2014年12月9日晨，乐清市委书记林晓峰带队赶到北京，为《浙江省乐清市农村宅基地管理制度改革试验方案》获得中央部委首肯，做最后陈词。
　　当天下午，林晓峰赶到农业部;次日上午，向国土部汇报。乐清市农办副主任蔡永固表示，乐清成为国家级试点“有希望”，但还要走程序。
　　13个月前的十八届三中全会《决定》中，关于“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重、稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的表述，点燃了这个温州经济最强县的热情。因应庞大的市场需求，当地成规模的农房入市，已有31年之久。
　　与大城市城郊的小产权房不同，乐清的农房入市，从一开始就以“城中村”的方式展开。时至今日，乐清城区国有土地少、集体土地多，两种产权的土地呈“插花”之势，难辨雌雄。
　　由于房地不可分离，农房入市，等同于农地进入城市土地供应市场，无疑打破了现有城市政府垄断城市土地供应的格局。改革开放之初，农地和城市土地在使用权限方面并没有特别严格的界限。只是1998年之后，随着多项限制性法律法规的出台，农地入市在实操层面，逐步陷入非法状态。最初，是农民集体所有土地的使用权受限;继而，城市户口居民被禁止购买农房;到了2008年，农户之间的农房买卖，甚至不许“跨出村庄”。越来越严格的界限，使得农地入市愈发艰难。
　　给农地入市这一“合情合理却不合法”的行为，戴上一顶合法的安全帽，成为乐清政府官员的共识。
　　12月2日，在中央深化改革领导小组（下称深改组）第七次会议上，审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。据《财经》记者了解，减少征地、准许农村集体经营性建设用地入市是方案主线，而作为农村集体建设用地一部分的宅基地入市，仍然未见明显突破，只是“鼓励不同区域进行差别化试点”。
　　在深改组七次会议审议之后，国土部将前述征地、农村集体经营性建设用地入市、宅基地改革三项方案合一，并在12月中旬获得最高层首肯。据悉，每个省都将有一个县入围试点名单，但名单“尚未确定”。
　　随着中央农村工作会议在12月下旬的落幕，乐清能否入围“国家级试点”，也即将见分晓。

聚光灯下

　　只做不说30年的乐清农房买卖，在最近一年间，突然进入了媒体、中央政府和学界的视野。
　　事件源于2013年温州市农村产权交易中心的一个信息公开。8月的最后一个周末，温州市农村产权交易中心将当地《农村产权交易管理暂行办法》挂上网站。《暂行办法》中，农房在县域内跨村交易的新政策，尽管仍然局限于农户对农户，但因为突破了农房不得跨村交易的住建部部门规章，所以交易中心选择了低调的方式：文件制定者并不想引起更多的关注。
　　孰料，当地媒体一则“温州农房十一之后可上市交易”的消息，让地方的“土政策”浮上了水面。
　　为了不公开突破政策红线，当地只好公开做出回应，温州并未放开农房跨村交易，但仍然强调了农房抵押是被允许的。2012年8月，温州金融改革试验区曾出台《关于推进农民金融体制改革的若干意见》，当时就突破了农房不得抵押的过时法律条文。
　　《财经》记者在乐清市多处地点看到农业银行（601288.SH）的宅基地抵押广告。乐清市晨沐广场乐怡大厦底商三楼外墙上，一则农业银行的大幅广告牌上写着：个人集体土地（含宅基地）房产抵押贷款。当地金融机构、政府部门的多位人士证实，一旦抵押人生意失败，就意味着农房“跨出了村庄”。
　　任何关于农村土地的探索，在三中全会后都深受各界关注，新华社《国内动态清样》对此进行了报道。国务院副总理汪洋做出批示，要求中央相关部门深入了解情况。2013年12月3日至6日，中农办会同国土部、住建部、央行、银监会等部门组成联合调研组，对乐清农房交易状况进行了实地考察，并于2014年初形成报告，直送汪洋。
　　报告建议，加快改革和完善宅基地制度，通过试点探索相关政策。
　　在那之后，乐清的大胆突破，并未受到惩戒。一位参与实地考察的中央部委人士称，这意味着上层对于乐清实验的一种默许。
　　受到“默许”鼓舞的乐清市政府，在2014年8月完成了申请宅基地管理制度改革国家级试点方案的报告，并获得浙江省委、省政府的肯定。报告称，在坚持住有所居的前提下，探索建立与户籍制度改革及农民住房、抵押、转让相适应的宅基地使用权管理制度，允许农房及宅基地在一定条件下、一定范围内处置、变现，拓展农民财產性增收渠道。
　　除了官商两界，学界的加入也让乐清的“先行先试”愈发受人瞩目。
　　2014年4月，北京大学国家发展研究院教授周其仁到乐清“微服私访”，并在夏天出版的《城乡中国》一书中，专门就乐清调研写出一篇“农房入市早就发生了”的文章，并在出书前后，围绕农地入市这一核心命题，与另一位经济学家华生展开论战，受到广泛关注。 　　华生认为，“在今天西方发达国家，土地的开发使用是公权力而不是私权利”，“建筑不自由早已是深入普通公民头脑的法治观念”，并一再批评小产权房非法;而周其仁的观点恰好相反，“断不可以把‘正当受限的自由’，随便宣布为‘不自由’”。周其仁指出，农地入市符合宪法规定。
　　广泛关注的人群中，包括了其他地方政府的官员。一时间，赴乐清学习者众。乐清市某商业银行的高管透露，最近一年，他参加的经验介绍会已经超过20场。
　　据《财经》记者了解，为缓解用地紧张的掣肘，近期向中央相关部门斡旋的地方政府不在个位数。“事实上，农房农地入市不仅是在乐清早就发生了，”周其仁告诉《财经》记者，“全国各地都有。”

城市化推手

　　1983年，现任乐清市柳市镇东岙村村长郑良格14岁，还在上初中。
　　从那一年的假期开始，他跟随父亲，去江西、湖南等地跑供销。父亲谈生意，他跟着学。一时间，乐清十万供销大军的触角，触及全国。
　　同样在1983年，中央一号文件“允许农民自带口粮进城”的政策，给温州人松了绑，其中尤以乐清人为多。乐清素有“七山二水一分田”的说法。乐清市政府资料显示，當地2012年的户籍人口为126万，人均耕地仅有0.3亩。而郑良格所在的柳市镇，人均耕地更少，仅有“二分九”。
　　食不果腹的乐清人，纷纷把自己名下的耕地，转包给亲属，自己则开始闯荡江湖。通常情况是，兄弟数人，留下一人务农，其他人自谋生路。
　　自谋生路的样板，是柳市镇上园村村民、正泰集团董事长南存辉。2014年10月30日，温州民营经济的“老大”、资产规模超300亿元的正泰集团30年庆在温州举行，温州市委书记、市长均亲临致辞，对正泰集团给温州经济做出的贡献大加赞扬。
　　南存辉的发小、柳市镇上园村支书胡成云向《财经》记者证实，南存辉创业之初，唯一可以投入的资金，就是自己农房的变现所得。农房买卖在上世纪80年代初即渐成风气。80年代中期，104国道扩建。距离104国道最近的上园村和前街村，伴随着农房交易的活跃、农房的不断集中，也逐步成为柳市镇的中心。
　　其中，上园村还是柳市的经济中心。南存辉创建的正泰集团和另一位上园村村民胡成中创建的德力西集团，逐渐发展为中国低压电器行业的龙头企业。整个柳市镇的产业，亦开始围绕低压电器的配套而展开，家庭作坊式的低压电器配套工厂不计其数，进一步推动了柳市农房交易市场的繁荣。
　　随着乐清经济的繁荣，外来人口不断涌入。时至今日，前述中央部门联合调研报告显示，当地外来人口已超50万。
　　周其仁表示，在工业化、城市化提供新机会的条件下，开启了“人往高处走”的大门，“在城里摆个大碗茶，收入都胜过务农”。
　　由于农房转让、出租收益远远高于务农收益，级差地租不断扩大，上园村支书胡成云回忆，应村民要求，1983年-1996年，上园村历经三轮盖房潮，至1996年，全村土地业已全部分光到户。
　　一栋栋拔地而起又紧密相连的楼房，将农区化作了市区。有着全国十佳小康村名头的上园村村志显示，改革开放前，104国道两侧的上园村，尚是一片农田，经过了1983年-1996年13年的建设之后，作为柳市镇的中心，上园村已然全无农村面貌。
　　乐清市雁荡山镇人、1984年-1990年间担任乐清县委书记（1993年升格为县级市）、后来担任过住建部副部长的仇保兴回忆，上世纪80年代初，乐清城区还只有乐成镇“那么一点地方”，到了后来，不单乐成镇城区范围在扩大，乐成两侧10余公里外的柳市和虹桥两镇，也随着工商业的发展，逐渐从农业区变成了城区的模样。
　　城区的特征之一，是底商的繁荣。1999年，上园村一间42平方米的底商，可以卖到160万元人民币，几乎是4万元/平方米，年租金接近5万元。
　　和北方人少地多的部分平原地区宅基地动辄半亩、叠加半亩院落不同，柳市的宅基地面积，平均下来只有45平方米，多层的单间式住宅（每层45平方米）一度是农房主体（多个单间式住宅紧密相连为一栋楼房），底商的收益是原住民最为看重之处。
　　彼时，尚无一条法律法规禁止农房跨村交易，亦无禁止城镇居民购买农房的规定。毗邻104国道、商业价值更大的农房，吸引了不少城镇居民，其中有一些政府官员。
　　尽管法律法规尚未禁止“城里人下乡”，但政府已经开始约束公务员。仇保兴回忆，在他担任乐清县委书记期间，一些公务员购买农房后重建，地龙非常结实，政府派员用炸药包方才将地龙炸毁，“‘双开’了十几个人”。
　　政府公务行为与公务员私人行为的猫捉老鼠游戏，后来又持续了多轮，但不足以阻挡农房交易的活跃。一直到1998年，除了对公务员的约束，农房的自由买卖几乎没有受到限制。1986年，当时的乐清县房地产管理处开始进行农房登记。乐清市住建局产权科科长何伟表示，当时如果不登记农房，乐清的房屋登记就几乎无事可做。
　　这期间，乐清的房屋登记，包含了农房买卖后的登记。乐清市国土局地籍科科长戴建业证实，不少城镇居民购买的农房，在土地使用权登记之时，由于级差地租并不明显，权属被登记为国有用地（乐清土地管理局1987年设立）。这意味着，全国范围内国有、集体二元土地市场的扭曲格局，在乐清最初的城市化进程中，几乎不存在。目前，乐清总户数为38万户，农户约33万户。乐清市农办副主任蔡永固估计，农房实际交易量约为3万宗。

扭曲的“二元”

　　伴随着级差地租的上升和土地财政的兴起，作为利益中人的城市政府不再对农房交易等闲视之。
　　1998年二度修订的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
　　1999年5月6日，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条中明确规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。” 　　这两项法律法规，和1995年的《担保法》一道，给农房交易套上了数道紧箍咒。《担保法》明文规定：宅基地的土地使用权不得抵押。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》则重申，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”
　　数道紧箍咒意味着，由于房地不可分离，限制了集体土地使用权的流转，自然也就限制了农房交易。如果按照这一强化二元土地市场的精神来执行，买方为城市户口居民的农房交易，就会胎死腹中。
　　在这之后，尽管乐清农房的跨村交易仍然活跃，但交易主体已被限制在农户之间。也就是说，农房入市过程中所产生的、务农收益与商业收益之间巨大的级差地租，有所缩水。
　　周其仁表示，禁止、限制农地农房入市的规定日趋“完善”的原因，在于政府尝到了垄断卖地之甜头，再也舍不得让农民集体也来分一杯羹。
　　“二元”管制之后，难题接踵而至。
　　温州市中级人民法院执行庭的法官们发现，在“执行难”的老问题中，多出了农房买卖、抵押纠纷这一项，数年之内，难以执行的案件不断累积。用当时分管执行的温州市中级法院副院长于偉的话来说，这是“执行难”当中的难题。道理很简单，有了国务院几纸文件和《担保法》的背书，卖方（通常为原住民）或抵押方可以随时反悔。

　　于伟开始进行深入研究。他发现，农房的财产权，在最初的政策和更高层级的法律规定之中，并未受限。
　　在法律法规缺少、政策主导一切的年代，1962年的《农村人民公社工作条例（草案）》（即人民公社六十条）中规定：人民公社社员享有买卖或者租赁房屋的权利。1963年8月20日，最高法出台《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》规定，宅基地上的附着物，永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给房主，宅基地的所有权仍归集体所有。
　　而《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地（即一户一宅）。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。于伟表示：“把‘不予批准’反推回去，是不是在说，农房可以买卖和出租呢？”
　　而周其仁的研究显示，1988年宪法修正案的土地准则，是“土地的使用权可以依法转让”，而不是“惟有城镇国有土地的使用权才可合法转让”。既然中华人民共和国只有国有土地和集体土地这两种土地所有权，那么国有土地的使用权可转让，集体土地的使用权当然也可转让。主张“同地同权”，根据就是1988年的宪法修正案。
　　周其仁表示，宪法理应贯彻到所有其他法律法规之中。1988年底，首度修订的《土地管理法》明确，“国有土地和集体所有的土地的使用权（都）可以依法转让”。1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，但是，涉及9亿农民的集体土地转让权，却再也没有一个具体办法出台。
　　待到1998年《土地管理法》二度修订之时，对农村集体土地使用权的限制，在周其仁看来，则有违宪之嫌。
　　实践当中，解决法律的冲突却需要实实在在的智慧。曾经担任过乐清法院院长的于伟开始着手推动这一难题的解决。经过多轮商议、协调，2005年4月5日，乐清市人民法院和国土资源局联合印发《关于土地行政案件执行及司法协助等问题的协调会议纪要》，纪要规定：农村村民住宅涉及集体土地使用权，该房屋被法院拍卖（变卖）后，应本着房产权与土地使用权一并转移的原则，如权利受让人是本市户籍的农村村民，国土资源局可给予办理集体土地使用权变更手续。
　　于伟表示，这其中遵循的两条原则为：“地随房走，遵守契约”。房屋出让时，因为房地不可分割，等于出让了宅基地使用权;同时，买卖双方最初达成的契约，是解决这类纠纷所应遵循的第一原则。也就是说，落子无悔。
　　2007年，于伟将这两条原则推广到了温州全市。县域范围内，农房的跨村交易，国土部门和住建部门均予以放行。
　　然而，购买农房且发生纠纷的城市户口居民却不在两级法院、政府部门低调到“只做不说”的“联合纪要”的保护范围之内。据《财经》记者多方了解，1999年之后，购买农房的城市户口居民自保的途径有三：一、选择有契约精神的农村居民交易。温州人素以契约精神闻名。以柳市镇为例，158个村之中，仅有两个非中心地区村的村民毁约较多;二、寻找可靠的农户代为过户;三、适度索赔。
　　柳市房产中介协会会长刘安胜透露，交易纠纷双方索赔与赔付的原则大体如下：假如你购买了一套50万元的房产，3年后升值为100万元，而卖方反悔。卖方会主动提出，在收回房产的同时，补偿给买方18万元（50万元买房款如果以月利一分的标准放贷，每年收益6万元，3年为18万元）。买方则会以房产已在我手为条件，要求卖方抬高价码，通常双方会在一个中间价成交。在温州这个讲究信用的地方，“纠纷并不算多”，刘安胜表示，“即使发生了纠纷，多半也会私了。”

风险处置

　　4万亿政策施行期间，全国房价飞涨，亦是乐清农房交易最为活跃的时期。据柳市地产中介协会会长刘安胜回忆，彼时，在地产中介集中的安平路上，全是“炒指标”的人。 　　所谓“指标”，是指当地政府征用农地之后，将农地面积的10%返还给村集体自行开发的建房指标。也就是说，政府返还了级差地租收益的10%。通常，这一块收益，远高于《土地管理法》中农民所能获得的“年务农收入30倍”的补偿。
　　原住民在获得类似于原始股的建房指标之后，即可“上市销售”。最火爆之时，一个农户的盖房“指标”，被炒到164万元，“通常是今天‘指标’卖100万元，第二天就卖110万元”。随着2011年温州金融风波的爆发，温州房价顿挫，“指标”价格骤跌为零，最后接盘的“温州炒房团”血本无归。
　　除了个人的风险，金融机构也不断遭遇政策风险。前述中央多部门联合调研组报告显示，2004年国发28号文件发布后，乐清暂停了农房抵押和转让，但当时金融机构的农民住房抵押贷款余额已经高达数十亿元，且不断有新的农户抵押贷款申请。
　　面对危局，2005年4月，前述乐清多部门联合纪要为金融机构解了围。
　　早在1998年，乐清市农信社（现为乐清市农商行）即开展了农房抵押贷款业务。尽管与1995年的担保法规定相悖，但乐清市农商行一位负责人表示，两个因素促使该行下定了进军农房抵押贷款市场的决心：一、涉农贷款额度非常小，且农民缺少具备法律意义的抵押物，唯一可抵押的不动产就是农房，“有抵押的贷款，总比信用贷款风险小”;二、市场存在强大的需求。
　　在温州、乐清两级法院和国土、住建部门的保驾护航之下，乐清市相关金融机构有惊无险地跨过了2004年的第一个险滩，两级法院和于伟副院长也被相关金融机构负责人誉为“功德无量”。
　　到2007年底，乐清金融机构的“个人集体土地（含宅基地）房产抵押贷款”规模逼近50亿元，其中，乐清市农商行的农房抵押贷款规模就超过20亿元，达到历史顶点。在这之后，由于贷款者资产多元化，农房抵押贷款的比重逐渐下降。
　　然而，一场更大的风暴随之袭来。2008年3月，住建部出台《房屋登记办法》，其中规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”
　　这意味着，农房不得跨村交易。路越行越窄。
　　《房屋登记办法》挂网的当晚，分管农房抵押贷款的乐清某商业银行负责人的感受，“就跟炸了锅一样”。他和领导连夜报告乐清分管金融的副市长，请求市长从中斡旋。
　　六年半之后接受采访时，这位负责人向《财经》记者算了一笔账：当时乐清全市贷款总规模不过500亿元出头，农房贷款50亿元，接近总规模的十分之一。如果这部分贷款烂尾，再加上担保的连锁损失，不啻于一场地方性的金融地震。
　　乐清市住建局提供的“乐清市农房所有权、抵押权登记统计表”显示，2008年，农房交易转让件数和建筑面积，都骤降为零。
　　急切间，时任乐清市长对住建局局长施压：“出了事，上面责怪下来，我顶着！你给办理登记！”
　　同一时期，在官场感受到压力的，还有温州市政法委。该委负责人听说同省的绍兴在处理农房转让方面颇有心得，遂组团前往绍兴学习考察，于伟随行。孰料到了绍兴，当地政法委负责人称，我们学习的，就是乐清乃至温州的经验！
　　市场的需求、现实的压力和兄弟城市的肯定，坚定了温州、乐清两级政府继续以“土政策”顺应民意的决心。温州市政府再次选择了“会议纪要”这一方式，只做不说，以解决农民融资难为理由，选择瓯海区、龙湾区试点农房抵押，并准许其他县（市）区自行制定试点方案。
　　市场前沿的乐清趁势跟进。该市市委（2009）二号文件规定：债务人无力偿还时，允许法院处置抵押的农房，相关部门要配合办证工作。当年的四号文件又进一步规定：对持有集体土地使用权证和房产证的农村房产，允许在市（县）域范围内农业户籍人口间转让。
　　至此，乐清成功杯葛了《住房登记办法》的不当管制。当年，乐清农房交易转让登记件数回升为206件，建筑面积达3.2万平方米。
　　风波之后，长期奉行只做不说的乐清和温州两级政府官员，却愈发担心新的风险。乐清市农办副主任蔡永固称，现行的二元土地政策，等于卡住了乐清发展的咽喉，“改革是好事，可我们不能总让政府官员冒着违法的风险做事”。

旧患新愁

　　相对于官员的“乌纱帽风险”，乐清农地入市的“旧患新愁”，更为难解。
　　《土地管理法》规定，宅基地无偿划拨，农户一户一宅。但在全国范围内，该规定形同虚设。尽管在乐清经济最发达的柳市镇，原住民一户多宅的状况，给原住民带来了巨大的商业收益，如今上园村一处42平方米的底商，单价已达8万元/平方米，每年出租收益超过10万元;但是，这一让原住民富裕起来的局面，已难再现。
　　蔡永固总结了一户多宅的成因：一、审批时过于粗放。申请人在申请时声明，该户住宅有多个共有人，落户登记之时通常减少为自己或夫妻二人，给其他亲属继续申请留下了空间。二、政策性拆迁。“比如104国道扩建，部分占用某户人家的宅基地，需另补一处”。三、继承。既然农房为私有财产，子女就有继承的权利。由于房地不可分離，一户占有多处宅基地不足为奇。四、旧城改造过程中，为节约土地，单间式住宅不受鼓励，联建式住宅更受政府青睐。面积折抵之后，一套单间式住宅通常可以换得两套联建式住宅，“在发放房产证的时候，算几套”？
　　这种住宅越来越多的状况，蔡永固称之为“生增死不减”。全国范围内，除了贵州湄潭等极少数地区，各地均是如此。问题是，在人多地少的乐清，即将面临无地可分的窘境。上园村支书胡成云证实，该村已无土地可供划拨宅基地;富裕程度位列第二的前街村，则只剩下一块千余平方米的集体建设用地。
　　为保“骨血”，乐清市对宅基地审批实施权限上收到市的总量控制，每年宅基地审批不超过1000间（每间45平方米）。而全市行政村超过910个，平均每村每年只有一个宅基地指标。问题是，乐清全市农村户口人数为110万，以此为基数计算，每年迈入婚龄的宅基地无偿划拨刚需接近2万人。杯水车薪，难解燃眉之急。 　　有鉴于此，乐清市政府上报的试点方案中，出现了宅基地“有偿选位”、“有偿退出”的字样。“如果不把宅基地作为一项财产权利、而只是当作福利权利，此题永远无解。”蔡永固说。
　　随着商业利益的攀升，原住民自发的城市化也留下了不少隐患。柳市镇柳黄路以东，是这个新兴城镇的“老城区”。《财经》记者看到，此地“握手楼”比比皆是，有些楼宇之间，仅能容一两人同时通过。由于“老城区”房租相对便宜，超过10万的外来务工人口多居于此。
　　主持起草了《城乡规划法》的住建部原副部长仇保兴承认，在乡村规划方面，《城乡规划法》和之前的暂行规定失之笼统。
　　此类“握手楼”，与柳黄路西的柳市新区内超建、多建、违建的“单间房”和“联建房”（即多户单间房业主联合并排盖楼，以增加平层面积），一直以来，都是政府推行的“旧城改造”的对象。
　　2013年，以《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的颁布为标志，浙江省委、省政府拉开了为期3年的新一轮旧城改造序幕。所谓“三改一拆”，是指旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑。根据自身实际情况，乐清市制定了“一赔四”的改造标准。
　　以城中村改造为例，所谓“一赔四”，是指在宅基地使用面积（通常为45平方米）的基础上乘以四，即原住民在拆除原住宅之后，政府补偿单间式住宅四层楼、总计180平方米的面积。根据不同行政村的用地紧张程度，赔付标准略有浮动，例如在土地最为紧张的上园村，就只执行“一赔三”的标准。同时，政府青睐联建式住宅，以节省宅基地使用面积。
　　问题是，30年来，受级差地租驱动，原住民的单间式住宅，普遍有七八层楼之高，包括柳市镇多名公务员和村官证实，该政策在推进过程中阻力甚大，“老百姓普遍认为，‘一赔八’甚至‘一赔十’才会让他们有动力参与改造”。
　　另外，政府鼓励联建式住宅的政策，等于减少了原住民单间式住宅的底商收益，多位原住民表示，不接受宅基地使用面积减少的政策。
　　官民“顶牛”渐入死局。硬币的正面是，2014年3月6日，乐清市副市长叶伟琼在全市“三改一拆”动员会议上讲话称，要全力以赴做好“三改一拆”工作。硬币反面的原住民，则采取了“官进我退”、“官退我建”的策略。
　　2014年11月初，《财经》记者数度横穿柳市城区，无论是新区繁华的大兴西路两侧，还是老城区的“握手楼”区域，在政府高压之下，楼间距极近的诸多联建楼盘全部处于停工状态。而一些已经交付使用的楼盘，规划时的一年工期，被迫延长至3年-5年，极端的甚至10年方才完工。
　　多年来，在经济发达的江浙地区，“没有违建就没有繁荣”、“楼房都是假日房”这两句话颇为流行。多位柳市原住民表示，由于联建房节约了宅基地，唯有建得更密更高，方能挽回单间房拆除的损失。无形之中，“握手楼”不减反增。
　　柳市镇“三改一拆”办公室一位负责人承认，这项工作几无实质进展，“只有开通了房产税，以税收的方式对居民的住宅面积进行调节，才会减轻我们目前所担负的沉重压力”。

无证之忧

　　强势“拆违”，带来的另一个副作用——无证交易不减反增，也让政府始料未及。
　　农房入市之初，由于土地局和房管局尚未成立，无证交易一直是主流。《财经》记者所见到的一份在宣纸上竖体直书的卖契，就是30年来无证交易的合同范本：“立卖实契人某某某，因另有发展，征得共有人同意，自愿将坐落在乐清市虹桥镇某某路某号混合结构三层一间，情愿折价卖给某某某为实业，日后任凭买方自行过户及管业享用。卖方应提供日后过户时一切有效证件及复印件，并协同买方办理过户手续。”
　　“卖契”特别标明“地基一概在内”，且无其他权利纠葛，加注“价款随契收讫无存”，“永后不找不赎，双方情愿，永不反悔。恐后口说无凭，特立此契，永为存照”。
　　随着物权法的深入人心，乐清市住建局2008年开始统计农房所有权、抵押权登记统计表以来，农房所有权登记、农房交易转让、农房抵押权登记数量不断增加，至2014年三季度末，农房所有权登记已近5.9万宗，农房交易转让已达5283宗。
　　按照乐清市农办副主任蔡永固的估算，全市农房交易约3万宗，在物权法深入人心之后，有证交易比在上升，有证与无证交易各占一半。
　　据《财经》记者了解，即使在物权法颁布之后、本轮政府强势“拆违”之前的这段时间，无证交易可能也多于有证交易。乐清市某原住民2010年办理的一份集体土地上的房产证，将“有证”与“无证”混在了一起。该农房产权证显示：该处宅基地使用面积为51.82平方米，一层斜线部分9.03平方米属违法占地、建筑。其他斜线部分（乐清房地产测绘队所绘）123.98平方米属违法建筑，不予登记。也就是说，此处农房如果上市交易，有证面积不足三分之一，无证面积超过三分之二。在“没有违建就没有繁荣”的大背景下，类似的“混合交易”是这一时期农房交易的主流。
　　柳市地产中介协会会长、“安光房产”老板刘安胜和“柳市房產”老板郑巨敏均证实，农房交易中，无证交易更多。郑巨敏表示，所有交易中，国有住房交易比重只占两三成;所有农房交易中，有证农房交易只占两三成。
　　2013年出台“三改一拆”新政，逆转了有证交易上升的势头。
　　新政规定，房屋只要存在违建，整个房产不能登记，也就是说，农房所有人将没有房产证。顿时，原处下风的有证交易比重，进一步缩水;无证交易的农房，瞬间占据了压倒性优势的上风。
　　乐清市住建局的数据表明，截至2014年三季度末，全市农房有证交易仅为5283宗。如果以蔡永固估算的3万宗总交易量作为分母，则有证交易量仅占全部农房交易量六分之一。
　　一项让有证变回无证的政策，在多位柳市原住民看来，实在是“不接地气”，各方均有损失。而温州长期以来有着“相信市场力量”的传统，合情合理的农房交易，并不会因为一项政策的出台就停滞不前。 　　乐清市虹桥镇土地管理所一位工作人员透露，在官方农房交易转让为零的2008年，仅虹桥一镇，农房交易量就超过500宗。换言之，在2008年，所有农房交易均为无证交易。
　　在乐清原住民看来，2008年住建部《房屋登记办法》中“农房不得跨村交易”的规定，对自己的伤害更大。既然更大的伤害都未能阻止农房私下交易，“三改一拆”自然更难推进。
　　在部分政府人士看来，这是双输的格局：政府损失了交易过程中的税收，农房所有者损失了无证价格与有证价格的差额收益（无证价格自然低于有证价格）。但在柳市农房所有者们看来，这不过是两害相权取其轻罢了。
　　柳市镇上园村支书胡成云和东岙村村长郑良格证实，农房建筑成本，约700元/平方米，盖到八层之后，总能卖到7000元/平方米。如果按照“一赔四”的政策执行，意味着农房所有者损失了四层楼的面积，总计126万元（宅基地45平方米乘以4，再乘以7000），通常情况下，远超无证交易与有证交易的差额。
　　据《财经》记者了解，无证交易与有证交易的差额，在柳市一镇，通常在一两千元左右。如果违章农房楼间距过密，差额会加大，但通算总账，通常不会超过前述126万元的损失。
　　原住民甚至做好了“持久战”的准备。“建筑成本只有市价的十分之一（700元/7000元），政府可以拆9次，但我们可以盖10次。”一位柳市镇原住民说。

政策求解

　　在接受《财经》记者采访时，住建部原副部长仇保兴表示，乐清的农地入市，较之全国，提前了二三十年。
　　2003年之后，级差地租的不断攀升，使全国范围内大中城市城郊的农地开始突破禁令，直接入市，而城市房价的高企，让许多“后来者”将目光聚焦到了城郊价格相对较低的小产权房。进入2007年，伴随着一二线城市房价的飙升，小产权房合法化的讨论引起舆论广泛关注，孰料，当年年底，国务院第三次以文件的方式，禁止城镇居民购买农房。
　　一位西部地区的地级市市长坦言，2007年时，城市“摊大饼”之路尚有空间，对小产权房的政策自然越收越紧。
　　七年之后，形势已经迥然不同。
　　中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文曾表示，近年来，征地拆迁补偿费用越来越高，土地出让金的纯收益占总收入的比重不断缩水，现行征地制度已经越来越困难。
　　在接受采访时，柳市镇镇长包光许坦言，以柳市的经济规模，每年的工商业用地需求高达1000亩，但镇政府所能摊到的指标，只有200亩。
　　他的几位部下，镇农业分局局长徐旭道、国土分局局长郑建军、规划分局局长黄博补充道：镇里面如果想盖一所公益性的医院，几乎没有可能从原住民手中征到地。道理很简单，政府付不起征地补偿金。
　　在乐清这样一个自发城市化的发达城镇，土地指标少、征地少，意味着土地出让金所得不多。同时，由于农房无证交易甚多，导致政府税源流失。通算总账，当地政府在经济发展过程中所享受到的级差地租比重，甚至可能比不上人为造城的部分中西部市县。
　　“摊大饼”的征地之路越行越窄，以城中村为代表的存量建设用地就成为弥补国有建设用地缺口的路径选择。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英指出，土地改革的重点，理应转向存量集体建设用地。一方面，摊大饼的“征地城市化”成本已经很高，他建议，从城镇规划圈内开始，今后不再搞征地了;另一方面，大量“城中村”的集体建设用地如果直接进入市场，足以满足城市建设和更新的需求。
　　一年前，中央城镇化工作会议提出，土地管理要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”。在刘守英看来，一旦存量集体建设用地合法进入市场的问题得到解决，地方政府也可以就此“解套”。
　　只是，这条路并不平坦。作为包光许镇长的老同学，郑良格跟他打了个比方：柳市违建面积巨大，其中蕴含的级差地租财富，有数百亿元之巨，但你就是拿不到手。
　　以镇一级人员配备，管理地市一级的经济总盘子，在级差地租难以分享的困境下，包光许疲于奔命，“158个村，一年到头跑都跑不过来，周末几乎没有休息”。
　　国土部一位参与起草宅基地改革方案的人士表示，深圳“城中村”改造、广东集体土地入市的经验表明，只有正视原住民的级差地租收益、政府充分让利，才有可能让原住民配合“旧城改造”，为“握手楼”的道路拓宽、基础设施的配套提供空间。
　　这位人士承认，在利益部门的重重阻击之下，此番呈交深改组审议的宅基地改革方案和农村集体经营性建设用地入市方案，新意不如外界预期。
　　而深圳土改报告主笔、北京大学国家发展研究院教授周其仁对《财经》记者说了两句意味深长的话：形势比人强，要有足够的耐心。
　　其言外之意，既然死局难解，政府“撑不住”的时候，自然会妥协。只是，这一政策，远非包光许这一层级的地方官员所能决定。
　　两个月前，十八届四中全会闭幕。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制發带有立法性质的文件。
　　也就是说，1995年的担保法关于宅基地不得抵押的规定、1998年的土地管理法关于农村集体土地使用权转让限制的规定、前述1999年国务院文件、前述2004年国务院文件、前述2007年国务院文件、2008年住建部《房屋登记办法》，均有违反1988年宪法修正案中准许土地使用权转让这一规定的嫌疑。按照四中全会的部署，前述法律、部分规章、国务院文件，均将面临修改。
　　前述国土部人士表示，土地管理相关法律法规部分存在违宪嫌疑的情况，政策制定方并非不清楚。“接下来如果工作转入修法的轨道，土改进程就快了。”
　　2008年召开的十七届三中全会，提出了“2020年建成城乡统一的建设用地市场”的目标。六年弹指一挥间，土地二元市场格局一直未见突破。“只有未来数年内加快试点和修法进程，六年前提出的目标方能达成。”上述国土部人士说。