉洁准入机制的设想，探索利用廉洁准入机制提升各拆迁中介公司的资质，对于强化拆迁管理、保障拆迁质量具有重要作用。目前，该项机制已通过院党组审议，并提交区委领导待审议。
（作者单位：北京市昌平区人民检察院职务犯罪预防处）
编辑：刘雁君 [email protected]