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摘要：政府购买社会服务在我国还处于探索阶段，如何选择购买服务的工具是地方政府迫切需要解决的问题。凭单制是一种政府购买社会服务政策工具，根据竞争性和支付方式两个分类维度，可分为四种次级工具，即单竞争性公平凭单、单竞争性效率凭单、双竞争性公平凭单和双竞争性效率凭单。不同种类的次级凭单工具有其特定的适用范围和条件。江苏省购买农村转移劳动力就业服务使用的是凭单制的购买工具，并发生了从单竞争性公平凭单向单竞争性效率凭单的转换。应增强消费者选择的意愿和能力，增强凭单制设计的科学性与开放性，政府要加强监管，让社会服务组织成为独立法人和市场主体。
关键词：政府购买社会服务；政策工具转换；凭单制；单竞争性公平凭单；单竞争性效率凭单；公共服务；社会保障
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2017）01-0072-07
一、问题的提出
凭单也被称为凭单制，是政府购买服务的提供方向有资格享受免费服务的消费方发放服务使用券，持有服务券的消费方在提供方运用招投标机制确定的或者指定的生产方，也就是社会服务组织那里，用服务券换取社会服务，然后提供方用现金兑付生产方接收到的服务券的一种制度安排[1]。
凭单制作为政府购买服务的一种政策工具，在西方发达国家的运用并不是很普遍，但凭单制在美国运用较为广泛，尤其是在联邦政府，如食物救济券等。地方政府运用不太普遍但正在增长，主要是在日托服务、学校教育及专用运输等方面。凭单制运用的领域还有：住房、医疗服务、幼儿保健、老年项目、家庭护理、娱乐和文化服务、药品和酒精管制、培训及环保领域等[2]。在我国政府购买社会服务的实践中，凭单制已经在多个社会服务领域有所运用，如居家养老服务、教育服务、计生服务、就业服务等，但总的来说，还处于探索阶段。
从当前凭单制的相关研究成果看，主要涉及凭单制的内涵[3]（宋世明，1999）、凭单制的实施方式[2][4][5]、实施条件[5][6]、凭单制的评价[2][7]（E.S.萨瓦斯，2002；Stuerle，C.Eugene，1998）等方面，虽然这些成果对于我国地方政府运用凭单制工具购买服务提供了借鉴，但这些研究大多基于国外的经验，往往难以直接指导国内的购买实践。当前研究缺乏对适合中国国情的凭单制的分类研究、次级凭单制工具的特点研究，而这些研究恰恰是地方政府运用凭单制购买服务时急需的，具有重要的实践指导意义。虽然我国地方政府运用凭单制进行购买服务也积累了一些实践经验，但缺乏对经验的总结。
竞争性反映了市场化的程度，是提高服务供给效率和降低服务成本的关键。考察政府购买服务工具是否具有竞争性、竞争机制是否被使用是判断的标志，如招投标的机制、消费方选择生产方的机制和提供方选择消费方的机制[8]。在凭单制下，竞争性可分为单竞争性和双竞争性。单竞争性是指凭单制自身包含了一重竞争机制，即消费方对生产方的选择。双竞争性是指除了凭单制购买工具内置的一重竞争机制，还包含提供方通过招投标机制选择生产方的一重竞争机制。支付方式是提供方向消费方提供服务费用的方式。支付方式包括先付和后付两种。在凭单制下，先付的方式是指提供方将服务费用以服务券的方式在消费方享受服务前提供给消费方的支付方式；后付的方式是指提供方以证书等能够证明服务效果的证据资料为依据为消费方报销或者支付相应服务费用的方式。先付的方式能够增强消费方享受服务的支付能力，能够激发消费方接受相关服务的积极性，让更多的消费方享受到相关服务；后付的方式能够激励生产方和消费方重视服务的质量和效果，能够提高购买服务资金的使用效率。本文认为竞争性以及支付方式是凭单制购买工具选择的标准也是凭单制分类的重要维度，也是凭单制工具转换的维度。基于这两个分类的维度，形成了凭单制工具箱（见表1），也是本文对凭单制购买工具转换的分析框架。在这一政策工具箱中，凭单制可分为四种次级购买工具，即单竞争性公平凭单、单竞争性效率凭单、双竞争性公平凭单和双竞争性效率凭单。单竞争性公平凭单更接近于我们对凭单制的通常理解，生产方是提供方指定的，支付方式是先付，即提供方先把购买服务的资金以服务券的形式支付给消费方，消费方“用脚投票”的方式选择生产方；双竞争性公平凭单的支付方式也是先付的方式，但生产方是提供方通过招投标机制选出来的；单竞争性效率凭单的生产方是提供方指定的，支付方式是后付，即消费方先自费享受服务，然后将能够证明服务效果的证书等证据资料提供给提供方，以获得补贴或报销服务费用。提供方对于能够获得补贴的消费方是有选择的。这样的凭单制拥有了多重竞争机制，是供方竞争（生产方竞争）和需方竞争（消费方竞争）的复合，即消费方可以选择生产方，而提供方也可以选择消费方，因此有激励生产方和消费方的双重功能；双竞争性效率凭单的支付方式也是后付的方式，和单竞争性效率凭单不同的是生产方是提供方通过招投标机制选出来的。从当前我国地方政府购买社会服务的实践看，还没有地方政府购买服务采用双竞争性公平凭单和双竞争性效率凭单，这两种次级凭单制工具运作机制比较复杂，运用这两种工具的条件更高。
由于我国政府购买社会服务还处于探索阶段，购买工具发生转换的个案并不多，从当前的资料看，凭单制工具发生转换的个案只有江苏购买农民工就业服务案例。基于江苏省凭单制转换的个案分析，本文聚焦的研究问题是：凭单制如何分类，次级凭单制工具的特点有哪些，凭单制工具转换的规律有哪些，如何根据凭单制的特点选择和运用凭单制的购买工具。
二、江苏省购买农村转移劳动力就业服务的个案
江苏省购买农民工就业培训服务的过程可分为两个阶段，这两个阶段的购买服务采用了不同的次级凭单制购买工具。
（一）第一阶段
1. 三方主体。提供方是县（市、区）农村劳务输出工作协调小组办公室为代表的政府部门；生产方是定点就业培训机构；消费方是在劳动年龄内、具备就业能力和有转移就业愿望的农村常住人口。 2. 购买工具：单竞争性公平凭单。2006年4月，江苏省农村劳务输出工作协调小组批准发布的《江苏省农村劳动力转移培训券管理使用办法（试行）》规定，培训券是发给农村劳动力参加短期非农职业技能培训的代金学费补助凭证，是定点培训机构完成培训和转移就业任务后向财政部门申报财政补助资金的报销凭证。农村劳动力持培训券到定点培训机构接受培训，根据培训券面值冲减培训费用，其冲减费用由定点培训机构按规定到所在地县（市、区）劳务输出工作协调小组办公室结算。也就是说江苏省农村劳务输出工作协调小组定向购买定点培训机构的就业培训服务，培训机构是指定的，购买资金支付的方式是先付。
培训券为一次性使用票据，可在省辖市范围内使用，有效期一年。一般发给每人价值300元的培训券，其中省级财政补助250元，市县财政补助50元。对省重点帮助的1 011个经济薄弱村贫困劳动力实行全额免费培训，省级补助每人400元，地方安排每人100元，实需资金缺口由所在地市两级和重点帮扶村扶贫单位共同筹措解决。
对定点培训机构进行监督管理的主体是各级劳动就业管理机构，监督管理的方式主要是根据培训人员名单进行抽查，对抽到的培训对象进行实地问询、电话访谈等方式了解核实培训情况，经确认后，将购买培训服务的资金划拨到定点机构的银行账户中。
3. 成效与存在的问题。江苏省农村培训券制度从2006年开始实施，当年省级财政安排6 600万培训券补助资金支持30万农村转移劳动力的职业培训。之后每年递增补助资金，到2009年省级财政安排农村劳动力转移培训券补助资金己达到12 500万元，市县财政再配套安排1 500万元，每年有30万～35万农村转移劳动力从中受益[9]。实际情况表明，培训券的发放增强了农村劳动力享受就业培训服务的支付能力，取得了一定的效果。以江苏启东市为例，该市从2006年开始推行农村劳动力职业技能培训券制度，五年以来已发放培训券3.8万张，培训学员近2万人，其中95%的学员拿到了初级职业资格证书，98%的学员实现了就业。
在先付的支付方式下，同一金额的凭单无法满足不同的农村劳动力培训的需要，也难以甄别出谁是真正需要或最需要这项补贴的服务对象。因为有稳定的购买服务的资金，培训券调动了服务生产方提供服务的积极性，却难以调动消费方追求服务效果的积极性。因为服务资金补贴面广，补贴力度就会比较小，无法满足农村劳动力学习高级技术的费用需要。培训专业面比较窄，难以反映消费方的真实需求，存在着农村劳动力真正需要的专业不在培训目录里的情况。
（二）第二阶段
1. 三方主体。提供方是获得证书所在地劳动就业管理机构。在第一阶段，劳动就业管理机构是就业服务的监管部门，而在第二阶段成为了购买服务的提供方；生产方是定点就业培训机构；消费方是在劳动年龄内、具备就业能力和有转移就业愿望的农村常住人口。
2. 购买工具：单竞争性效率凭单。江苏省从2011年开始对已实施五年的培训券制度进行改革。2011年4月，江苏省人社厅、江苏省财政厅发布了《全省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补办法（试行）》（以下简称《办法》），以普惠均等、终身培训、技能为本、就业导向为原则，提出农村劳动力就业培训应该从“重服务数量”向“重服务质量”转变，应该从“补偿服务过程”向“补偿服务效果”转变。《办法》规定，本省的农村劳动者如当年参加职业技能培训后取得《职业资格证书》或《专项职业能力证书》，本人可直接到获证所在地劳动就业管理机构申请补助（或由省认定的农村劳动力定点培训机构代办申请手续），奖补标准依所获证书类型从300元～1 200元，另外还要结合培训所花时间的长短、职业技能鉴定的费用以及市场供需状况，奖励补助额度要恰当，奖励补偿标准要有合理的差距，对当地经济发展和产业结构调整急需紧缺的工种，提高补助标准。坚持终身培训原则，农村劳动力5年内可享受初、中、高级《职业资格证书》和《专项职业能力证书》奖补政策各一次，形成初、中、高有机衔接的职业培训补贴机制。也就是说提供方仍然是向定点培训机构定向购买就业服务，但购买资金是后付给消费方的，购买工具是单竞争性效率凭单。
3. 成效与存在的问题。2014年江苏省财政安排农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补资金1.54亿元，其中第一批下达1.34亿元，第二批下达0.2亿元[10]。
本文认为案例中的“以奖代补”其实是一种次级凭单制购买工具，也就是本文所指的单竞争性效率凭单，相比第一阶段政府购买服务所使用的单竞争性公平凭单有很大的不同：前者重在奖优，后者重在扶困；前者强调培训的结果，后者强调培训的过程；前者重质量，后者重数量；前者讲求机会平等，即只要通过努力获得证书就能平等享受奖励性补贴，后者追求形式平等，即所有符合条件的人获得相等的培训补贴。“以奖代补”在事实上形成了一种后置的绩效考核，有效提升资金运用效率，最大程度地把有限的资金用到刀刃上，并激励农民选择市场需要的技能进行培训。
根据《办法》内容，财政对农村劳动力培训的补贴是在其获得相关证书以后才能兑现，而且补贴额与市场需求密切相关，这样也面临着问题：其一，劳动者需垫付培训费用，患得患失和追求短视效益的倾向可能会影响到农村劳动力参与培训的热情，使政策的激励力度打折扣。其二，劳动者往往难以具备深刻洞察市场需求的能力，为了保障培训接受者能足额获得财政补贴，需要相关部门和机构对劳动者选择培训工种提供准确的指导。其三，“以奖代补”的实施可能加剧社会的不公平。“以奖代补”作为一种事后的分配方式，“以奖代补”的评价指标，主要是证书，如果证书的发放不能严格审核，“以奖代补”可能成为骗取培训资金的黑洞。
三、结论和建议
无论是运用公平凭单还是效率凭单购买就业服务都减轻了农民工培训的负担，创新了财政资金的投入模式，从江苏省的个案看，公平凭单和效率凭单有不同的适用范围和条件。竞争性和支付方式是凭单制购买工具选择的核心标准，都对购买工具竞争机制的引入产生影响。凭单制次级工具的选择受到多种因素的影响。 （一）次级凭单制工具的特点
单竞争性公平凭单是通过发放服务券给消费方由消费方选择生产方的凭单制。单竞争性公平凭单能够增强消费方的积极性，表达消费方的意愿，提高服务质量，降低监管成本。但因为消费方只能在政府定向委托的生产方那里使用服务券，而在一定地域范围内提供特定服务的生产方数量有限，所以消费方的选择机制所起的作用将被消减。因为生产方是提供方定向委托的，如果提供方对于生产方的资格审核不严格，有滋生腐败寻租的风险，不利于社会组织的成长，也不利于服务市场的发展成熟。支付方式是先付，消费方先拿到服务券，消费方的消费能力、意愿影响服务效果，有可能发生消费方的道德风险和生产方、消费方的合谋行为。
单竞争性效率凭单也被称为“以奖代补”，是根据能够说明服务效果的证据资料给予消费方服务费用补贴或报销的凭单制。消费方虽然能够“用脚投票”选择生产方，但还是受到很大限制，因为生产方是提供方指定的，数量有限，并且只有获得服务成果才可以获得补贴，一些消费者会放弃免费服务的机会。支付方式是后付，一定程度上能够保证服务的效果，对消费方具有激励作用，提供方需要不断根据政策需要调整奖励或者补贴的服务类型。
（二）次级凭单制工具选择的影响因素
次级凭单制工具的选择受到制度环境、社会服务的性质、政策目标、政策理念、政府职能、政社关系等多重因素的影响，影响具有阶段性。
多家就业培训机构的存在是凭单制购买工具能够被采用的前提条件。社会服务内部不同种类的社会服务的性质是有差异的，效率凭单适用于服务效果可以衡量的社会服务类型，如通过指标或者证书来衡量。就业服务相对于其他社会服务，服务的质量相对来说便于测量，但服务质量测量的准确性也只是相对的。有了证书的农村劳动者是否真的具备相应的劳动技能，已经实现就业的农村劳动者的就业稳定性如何也是具有不确定性的。江苏省个案中之所以会出现单竞争性公平凭单向单竞争性效率凭单的转换正是基于政策理念从注重公平向公平和效率兼顾的转变。培训券制度建立的初衷是改善农村转移劳动力普遍缺乏非农职业技能的状况，政策目标群体的定位比较低，补助额度均等，采用先付的公平凭单比较合理。随着劳动力市场高技能劳动者需求激增与供给不足的矛盾日益突出，以扶困为宗旨的培训券制度显然不能适应劳动力市场形势，需要更具激励作用的制度安排。在个案中，购买工具从先付的单竞争性公平凭单转换为后付的单竞争性效率凭单，体现了对消费方需求的回应，也体现了对服务效果的强调。相比公平凭单，效率凭单对政府的职能提出了更高的要求。政府职能没有能够及时转变，管理体制的弊端也影响了凭单制工具的功能发挥。如个案中劳动就业部门、农业部门、财政部门、扶贫部门等，各自下达的任务不一，目标交叉，给基层培训管理部门的工作带来一定的难度。缺乏有效的评估机制，一般是上级评估下级，或者自己评估自己，没有引入独立的第三方评估机构。个案中的强政府—弱社会的政社关系使得生产方和消费方都没有参与决策和监督管理的机会。
这些影响因素的影响具有阶段性，在政府购买社会服务的早期阶段，政社关系、政策理念和政策目标这些影响因素对于政府购买社会服务工具选择的影响比较大。从江苏省的个案看，因为在强政府—弱社会的政社关系背景下，政府主导着政府购买社会服务工具的选择，因此，体现政府意志的政策理念、政策目标对政府购买社会服务工具选择影响比较大。政府购买社会服务的初期，政府为了使自己的意志能够得到较好地贯彻，便于和生产方沟通，能够快速增加服务提供的数量、增强服务对象的购买力，会采用公平凭单这样的购买工具。随着制度环境的完善，特别是随着社会服务市场的成熟、相关立法体系的健全、社会组织的不断壮大和消费方购买能力的增强，政社关系、政策理念和政策目标都将被调整和改变，社会服务的性质和政府职能这些影响因素将对政府购买社会服务工具的选择产生越来越大的影响。购买工具的选择将更加能够回应政府购买服务的根本要求，也就是转变政府职能、提高服务的效率和质量、促进政社合作。为了提高服务的效率，社会服务组织将逐步获得参与服务购买决策的权利，消费方也将参与服务购买的监督管理，社会服务的性质、政府的购买能力，将成为影响购买工具选择的最主要因素。江苏省的个案从单竞争性公平凭单到单竞争性效率凭单的转换体现了这样的发展过程。
（三）凭单制工具转换分析
1. 凭单制购买工具转换的实质是实现有效竞争。在对政府购买社会服务的工具分析中，购买工具运用中引入竞争机制是核心所在，凭单制下购买服务三方主体之间都可以通过购买服务主体之间的选择引入竞争机制（见图1）。生产方和消费方可以通过参与决策和管理的方式选择提供方及其执行机构（在江苏的个案中，提供方的执行机构就发生的变化，但不是生产方和消费方选择的结果）。提供方可通过引入招投标机制、消费方可通过“用脚投票”的方式选择生产方。提供方可以通过后付的方式、生产方可通过“撇脂”来选择消费方。当然，对于生产方通过“撇脂”的方式选择消费方是应该杜绝的，因为这明显违背了社会公平的目标。当前我国地方政府在购买社会服务时，购买工具的选择局限于生产方的选择环节，往往忽视了在其他主体的选择环节也可引入竞争机制。
实现有效竞争才是政府购买社会服务中运用竞争机制要遵循的原则，也就是要根据引入竞争机制的条件是否具备以及是否能够兼顾公平和效率的目标作为是否实现有效竞争的衡量标准。从理论上讲，在凭单制工具的运用过程中，可以在多个选择环节引入竞争机制，而多种竞争机制的叠加，可增强竞争，更加能够提高购买服务的效率。但购买实践中，竞争机制的运用并不是越多越好。因为植入了多个竞争机制，凭单制的运作趋于复杂，需要的条件多，运作难度加大。如双竞争性凭单要通过招投标机制来选择生产方，但我国当前社会服务市场还没有充分发育，社会服务组织少，有能力并有积极性参与购买服务的服务组织更少，再加上社会服务的特殊性也决定了在一定地域内提供某一种特殊类型的服务的机构非常少，当前还不具备组织招投标的条件。在植入竞争机制的条件难以具备时，可能会出现不同选择环节竞争机制的替代。在江苏省的个案中，由提供方通过招投标机制选择生产方的条件还不具备，提供方通过“以奖代补”的方式来选择消费方，以此来改善服务的效果。江苏省的个案也表明提供方运用招投标机制选择生产方还是很有必要的，因为这会影响到其他竞争机制运用的效果。在江苏省的个案中，提供方在选择生产方时采用了指定、审核的方式来确定生产方，使得生产方最初的选择不能反映消费方的意愿和需要，而消费方是最了解自己的需要的。提供方对生产方选择的缺失对后续的消费方对生产方的选择以及提供方对消费方的选择将产生消极的影响。所以无论在单竞争公平凭单下还是在单竞争效率凭单下，都不能在价格上为消费方提供保护，这样可能会导致培训服务的价格不合理，而使得消费方放弃培训服务。因此一旦条件具备，在选择生产方时应该积极地采用招投标机制。 2. 购买工具转换特点具有创新性。政府购买社会服务中的三方主体，任何一方主体的选择都可能影响购买的效果。在选择机制或者竞争机制的运用中，存在运用多少和运用程度的差异，当运用多少和运用程度发生变化的时候，也正是政府购买社会服务工具转换的时候，而这种变化也正是政府购买社会服务工具创新的过程。江苏省个案中的“以奖代补”的效率凭单是对凭单制购买工具的创新。效率凭单能够弥补公平凭单下消费方缺乏主动性的缺陷，可以矫正消费方的等、要、靠的依赖思想。效率凭单不仅引入了供方的竞争，同时还引入了需方的竞争，没有拿到证书的农村劳动者就得不到补贴，而获得越高等级培训证书的农村劳动者可以获得更高金额的补贴。从个案中同样可以看到，效率凭单的使用也有其适用条件，需要谨慎的制度设计。
3. 购买工具转换具有平衡性。从江苏省的个案看购买工具的选择需要兼顾提供方、生产方和消费方三方利益，只有兼顾三方利益，购买服务才能顺利实施，否则将会发生购买工具的转换。在江苏省的个案中，购买服务的工具在支付方式维度上发生了转换，这恰恰反映了提供方的需求和利益。在单竞争性公平凭单下，购买工具能够减少生产方竞争的压力，生产方获得了比较稳定的购买资金。凭单制也赋予了消费方选择生产方的权利。但作为提供方的地方政府以及购买服务的执行机构的诉求却没有得到保障。提供方的政策目标是要通过购买服务降低服务成本、取得好的服务效果，而在单竞争性公平凭单下，服务成本得到了控制，因为发放多少服务券提供方可以决定，但服务的效果不能保证，因为这取决于服务生产方是否能够保证提供就业培训服务的质量以及服务的消费方是否能够认真接受培训。与此同时，提供方还面临生产方和消费方合谋骗取服务购买资金的风险。而转换为单竞争性效率凭单后，消费方受到约束，消费方只有获得劳动力市场需要的职业技能证书才能获得培训费用的补偿，消费方为了获得证书，自然要选择服务质量好的培训机构，提供方从被动到主动，能够取得更好的购买效果，提供方的利益得到保障。
4. 购买工具转换方式具有复杂性。江苏省的个案发生了支付方式从先付向后付的单一维度的转换。单一维度的工具转换难度较小，支付方式的转换也容易发生。短期内要改变竞争性这一维度是不可能的，因为服务主体的培育、服务市场的形成都是需要时间的，所以竞争性这一维度没有转换；为了能够提高服务的效率和质量，只能转换购买服务资金的支付方式。虽然购买工具仍然是单竞争性的，但支付方式从先付向后付的转换却引入了消费方的竞争。这样的转换仍然需要条件，对提供方提出了更高的要求。提供方还是需要采取很多的配套措施，如收集劳动力市场供求的信息，等等。
5. 购买工具转换目标具有多面向性。从江苏省个案看，公平和效率兼顾、数量和质量兼得才是购买服务的政策目标，在购买工具的选择上也必须满足于共同实现这些政策目标。购买就业培训服务一开始采用的是单竞争性公平凭单，这一购买工具只能实现社会公平的政策目标，难以实现服务效率的提高。这一工具下只能实现服务数量的增加，难以保证服务的质量。转换为单竞争性效率凭单后，由于引入消费方竞争机制，公平和效率的目标可以兼顾了，服务的数量和质量也可以兼得了。
（四）优化凭单制使用的建议
凭单制更加能够顾及消费方的利益，无论是单竞争性公平凭单和单竞争性效率凭单都比较注重服务对象的需求的满足，但在服务购买中缺少对培训机构本身的支持，不利于培训机构的长期发展[11]。
1. 增强消费者选择的意愿和能力。凭单制是通过消费方“用脚投票”植入竞争机制来提高服务的质量和效率，因此在凭单制下消费方有选择的意愿和能力就很关键。了解消费方的需求，让消费方了解相关政策，都是凭单制设计的重要环节。凭单制的具体执行方案设计应该听取服务对象的意见，凭单制的执行过程也应该让服务对象全程参与监督。消费方必须对服务生产方、服务内容和质量标准等拥有详细的信息。可通过采用顾客信息系统或经纪人制度为消费方提供信息帮助，为消费方作出正确的选择提供指导和建议，增强消费方的选择能力[12]（P189）。此外，如果凭单发放的额度是相同的，对于仍然承担不起服务价格的服务对象进行补贴，也可以设计出不同面值的凭单，对经济越困难的服务对象，发放面值更大的凭单。
2. 政府要加强监管，防止生产方“撇脂现象”的发生。凭单制运行中来自生产方的风险主要在于“撇脂现象”的发生，具体表现为生产方更愿意为付出成本少、见效快的服务对象服务。在这样的情况下，政府要通过采取保护措施和加强监管来防止这一现象的发生。具体来说，在运用凭单制的过程中，政府要建立问责机制，对生产方是否选择性地接受凭单的行为进行监督检查，真正实现凭单制运作过程的公平。
3. 让社会服务组织成为独立法人和市场主体。凭单制得以顺利实行的前提条件之一就是社会服务组织具有独立性，成为真正的市场主体，政社关系应该是平等协商的合作伙伴关系，政社双方应该共担风险、共享利益。因此，必须尽可能改变服务组织对政府的依赖，让其在市场竞争中逐步增强竞争意识和运营能力。
4. 增强凭单制设计的科学性与开放性。要深入细致地设计凭单制的具体内容，包括发放数量、服务券的面值、有效期限、发放对象的范围和不同服务所需要的服务券的数量也就是价格。凭单制的设计是一个渐进的、集思广益的过程，既需要实践工作者的经验总结，也需要理论研究工作者的理论指导。应鼓励一些地方政府积极参与凭单制的实践试点工作，拓宽专家学者、广大群众尤其是服务对象等利益相关者参与凭单制设计的渠道，增加其参与的机会，并提供宪法和法律等保障机制。
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责任编辑、校对：齐 园
关键词：政府购买社会服务；政策工具转换；凭单制；单竞争性公平凭单；单竞争性效率凭单；公共服务；社会保障
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2017）01-0072-07
一、问题的提出
凭单也被称为凭单制，是政府购买服务的提供方向有资格享受免费服务的消费方发放服务使用券，持有服务券的消费方在提供方运用招投标机制确定的或者指定的生产方，也就是社会服务组织那里，用服务券换取社会服务，然后提供方用现金兑付生产方接收到的服务券的一种制度安排[1]。
凭单制作为政府购买服务的一种政策工具，在西方发达国家的运用并不是很普遍，但凭单制在美国运用较为广泛，尤其是在联邦政府，如食物救济券等。地方政府运用不太普遍但正在增长，主要是在日托服务、学校教育及专用运输等方面。凭单制运用的领域还有：住房、医疗服务、幼儿保健、老年项目、家庭护理、娱乐和文化服务、药品和酒精管制、培训及环保领域等[2]。在我国政府购买社会服务的实践中，凭单制已经在多个社会服务领域有所运用，如居家养老服务、教育服务、计生服务、就业服务等，但总的来说，还处于探索阶段。
从当前凭单制的相关研究成果看，主要涉及凭单制的内涵[3]（宋世明，1999）、凭单制的实施方式[2][4][5]、实施条件[5][6]、凭单制的评价[2][7]（E.S.萨瓦斯，2002；Stuerle，C.Eugene，1998）等方面，虽然这些成果对于我国地方政府运用凭单制工具购买服务提供了借鉴，但这些研究大多基于国外的经验，往往难以直接指导国内的购买实践。当前研究缺乏对适合中国国情的凭单制的分类研究、次级凭单制工具的特点研究，而这些研究恰恰是地方政府运用凭单制购买服务时急需的，具有重要的实践指导意义。虽然我国地方政府运用凭单制进行购买服务也积累了一些实践经验，但缺乏对经验的总结。
竞争性反映了市场化的程度，是提高服务供给效率和降低服务成本的关键。考察政府购买服务工具是否具有竞争性、竞争机制是否被使用是判断的标志，如招投标的机制、消费方选择生产方的机制和提供方选择消费方的机制[8]。在凭单制下，竞争性可分为单竞争性和双竞争性。单竞争性是指凭单制自身包含了一重竞争机制，即消费方对生产方的选择。双竞争性是指除了凭单制购买工具内置的一重竞争机制，还包含提供方通过招投标机制选择生产方的一重竞争机制。支付方式是提供方向消费方提供服务费用的方式。支付方式包括先付和后付两种。在凭单制下，先付的方式是指提供方将服务费用以服务券的方式在消费方享受服务前提供给消费方的支付方式；后付的方式是指提供方以证书等能够证明服务效果的证据资料为依据为消费方报销或者支付相应服务费用的方式。先付的方式能够增强消费方享受服务的支付能力，能够激发消费方接受相关服务的积极性，让更多的消费方享受到相关服务；后付的方式能够激励生产方和消费方重视服务的质量和效果，能够提高购买服务资金的使用效率。本文认为竞争性以及支付方式是凭单制购买工具选择的标准也是凭单制分类的重要维度，也是凭单制工具转换的维度。基于这两个分类的维度，形成了凭单制工具箱（见表1），也是本文对凭单制购买工具转换的分析框架。在这一政策工具箱中，凭单制可分为四种次级购买工具，即单竞争性公平凭单、单竞争性效率凭单、双竞争性公平凭单和双竞争性效率凭单。单竞争性公平凭单更接近于我们对凭单制的通常理解，生产方是提供方指定的，支付方式是先付，即提供方先把购买服务的资金以服务券的形式支付给消费方，消费方“用脚投票”的方式选择生产方；双竞争性公平凭单的支付方式也是先付的方式，但生产方是提供方通过招投标机制选出来的；单竞争性效率凭单的生产方是提供方指定的，支付方式是后付，即消费方先自费享受服务，然后将能够证明服务效果的证书等证据资料提供给提供方，以获得补贴或报销服务费用。提供方对于能够获得补贴的消费方是有选择的。这样的凭单制拥有了多重竞争机制，是供方竞争（生产方竞争）和需方竞争（消费方竞争）的复合，即消费方可以选择生产方，而提供方也可以选择消费方，因此有激励生产方和消费方的双重功能；双竞争性效率凭单的支付方式也是后付的方式，和单竞争性效率凭单不同的是生产方是提供方通过招投标机制选出来的。从当前我国地方政府购买社会服务的实践看，还没有地方政府购买服务采用双竞争性公平凭单和双竞争性效率凭单，这两种次级凭单制工具运作机制比较复杂，运用这两种工具的条件更高。
由于我国政府购买社会服务还处于探索阶段，购买工具发生转换的个案并不多，从当前的资料看，凭单制工具发生转换的个案只有江苏购买农民工就业服务案例。基于江苏省凭单制转换的个案分析，本文聚焦的研究问题是：凭单制如何分类，次级凭单制工具的特点有哪些，凭单制工具转换的规律有哪些，如何根据凭单制的特点选择和运用凭单制的购买工具。
二、江苏省购买农村转移劳动力就业服务的个案
江苏省购买农民工就业培训服务的过程可分为两个阶段，这两个阶段的购买服务采用了不同的次级凭单制购买工具。
（一）第一阶段
1. 三方主体。提供方是县（市、区）农村劳务输出工作协调小组办公室为代表的政府部门；生产方是定点就业培训机构；消费方是在劳动年龄内、具备就业能力和有转移就业愿望的农村常住人口。 2. 购买工具：单竞争性公平凭单。2006年4月，江苏省农村劳务输出工作协调小组批准发布的《江苏省农村劳动力转移培训券管理使用办法（试行）》规定，培训券是发给农村劳动力参加短期非农职业技能培训的代金学费补助凭证，是定点培训机构完成培训和转移就业任务后向财政部门申报财政补助资金的报销凭证。农村劳动力持培训券到定点培训机构接受培训，根据培训券面值冲减培训费用，其冲减费用由定点培训机构按规定到所在地县（市、区）劳务输出工作协调小组办公室结算。也就是说江苏省农村劳务输出工作协调小组定向购买定点培训机构的就业培训服务，培训机构是指定的，购买资金支付的方式是先付。
培训券为一次性使用票据，可在省辖市范围内使用，有效期一年。一般发给每人价值300元的培训券，其中省级财政补助250元，市县财政补助50元。对省重点帮助的1 011个经济薄弱村贫困劳动力实行全额免费培训，省级补助每人400元，地方安排每人100元，实需资金缺口由所在地市两级和重点帮扶村扶贫单位共同筹措解决。
对定点培训机构进行监督管理的主体是各级劳动就业管理机构，监督管理的方式主要是根据培训人员名单进行抽查，对抽到的培训对象进行实地问询、电话访谈等方式了解核实培训情况，经确认后，将购买培训服务的资金划拨到定点机构的银行账户中。
3. 成效与存在的问题。江苏省农村培训券制度从2006年开始实施，当年省级财政安排6 600万培训券补助资金支持30万农村转移劳动力的职业培训。之后每年递增补助资金，到2009年省级财政安排农村劳动力转移培训券补助资金己达到12 500万元，市县财政再配套安排1 500万元，每年有30万～35万农村转移劳动力从中受益[9]。实际情况表明，培训券的发放增强了农村劳动力享受就业培训服务的支付能力，取得了一定的效果。以江苏启东市为例，该市从2006年开始推行农村劳动力职业技能培训券制度，五年以来已发放培训券3.8万张，培训学员近2万人，其中95%的学员拿到了初级职业资格证书，98%的学员实现了就业。
在先付的支付方式下，同一金额的凭单无法满足不同的农村劳动力培训的需要，也难以甄别出谁是真正需要或最需要这项补贴的服务对象。因为有稳定的购买服务的资金，培训券调动了服务生产方提供服务的积极性，却难以调动消费方追求服务效果的积极性。因为服务资金补贴面广，补贴力度就会比较小，无法满足农村劳动力学习高级技术的费用需要。培训专业面比较窄，难以反映消费方的真实需求，存在着农村劳动力真正需要的专业不在培训目录里的情况。
（二）第二阶段
1. 三方主体。提供方是获得证书所在地劳动就业管理机构。在第一阶段，劳动就业管理机构是就业服务的监管部门，而在第二阶段成为了购买服务的提供方；生产方是定点就业培训机构；消费方是在劳动年龄内、具备就业能力和有转移就业愿望的农村常住人口。
2. 购买工具：单竞争性效率凭单。江苏省从2011年开始对已实施五年的培训券制度进行改革。2011年4月，江苏省人社厅、江苏省财政厅发布了《全省农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补办法（试行）》（以下简称《办法》），以普惠均等、终身培训、技能为本、就业导向为原则，提出农村劳动力就业培训应该从“重服务数量”向“重服务质量”转变，应该从“补偿服务过程”向“补偿服务效果”转变。《办法》规定，本省的农村劳动者如当年参加职业技能培训后取得《职业资格证书》或《专项职业能力证书》，本人可直接到获证所在地劳动就业管理机构申请补助（或由省认定的农村劳动力定点培训机构代办申请手续），奖补标准依所获证书类型从300元～1 200元，另外还要结合培训所花时间的长短、职业技能鉴定的费用以及市场供需状况，奖励补助额度要恰当，奖励补偿标准要有合理的差距，对当地经济发展和产业结构调整急需紧缺的工种，提高补助标准。坚持终身培训原则，农村劳动力5年内可享受初、中、高级《职业资格证书》和《专项职业能力证书》奖补政策各一次，形成初、中、高有机衔接的职业培训补贴机制。也就是说提供方仍然是向定点培训机构定向购买就业服务，但购买资金是后付给消费方的，购买工具是单竞争性效率凭单。
3. 成效与存在的问题。2014年江苏省财政安排农村劳动力职业技能培训鉴定获证奖补资金1.54亿元，其中第一批下达1.34亿元，第二批下达0.2亿元[10]。
本文认为案例中的“以奖代补”其实是一种次级凭单制购买工具，也就是本文所指的单竞争性效率凭单，相比第一阶段政府购买服务所使用的单竞争性公平凭单有很大的不同：前者重在奖优，后者重在扶困；前者强调培训的结果，后者强调培训的过程；前者重质量，后者重数量；前者讲求机会平等，即只要通过努力获得证书就能平等享受奖励性补贴，后者追求形式平等，即所有符合条件的人获得相等的培训补贴。“以奖代补”在事实上形成了一种后置的绩效考核，有效提升资金运用效率，最大程度地把有限的资金用到刀刃上，并激励农民选择市场需要的技能进行培训。
根据《办法》内容，财政对农村劳动力培训的补贴是在其获得相关证书以后才能兑现，而且补贴额与市场需求密切相关，这样也面临着问题：其一，劳动者需垫付培训费用，患得患失和追求短视效益的倾向可能会影响到农村劳动力参与培训的热情，使政策的激励力度打折扣。其二，劳动者往往难以具备深刻洞察市场需求的能力，为了保障培训接受者能足额获得财政补贴，需要相关部门和机构对劳动者选择培训工种提供准确的指导。其三，“以奖代补”的实施可能加剧社会的不公平。“以奖代补”作为一种事后的分配方式，“以奖代补”的评价指标，主要是证书，如果证书的发放不能严格审核，“以奖代补”可能成为骗取培训资金的黑洞。
三、结论和建议
无论是运用公平凭单还是效率凭单购买就业服务都减轻了农民工培训的负担，创新了财政资金的投入模式，从江苏省的个案看，公平凭单和效率凭单有不同的适用范围和条件。竞争性和支付方式是凭单制购买工具选择的核心标准，都对购买工具竞争机制的引入产生影响。凭单制次级工具的选择受到多种因素的影响。 （一）次级凭单制工具的特点
单竞争性公平凭单是通过发放服务券给消费方由消费方选择生产方的凭单制。单竞争性公平凭单能够增强消费方的积极性，表达消费方的意愿，提高服务质量，降低监管成本。但因为消费方只能在政府定向委托的生产方那里使用服务券，而在一定地域范围内提供特定服务的生产方数量有限，所以消费方的选择机制所起的作用将被消减。因为生产方是提供方定向委托的，如果提供方对于生产方的资格审核不严格，有滋生腐败寻租的风险，不利于社会组织的成长，也不利于服务市场的发展成熟。支付方式是先付，消费方先拿到服务券，消费方的消费能力、意愿影响服务效果，有可能发生消费方的道德风险和生产方、消费方的合谋行为。
单竞争性效率凭单也被称为“以奖代补”，是根据能够说明服务效果的证据资料给予消费方服务费用补贴或报销的凭单制。消费方虽然能够“用脚投票”选择生产方，但还是受到很大限制，因为生产方是提供方指定的，数量有限，并且只有获得服务成果才可以获得补贴，一些消费者会放弃免费服务的机会。支付方式是后付，一定程度上能够保证服务的效果，对消费方具有激励作用，提供方需要不断根据政策需要调整奖励或者补贴的服务类型。
（二）次级凭单制工具选择的影响因素
次级凭单制工具的选择受到制度环境、社会服务的性质、政策目标、政策理念、政府职能、政社关系等多重因素的影响，影响具有阶段性。
多家就业培训机构的存在是凭单制购买工具能够被采用的前提条件。社会服务内部不同种类的社会服务的性质是有差异的，效率凭单适用于服务效果可以衡量的社会服务类型，如通过指标或者证书来衡量。就业服务相对于其他社会服务，服务的质量相对来说便于测量，但服务质量测量的准确性也只是相对的。有了证书的农村劳动者是否真的具备相应的劳动技能，已经实现就业的农村劳动者的就业稳定性如何也是具有不确定性的。江苏省个案中之所以会出现单竞争性公平凭单向单竞争性效率凭单的转换正是基于政策理念从注重公平向公平和效率兼顾的转变。培训券制度建立的初衷是改善农村转移劳动力普遍缺乏非农职业技能的状况，政策目标群体的定位比较低，补助额度均等，采用先付的公平凭单比较合理。随着劳动力市场高技能劳动者需求激增与供给不足的矛盾日益突出，以扶困为宗旨的培训券制度显然不能适应劳动力市场形势，需要更具激励作用的制度安排。在个案中，购买工具从先付的单竞争性公平凭单转换为后付的单竞争性效率凭单，体现了对消费方需求的回应，也体现了对服务效果的强调。相比公平凭单，效率凭单对政府的职能提出了更高的要求。政府职能没有能够及时转变，管理体制的弊端也影响了凭单制工具的功能发挥。如个案中劳动就业部门、农业部门、财政部门、扶贫部门等，各自下达的任务不一，目标交叉，给基层培训管理部门的工作带来一定的难度。缺乏有效的评估机制，一般是上级评估下级，或者自己评估自己，没有引入独立的第三方评估机构。个案中的强政府—弱社会的政社关系使得生产方和消费方都没有参与决策和监督管理的机会。
这些影响因素的影响具有阶段性，在政府购买社会服务的早期阶段，政社关系、政策理念和政策目标这些影响因素对于政府购买社会服务工具选择的影响比较大。从江苏省的个案看，因为在强政府—弱社会的政社关系背景下，政府主导着政府购买社会服务工具的选择，因此，体现政府意志的政策理念、政策目标对政府购买社会服务工具选择影响比较大。政府购买社会服务的初期，政府为了使自己的意志能够得到较好地贯彻，便于和生产方沟通，能够快速增加服务提供的数量、增强服务对象的购买力，会采用公平凭单这样的购买工具。随着制度环境的完善，特别是随着社会服务市场的成熟、相关立法体系的健全、社会组织的不断壮大和消费方购买能力的增强，政社关系、政策理念和政策目标都将被调整和改变，社会服务的性质和政府职能这些影响因素将对政府购买社会服务工具的选择产生越来越大的影响。购买工具的选择将更加能够回应政府购买服务的根本要求，也就是转变政府职能、提高服务的效率和质量、促进政社合作。为了提高服务的效率，社会服务组织将逐步获得参与服务购买决策的权利，消费方也将参与服务购买的监督管理，社会服务的性质、政府的购买能力，将成为影响购买工具选择的最主要因素。江苏省的个案从单竞争性公平凭单到单竞争性效率凭单的转换体现了这样的发展过程。
（三）凭单制工具转换分析
1. 凭单制购买工具转换的实质是实现有效竞争。在对政府购买社会服务的工具分析中，购买工具运用中引入竞争机制是核心所在，凭单制下购买服务三方主体之间都可以通过购买服务主体之间的选择引入竞争机制（见图1）。生产方和消费方可以通过参与决策和管理的方式选择提供方及其执行机构（在江苏的个案中，提供方的执行机构就发生的变化，但不是生产方和消费方选择的结果）。提供方可通过引入招投标机制、消费方可通过“用脚投票”的方式选择生产方。提供方可以通过后付的方式、生产方可通过“撇脂”来选择消费方。当然，对于生产方通过“撇脂”的方式选择消费方是应该杜绝的，因为这明显违背了社会公平的目标。当前我国地方政府在购买社会服务时，购买工具的选择局限于生产方的选择环节，往往忽视了在其他主体的选择环节也可引入竞争机制。
实现有效竞争才是政府购买社会服务中运用竞争机制要遵循的原则，也就是要根据引入竞争机制的条件是否具备以及是否能够兼顾公平和效率的目标作为是否实现有效竞争的衡量标准。从理论上讲，在凭单制工具的运用过程中，可以在多个选择环节引入竞争机制，而多种竞争机制的叠加，可增强竞争，更加能够提高购买服务的效率。但购买实践中，竞争机制的运用并不是越多越好。因为植入了多个竞争机制，凭单制的运作趋于复杂，需要的条件多，运作难度加大。如双竞争性凭单要通过招投标机制来选择生产方，但我国当前社会服务市场还没有充分发育，社会服务组织少，有能力并有积极性参与购买服务的服务组织更少，再加上社会服务的特殊性也决定了在一定地域内提供某一种特殊类型的服务的机构非常少，当前还不具备组织招投标的条件。在植入竞争机制的条件难以具备时，可能会出现不同选择环节竞争机制的替代。在江苏省的个案中，由提供方通过招投标机制选择生产方的条件还不具备，提供方通过“以奖代补”的方式来选择消费方，以此来改善服务的效果。江苏省的个案也表明提供方运用招投标机制选择生产方还是很有必要的，因为这会影响到其他竞争机制运用的效果。在江苏省的个案中，提供方在选择生产方时采用了指定、审核的方式来确定生产方，使得生产方最初的选择不能反映消费方的意愿和需要，而消费方是最了解自己的需要的。提供方对生产方选择的缺失对后续的消费方对生产方的选择以及提供方对消费方的选择将产生消极的影响。所以无论在单竞争公平凭单下还是在单竞争效率凭单下，都不能在价格上为消费方提供保护，这样可能会导致培训服务的价格不合理，而使得消费方放弃培训服务。因此一旦条件具备，在选择生产方时应该积极地采用招投标机制。 2. 购买工具转换特点具有创新性。政府购买社会服务中的三方主体，任何一方主体的选择都可能影响购买的效果。在选择机制或者竞争机制的运用中，存在运用多少和运用程度的差异，当运用多少和运用程度发生变化的时候，也正是政府购买社会服务工具转换的时候，而这种变化也正是政府购买社会服务工具创新的过程。江苏省个案中的“以奖代补”的效率凭单是对凭单制购买工具的创新。效率凭单能够弥补公平凭单下消费方缺乏主动性的缺陷，可以矫正消费方的等、要、靠的依赖思想。效率凭单不仅引入了供方的竞争，同时还引入了需方的竞争，没有拿到证书的农村劳动者就得不到补贴，而获得越高等级培训证书的农村劳动者可以获得更高金额的补贴。从个案中同样可以看到，效率凭单的使用也有其适用条件，需要谨慎的制度设计。
3. 购买工具转换具有平衡性。从江苏省的个案看购买工具的选择需要兼顾提供方、生产方和消费方三方利益，只有兼顾三方利益，购买服务才能顺利实施，否则将会发生购买工具的转换。在江苏省的个案中，购买服务的工具在支付方式维度上发生了转换，这恰恰反映了提供方的需求和利益。在单竞争性公平凭单下，购买工具能够减少生产方竞争的压力，生产方获得了比较稳定的购买资金。凭单制也赋予了消费方选择生产方的权利。但作为提供方的地方政府以及购买服务的执行机构的诉求却没有得到保障。提供方的政策目标是要通过购买服务降低服务成本、取得好的服务效果，而在单竞争性公平凭单下，服务成本得到了控制，因为发放多少服务券提供方可以决定，但服务的效果不能保证，因为这取决于服务生产方是否能够保证提供就业培训服务的质量以及服务的消费方是否能够认真接受培训。与此同时，提供方还面临生产方和消费方合谋骗取服务购买资金的风险。而转换为单竞争性效率凭单后，消费方受到约束，消费方只有获得劳动力市场需要的职业技能证书才能获得培训费用的补偿，消费方为了获得证书，自然要选择服务质量好的培训机构，提供方从被动到主动，能够取得更好的购买效果，提供方的利益得到保障。
4. 购买工具转换方式具有复杂性。江苏省的个案发生了支付方式从先付向后付的单一维度的转换。单一维度的工具转换难度较小，支付方式的转换也容易发生。短期内要改变竞争性这一维度是不可能的，因为服务主体的培育、服务市场的形成都是需要时间的，所以竞争性这一维度没有转换；为了能够提高服务的效率和质量，只能转换购买服务资金的支付方式。虽然购买工具仍然是单竞争性的，但支付方式从先付向后付的转换却引入了消费方的竞争。这样的转换仍然需要条件，对提供方提出了更高的要求。提供方还是需要采取很多的配套措施，如收集劳动力市场供求的信息，等等。
5. 购买工具转换目标具有多面向性。从江苏省个案看，公平和效率兼顾、数量和质量兼得才是购买服务的政策目标，在购买工具的选择上也必须满足于共同实现这些政策目标。购买就业培训服务一开始采用的是单竞争性公平凭单，这一购买工具只能实现社会公平的政策目标，难以实现服务效率的提高。这一工具下只能实现服务数量的增加，难以保证服务的质量。转换为单竞争性效率凭单后，由于引入消费方竞争机制，公平和效率的目标可以兼顾了，服务的数量和质量也可以兼得了。
（四）优化凭单制使用的建议
凭单制更加能够顾及消费方的利益，无论是单竞争性公平凭单和单竞争性效率凭单都比较注重服务对象的需求的满足，但在服务购买中缺少对培训机构本身的支持，不利于培训机构的长期发展[11]。
1. 增强消费者选择的意愿和能力。凭单制是通过消费方“用脚投票”植入竞争机制来提高服务的质量和效率，因此在凭单制下消费方有选择的意愿和能力就很关键。了解消费方的需求，让消费方了解相关政策，都是凭单制设计的重要环节。凭单制的具体执行方案设计应该听取服务对象的意见，凭单制的执行过程也应该让服务对象全程参与监督。消费方必须对服务生产方、服务内容和质量标准等拥有详细的信息。可通过采用顾客信息系统或经纪人制度为消费方提供信息帮助，为消费方作出正确的选择提供指导和建议，增强消费方的选择能力[12]（P189）。此外，如果凭单发放的额度是相同的，对于仍然承担不起服务价格的服务对象进行补贴，也可以设计出不同面值的凭单，对经济越困难的服务对象，发放面值更大的凭单。
2. 政府要加强监管，防止生产方“撇脂现象”的发生。凭单制运行中来自生产方的风险主要在于“撇脂现象”的发生，具体表现为生产方更愿意为付出成本少、见效快的服务对象服务。在这样的情况下，政府要通过采取保护措施和加强监管来防止这一现象的发生。具体来说，在运用凭单制的过程中，政府要建立问责机制，对生产方是否选择性地接受凭单的行为进行监督检查，真正实现凭单制运作过程的公平。
3. 让社会服务组织成为独立法人和市场主体。凭单制得以顺利实行的前提条件之一就是社会服务组织具有独立性，成为真正的市场主体，政社关系应该是平等协商的合作伙伴关系，政社双方应该共担风险、共享利益。因此，必须尽可能改变服务组织对政府的依赖，让其在市场竞争中逐步增强竞争意识和运营能力。
4. 增强凭单制设计的科学性与开放性。要深入细致地设计凭单制的具体内容，包括发放数量、服务券的面值、有效期限、发放对象的范围和不同服务所需要的服务券的数量也就是价格。凭单制的设计是一个渐进的、集思广益的过程，既需要实践工作者的经验总结，也需要理论研究工作者的理论指导。应鼓励一些地方政府积极参与凭单制的实践试点工作，拓宽专家学者、广大群众尤其是服务对象等利益相关者参与凭单制设计的渠道，增加其参与的机会，并提供宪法和法律等保障机制。
参考文献：
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责任编辑、校对：齐 园