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城管执法的概念
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条的规定，学理上将其定义为“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。
城管执法存在的主要问题
·城管执法依据在理论上的困惑
在相对集中行政处罚权以前，国家通过法律规定，将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，这些相应的行政职能部门，依照行政法治原则必须履行。在行政综合执法部门出现以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，转为由行政综合执法主体代劳，这必然造成有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。有学者认为《行政处罚法》第16条之规定就是对城管综合执法部门的一个授权。然而，仔细分析不难发现，不能将《行政处罚法》第16条理解为国务院取得了制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。
·城管的职责及权力过于广泛
我们知道，城管的职责包括城市规划，绿化，环境卫生，工商行政，公安交通等若干项职权，涉及到人们生活的各个方面。如此宽泛的职权，产生一些谋私现象，特权思想或者官位思想不足为奇。其次，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”而现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事。当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。
·违反执法程序现象较普遍
“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，不仅浪费成本，还使相对人的利益受到损害。如相关报刊文摘报道的“法学博士叫板停车罚款案”，郑州市某区人民法院就以被告郑州市城市管理行政执法局作出机动车违章停放罚款处罚决定，未向当事人出示证件、剥夺了司机的陈述和申辩权等理由，判决撤销了该局在汽车上贴罚单这一具体行政行为。
在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将《行政处罚法》置于一旁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，损害相对人的合法权益的现象，执法的效率更无从谈起。
·执法队伍素质普遍较低，执法技术不规范
1、执法队伍素质普遍较低
以浙江省温岭市城管执法局相关文件为例，在用人标准上明确要求城管执法队员必须具有公务员，且具有一定的法律意识或法制观念。但经过进一步调查发现，事实并非如此，纳入行政编制的绝大多数人是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。再如陕西省宝鸡市综合执法队伍中就存在着临时合同编制现象。由于缺乏法律知识，法制观念不强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴。再者，由于城管执法队伍采取合同制，很难保证社会上的地痞流氓成为城管执法队员，充当政府的打手。可以想象，靠这些低素质的执法人员去执法，群众的合法权益是很难得到保障的。
2、城管执法技术不规范
由于我国目前的经济增长方式，城乡差距进一步扩大，出现了大量的农村人口涌入城市务工的现象，流动人口的增加，交通的堵塞，乱搭乱建现象，使城市市容，绿化等屡屡遭到破坏，也增加了城管执法的难度。而目前，相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段，使城管执法队员可供执法的手段过于简单，但城管执法又为了依法办事，往往对违法行为采取“运动战”“大兵压镇”的方式进行，如此机械地适用法律，往往无法形成长效地得管理机制。
关于完善城管相对集中处罚权的建议
·明确城管法律授权，使得执法行为有法可依
完善相对集中行政处罚权，必须从法律入手。由于相对集中行政处罚权具有对行政机关的职权进行调整的性质，那么就涉及到了对法律的规定进行了调整。因此，国务院法制办应当推动全国人大进行专门立法，至少应做出相应的法律解释，以消除人们对推行相对集中处罚权的法律依据的疑问。正如“实施行政处罚的主体必须有相关法定的授权或者合法的授权，委托赋予其行政处罚权。”全国人大关于城管相对集中行政处罚权的专门法律或者法律解释应当重点针对城管相对集中行政处罚权涉及到的不同层面的法律法规，并对其效力问题作出明确规定。只有明确了城管相对集中行政处罚机关的法律依据，消除了法律依据在理论上的困惑，那么，相对集中行政处罚权的改革才能得到进一步的推广。
·执法严格遵守法定程序，建立监督体系
为了使城管执法工作能健康发展，作为城管执法主体应严格遵循法定程序，严格按法律规定的方式、步骤去作为，否则就应承担相应的法律责任。另外，作为被执法对象可以依该程序确定城管执法主体执法行为是否合法，以便有效、及时地的维护自身合法利益。针对城管执法机关在现实中出现不按照《行政处罚法》规定的程序办事的现象，应当采取相应的防范措施，比如采取“三公开”制度：公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果，使相对人可以透彻地了解相关的行政处罚程序，这样不仅在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使《行政处罚法》真正地落实到实处。同时，加强对城管执法监督的广度，如聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。 ·限制城管职责，防止权力任意扩张
“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”因此，有必要建立健全监督机制，通过法律限制权力，实行城管执法公开制度，做好社会公众、媒体舆论的监督工作。针对城管职责过于广泛问题，国务院就相对集中行政处罚权的范围的规定当中出现了“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权”，这样的规定过于弹性，很容易导致各地方政府对城管职责的过度授权。因此，有必要对此弹性条款予以适当地限制，如“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权，报经国务院批准后予以执行。”增加了审批程序后，可以防止各地政府对城管执法机关的任意授权，可以有效地遏制城管职责任意扩张问题，使城管职责限定于国务院规定的统一范围内。
·改善执法队伍素质，提高执法技术
1、城管执法队员是城市的管理者，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员树立责任、法制、服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，真正做到依法行政，文明执法。
2、执法队员的执法技巧，态度直接影响到城管在人民群众心中的地位和形象，因此执法态度和技巧不可忽视。城管执法人员在具体执法过程中可以从以下几方面入手：
一是言谈举止文明。城管执法队员在言语表述中一定要使用文明用语，肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌用不文明用语，切忌讲话时用手指向当事人。
二是对待他人心平气和。“只有尊重了他人，他人才会尊重你”。城管执法队员对被管理者通常是居高临下，指手划脚，不仅处理不了问题还会引发社会矛盾。因此，只有心平气和的对待被管理者，才能得到群众的肯定与认可。
三是公平公正办案。执法人员在执法过程中，一定要严格依法办事，对任何违法行为都应当纠正，做到一视同仁，罚过相当。
四是将处罚与教育相结合。法律的目的不仅在于制裁违法行为，还在于教育当事人遵守法律，只有坚持“教育为主，处罚为辅”的原则，对当事人进行宣传教育，使当事人认识到自身行为的违法性，令其心服口服，才能真正实现处罚的目的。
和谐社会的建设，要求行政执法者能够有效地解决行政主体与社会公众之间的矛盾，城管执法只有得到了公众舆论的支持，才能树立起执法权威，才能更好地实现社会的和谐。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条的规定，学理上将其定义为“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。
城管执法存在的主要问题
·城管执法依据在理论上的困惑
在相对集中行政处罚权以前，国家通过法律规定，将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，这些相应的行政职能部门，依照行政法治原则必须履行。在行政综合执法部门出现以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，转为由行政综合执法主体代劳，这必然造成有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。有学者认为《行政处罚法》第16条之规定就是对城管综合执法部门的一个授权。然而，仔细分析不难发现，不能将《行政处罚法》第16条理解为国务院取得了制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。
·城管的职责及权力过于广泛
我们知道，城管的职责包括城市规划，绿化，环境卫生，工商行政，公安交通等若干项职权，涉及到人们生活的各个方面。如此宽泛的职权，产生一些谋私现象，特权思想或者官位思想不足为奇。其次，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”而现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事。当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。
·违反执法程序现象较普遍
“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，不仅浪费成本，还使相对人的利益受到损害。如相关报刊文摘报道的“法学博士叫板停车罚款案”，郑州市某区人民法院就以被告郑州市城市管理行政执法局作出机动车违章停放罚款处罚决定，未向当事人出示证件、剥夺了司机的陈述和申辩权等理由，判决撤销了该局在汽车上贴罚单这一具体行政行为。
在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将《行政处罚法》置于一旁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，损害相对人的合法权益的现象，执法的效率更无从谈起。
·执法队伍素质普遍较低，执法技术不规范
1、执法队伍素质普遍较低
以浙江省温岭市城管执法局相关文件为例，在用人标准上明确要求城管执法队员必须具有公务员，且具有一定的法律意识或法制观念。但经过进一步调查发现，事实并非如此，纳入行政编制的绝大多数人是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。再如陕西省宝鸡市综合执法队伍中就存在着临时合同编制现象。由于缺乏法律知识，法制观念不强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴。再者，由于城管执法队伍采取合同制，很难保证社会上的地痞流氓成为城管执法队员，充当政府的打手。可以想象，靠这些低素质的执法人员去执法，群众的合法权益是很难得到保障的。
2、城管执法技术不规范
由于我国目前的经济增长方式，城乡差距进一步扩大，出现了大量的农村人口涌入城市务工的现象，流动人口的增加，交通的堵塞，乱搭乱建现象，使城市市容，绿化等屡屡遭到破坏，也增加了城管执法的难度。而目前，相关法律规定城管只有罚款、暂扣物品等简单的手段，使城管执法队员可供执法的手段过于简单，但城管执法又为了依法办事，往往对违法行为采取“运动战”“大兵压镇”的方式进行，如此机械地适用法律，往往无法形成长效地得管理机制。
关于完善城管相对集中处罚权的建议
·明确城管法律授权，使得执法行为有法可依
完善相对集中行政处罚权，必须从法律入手。由于相对集中行政处罚权具有对行政机关的职权进行调整的性质，那么就涉及到了对法律的规定进行了调整。因此，国务院法制办应当推动全国人大进行专门立法，至少应做出相应的法律解释，以消除人们对推行相对集中处罚权的法律依据的疑问。正如“实施行政处罚的主体必须有相关法定的授权或者合法的授权，委托赋予其行政处罚权。”全国人大关于城管相对集中行政处罚权的专门法律或者法律解释应当重点针对城管相对集中行政处罚权涉及到的不同层面的法律法规，并对其效力问题作出明确规定。只有明确了城管相对集中行政处罚机关的法律依据，消除了法律依据在理论上的困惑，那么，相对集中行政处罚权的改革才能得到进一步的推广。
·执法严格遵守法定程序，建立监督体系
为了使城管执法工作能健康发展，作为城管执法主体应严格遵循法定程序，严格按法律规定的方式、步骤去作为，否则就应承担相应的法律责任。另外，作为被执法对象可以依该程序确定城管执法主体执法行为是否合法，以便有效、及时地的维护自身合法利益。针对城管执法机关在现实中出现不按照《行政处罚法》规定的程序办事的现象，应当采取相应的防范措施，比如采取“三公开”制度：公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果，使相对人可以透彻地了解相关的行政处罚程序，这样不仅在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使《行政处罚法》真正地落实到实处。同时，加强对城管执法监督的广度，如聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。 ·限制城管职责，防止权力任意扩张
“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”因此，有必要建立健全监督机制，通过法律限制权力，实行城管执法公开制度，做好社会公众、媒体舆论的监督工作。针对城管职责过于广泛问题，国务院就相对集中行政处罚权的范围的规定当中出现了“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权”，这样的规定过于弹性，很容易导致各地方政府对城管职责的过度授权。因此，有必要对此弹性条款予以适当地限制，如“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权，报经国务院批准后予以执行。”增加了审批程序后，可以防止各地政府对城管执法机关的任意授权，可以有效地遏制城管职责任意扩张问题，使城管职责限定于国务院规定的统一范围内。
·改善执法队伍素质，提高执法技术
1、城管执法队员是城市的管理者，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员树立责任、法制、服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，真正做到依法行政，文明执法。
2、执法队员的执法技巧，态度直接影响到城管在人民群众心中的地位和形象，因此执法态度和技巧不可忽视。城管执法人员在具体执法过程中可以从以下几方面入手：
一是言谈举止文明。城管执法队员在言语表述中一定要使用文明用语，肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌用不文明用语，切忌讲话时用手指向当事人。
二是对待他人心平气和。“只有尊重了他人，他人才会尊重你”。城管执法队员对被管理者通常是居高临下，指手划脚，不仅处理不了问题还会引发社会矛盾。因此，只有心平气和的对待被管理者，才能得到群众的肯定与认可。
三是公平公正办案。执法人员在执法过程中，一定要严格依法办事，对任何违法行为都应当纠正，做到一视同仁，罚过相当。
四是将处罚与教育相结合。法律的目的不仅在于制裁违法行为，还在于教育当事人遵守法律，只有坚持“教育为主，处罚为辅”的原则，对当事人进行宣传教育，使当事人认识到自身行为的违法性，令其心服口服，才能真正实现处罚的目的。
和谐社会的建设，要求行政执法者能够有效地解决行政主体与社会公众之间的矛盾，城管执法只有得到了公众舆论的支持，才能树立起执法权威，才能更好地实现社会的和谐。
（作者单位：湖南师范大学法学院）