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【摘要】随着我国区域一体化的进程加快，作为其核心概念的产业集群在我国行政区划的背景下遭遇了瓶颈--产业同构，造成该现象的根源之一就是当前地方政府绩效考绩存在一定的误区，本文就此进行了深入的探讨，并结合区域经济一体化的发展要求，提出了当前地方政府绩效考核体系改革的具体方向。
【关键词】产业同构 地方政府 绩效考核
随着我国城市化进程的加快，区域一体化也在我国愈演愈烈。要形成真正意义上的区域一体化，首先就要以经济为突破口，实现以产业集群为核心的推进：打破以往各地区间市场相对分割的局面，在区域范围内建立共享机制，实现资源的跨地区、跨部门、跨行业优化配置，努力提升产业结构层次、产业集中度和产业外向度，不断延伸中心城市产业链条；通过地区内主导产业、支柱产业与特色产业的优势互补、协调发展，形成布局合理的产业构架和版块经济，创建多层级经济网络体系。
一、产业同构背景介绍
随着区域一体化的推进，我国各地方都纷纷面临同一问题——产业关联度不强，结构趋同等，对以区域一体化为基础的产业集群提出严峻的挑战。所谓地区产业结构趋同，从静态的角度看，是指发展水平和资源禀赋条件不同的地区的产业结构十分相似，地区之间的专业化分工不甚明显。从动态的角度看，各地区产业结构的相似程度则呈现出不断提高的趋势。据国家计委投资所对各省、市、自治区“九五”计划和2010年远景目标规划的比较研究，发现将汽车列为支柱产业的省份有22个；将电子列为支柱产业的有24个；将机械列为支柱产业的有23个；将化工列为支柱产业的有25个。如果这些规划真的变为现实的话，势必形成新一轮的“大而全”、“小而全”的地区经济结构，人为地割裂了产业结构合理分工的链条，降低了产业按专业横向分工和按生产环节纵向分工的比较效益，造成社会资源的巨大浪费。
以行政规划本身的推动形成的区域经济一体化，使得各地区横向联系弱，竖向联系强，自成体系，自我封闭发展，地区间的积极而恶性的竞争得到膨胀，各地区间在产业选择、基础设施建设等方面缺乏合作与协调。结果资源不能在区域内有效配置，难以形成分工合理、高效厚重的产业链。同时区域基础设施因缺乏统一规划，造成不合理布局或重复建设，浪费了宝贵的人力和财力资源，甚至造成一些政府长期的财政负担。
二、地方政府绩效考核误区
我国区域经济发展中出现严重的不合理重复建设和产业结构趋同并非偶然。其产生的根源多种多样，有经济体制方面的原因，也有经济体制之外的原因，如产权制度改革落后，存量资产难以重新配置，财政体制的驱动，投资体制的束缚等等，但片面的政绩考核引起地方政府的过度干预却是最重要的原因之一。
1、考核主体的错位
现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，对政绩最有发言权的是政府服务范围内的人民群众，而目前我国地方政府的政绩考评还带有计划经济的色彩，主要是由上级进行，对地方政府的评价机制是“自上而下”式的，由此导致一级压一级，层层布置指标，形成一种压力型体制。这种政绩考评体制相对封闭，公开性、透明度不够，缺乏外界监督，也很容易让地方政府完全以上级的考核为指挥棒，片面追求经济增长，最终陷入“经济异化”的陷阱。
2、考核内容的错位
在中央政府以经济建设为中心的战略目标的引导下，作为行为主体的地方政府，其政绩考核主要依据本地区财政税收、就业和GDP增长速度。经济目标责任制成为推动各级政府发展经济的主要目标，在地方利益和官员追求“政绩”的共同驱使下，GDP及GDP增长率等经济指标实际上成为衡量地方政府绩效的主要甚至是唯一的刚性指标，增强公共服务、提高人民生活质量、推进行政体制改革等涉及政府职能转变的内容未得到充分体现。市场竞争蜕变为保权保位之争。地方保护意识不断升级，产业结构趋同现象日益严重，形成了一种“行政区经济”。各地区纷纷构筑各种显性隐性壁垒，每个省、市、县都力图建立大而全、小而全的经济体系，把产业链的全部链条都囊括到本地区来，削弱了区域经济的整体优势与特色，客观上形成了“诸侯经济”的局面，不利于经济一体化与区域整体经济效益提高。
3、考核方式的错位
中央政府和地方政府的利益期望在时间序列上的分布是不同的。中央政府更为关注产业发展的长期利益；而地方政府往往更注重短期利益，更为关注政治市场的及时反应，因此在治理中也更为强调短期目标的完成，很容易损害地方发展的长期利益。造成这一错位的原因在于委托契约的时间限制和绩效考核的短期性，契约限定了基层政府的目标边界，在限定时间的绩效决定了基层政府的收益水平，上级不会为地方产业集群的发展、经济的繁荣而给予上一届负责的基层领导予以额外的补偿，利己性动机促使基层政府将利益目标限定在短期。
三、地方政府绩效考核体系再设计
传统的政绩考核模式驱使地方政府官员一味追求短期、单一指标的数量增长，而忽略了经济运行质量的提高，严重阻碍了区域经济一体化的进程和社会的全面发展。因此地方政府的政绩考核方法亟待改进，使地方政府的行为从在几乎无约束的情况下追求单一目标，转变为在多重约束下追求多元目标，绩效考核模式至少应实现以下三方面的创新：
1、政绩考评主体：从以上级为主转变为多元化
以往单向的自上而下的考核和监督使地方官员一味的以上级为中心，片面追求经济数量，忽视了发展质量与公众利益。因此在政府绩效评估体制方面，可采用全方位360度考评，引入多重评估主体，一方面完善原有的上级评估，一方面引入社会公众评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。
（1）政府内部自上而下的政绩考核。可以成立“绩效考评委员会”，负责起草绩效管理条例，编制考评指导手册，组织考评活动，分析考评信息，报告考评结果。其领导成员可由党委提名，人大常委会任命，主任由中共中央地方党委一位副书记担任（如负责纪检的县委副书记或地委副书记），副主任由一位地方人大副主任和一位专业人员担任，后者为专职副主任。委员则由主任、副主任提名，人大常委会任命，有3-5名专职委员、10-20名（兼职）委员（来自重点考评的政府部门）组成。所有接受考评的机构要任命1-2名协调员，负责收集、报告考评信息。
（2）自下而上的有组织的评价活动，包括公众评议机关或政府、行风评议等。公民以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支、行动和承诺负责。这样不但能帮助政府以群众的需求目标为运作和努力导向，还能形成“鱼缸效应”。近年来一些地方政府开始在政府绩效评估中纳入群众评价政府绩效的内容。例如，通过政府网站开展网上评价政府绩效、邀请人大代表和政协委员进行评议、委托社会调查机构实施政务环境评价等等。这实际上就是一种公众评议。
2、政绩考核内容：从单一式转变为系统化
新的政绩观考核，必须淡化单一对GDP增长数量和增长速度的追求，在指标覆盖面上，兼顾经济、社会、政治的全面协调发展。因此在具体考核指标设置上，要按照现代政府绩效评价指标体系的“五E模型”，即经济、效率、效果、效益和公平。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准，效率关注的投入与产出的比例关系，效果通常是指公共服务实现标的的程度，是衡量公共政府公共服务的重要指标。生产力是一个把效率和效益结合起来的衡量指标，公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。同时为避免以往绩效考核指标对地方政府行为的误导作用，我们一方面可以修正具体经济、效率指标的测量方式，另一方面适当增加绩效评估中效益和服务质量指标的权重比例，使政府的绩效评价的侧重点从追求投入产出比率的最大化的经济和效率指标，逐步转向效益和顾客满意以及对社会公正的追求。
3、政绩考核方式：从结果式转变为战略式
鉴于绩效考核的短期性与产业集群发展的长期性的不对称性，我们可以将企业管理中的项目管理引入进来，将绩效考核的周期性与政务项目的周期性有效结合起来。绩效评估体系应充分重视评估政策和政务项目自身存在的必要性和合理性，不能一味关注政务项目和政策实施后的状况与设定目标之间的差距，这样势必导致基层政府不顾区域发展整体规划而急功近利，盲目招商引资，上“短、平、快”项目，产业同构现象最终无可避免。应该结合绩效考核的短期性与产业发展项目的长期性，事前分阶段合理设置目标，再结合阶段性目标对每一考核期内的绩效予以检查与评估。通过评估结果来判断基层政府管理和服务中存在哪些缺陷以及如何改进。这样事前评估、事中评估和事后评估三者合为一体，结果型评估与分析型评估互为利用，有效的解决了基层政府在区域经济发展中的行为异化问题，有利于产业的长远发展。
四、结语
区域一体化是我国未来经济的必然发展趋势。如何提高区域内的整体竞争力，构建有特色、有分工的产业链，发展为具有规模效应与集成效应的新型产业集群，也是各地方政府未来发展的主要议题。以有效实现产业集群效应为目标的现有绩效考核体制的完善与发展，必然有利于加速这一进程。
【参考文献】
[1] 周国华、朱翔、罗文章：试论长株潭城市群开发区群体一体化发展[J].城市规划汇刊，2001，3
[2]王良健、候文力：长株潭一体化进程中经济互补性研究.财经理论与实践[J].2001，6
[3]陈叔红、蒋建国：加快长株潭经济一体化发展[J].城市发展研究，1997，2
[4]刘涛：行政区经济——长株潭经济一体化的瓶颈[J].经济地理，2005，5
[5] 杨忠、何军：按照科学发展观的要求创新政府绩效考评模式[J].江苏社会科学，2004，6
[6] 彭国甫、盛明科、刘期达：基于平衡计分卡的地方政府绩效评估[J].湖南社会科学，2004，5
【关键词】产业同构 地方政府 绩效考核
随着我国城市化进程的加快，区域一体化也在我国愈演愈烈。要形成真正意义上的区域一体化，首先就要以经济为突破口，实现以产业集群为核心的推进：打破以往各地区间市场相对分割的局面，在区域范围内建立共享机制，实现资源的跨地区、跨部门、跨行业优化配置，努力提升产业结构层次、产业集中度和产业外向度，不断延伸中心城市产业链条；通过地区内主导产业、支柱产业与特色产业的优势互补、协调发展，形成布局合理的产业构架和版块经济，创建多层级经济网络体系。
一、产业同构背景介绍
随着区域一体化的推进，我国各地方都纷纷面临同一问题——产业关联度不强，结构趋同等，对以区域一体化为基础的产业集群提出严峻的挑战。所谓地区产业结构趋同，从静态的角度看，是指发展水平和资源禀赋条件不同的地区的产业结构十分相似，地区之间的专业化分工不甚明显。从动态的角度看，各地区产业结构的相似程度则呈现出不断提高的趋势。据国家计委投资所对各省、市、自治区“九五”计划和2010年远景目标规划的比较研究，发现将汽车列为支柱产业的省份有22个；将电子列为支柱产业的有24个；将机械列为支柱产业的有23个；将化工列为支柱产业的有25个。如果这些规划真的变为现实的话，势必形成新一轮的“大而全”、“小而全”的地区经济结构，人为地割裂了产业结构合理分工的链条，降低了产业按专业横向分工和按生产环节纵向分工的比较效益，造成社会资源的巨大浪费。
以行政规划本身的推动形成的区域经济一体化，使得各地区横向联系弱，竖向联系强，自成体系，自我封闭发展，地区间的积极而恶性的竞争得到膨胀，各地区间在产业选择、基础设施建设等方面缺乏合作与协调。结果资源不能在区域内有效配置，难以形成分工合理、高效厚重的产业链。同时区域基础设施因缺乏统一规划，造成不合理布局或重复建设，浪费了宝贵的人力和财力资源，甚至造成一些政府长期的财政负担。
二、地方政府绩效考核误区
我国区域经济发展中出现严重的不合理重复建设和产业结构趋同并非偶然。其产生的根源多种多样，有经济体制方面的原因，也有经济体制之外的原因，如产权制度改革落后，存量资产难以重新配置，财政体制的驱动，投资体制的束缚等等，但片面的政绩考核引起地方政府的过度干预却是最重要的原因之一。
1、考核主体的错位
现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，对政绩最有发言权的是政府服务范围内的人民群众，而目前我国地方政府的政绩考评还带有计划经济的色彩，主要是由上级进行，对地方政府的评价机制是“自上而下”式的，由此导致一级压一级，层层布置指标，形成一种压力型体制。这种政绩考评体制相对封闭，公开性、透明度不够，缺乏外界监督，也很容易让地方政府完全以上级的考核为指挥棒，片面追求经济增长，最终陷入“经济异化”的陷阱。
2、考核内容的错位
在中央政府以经济建设为中心的战略目标的引导下，作为行为主体的地方政府，其政绩考核主要依据本地区财政税收、就业和GDP增长速度。经济目标责任制成为推动各级政府发展经济的主要目标，在地方利益和官员追求“政绩”的共同驱使下，GDP及GDP增长率等经济指标实际上成为衡量地方政府绩效的主要甚至是唯一的刚性指标，增强公共服务、提高人民生活质量、推进行政体制改革等涉及政府职能转变的内容未得到充分体现。市场竞争蜕变为保权保位之争。地方保护意识不断升级，产业结构趋同现象日益严重，形成了一种“行政区经济”。各地区纷纷构筑各种显性隐性壁垒，每个省、市、县都力图建立大而全、小而全的经济体系，把产业链的全部链条都囊括到本地区来，削弱了区域经济的整体优势与特色，客观上形成了“诸侯经济”的局面，不利于经济一体化与区域整体经济效益提高。
3、考核方式的错位
中央政府和地方政府的利益期望在时间序列上的分布是不同的。中央政府更为关注产业发展的长期利益；而地方政府往往更注重短期利益，更为关注政治市场的及时反应，因此在治理中也更为强调短期目标的完成，很容易损害地方发展的长期利益。造成这一错位的原因在于委托契约的时间限制和绩效考核的短期性，契约限定了基层政府的目标边界，在限定时间的绩效决定了基层政府的收益水平，上级不会为地方产业集群的发展、经济的繁荣而给予上一届负责的基层领导予以额外的补偿，利己性动机促使基层政府将利益目标限定在短期。
三、地方政府绩效考核体系再设计
传统的政绩考核模式驱使地方政府官员一味追求短期、单一指标的数量增长，而忽略了经济运行质量的提高，严重阻碍了区域经济一体化的进程和社会的全面发展。因此地方政府的政绩考核方法亟待改进，使地方政府的行为从在几乎无约束的情况下追求单一目标，转变为在多重约束下追求多元目标，绩效考核模式至少应实现以下三方面的创新：
1、政绩考评主体：从以上级为主转变为多元化
以往单向的自上而下的考核和监督使地方官员一味的以上级为中心，片面追求经济数量，忽视了发展质量与公众利益。因此在政府绩效评估体制方面，可采用全方位360度考评，引入多重评估主体，一方面完善原有的上级评估，一方面引入社会公众评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。
（1）政府内部自上而下的政绩考核。可以成立“绩效考评委员会”，负责起草绩效管理条例，编制考评指导手册，组织考评活动，分析考评信息，报告考评结果。其领导成员可由党委提名，人大常委会任命，主任由中共中央地方党委一位副书记担任（如负责纪检的县委副书记或地委副书记），副主任由一位地方人大副主任和一位专业人员担任，后者为专职副主任。委员则由主任、副主任提名，人大常委会任命，有3-5名专职委员、10-20名（兼职）委员（来自重点考评的政府部门）组成。所有接受考评的机构要任命1-2名协调员，负责收集、报告考评信息。
（2）自下而上的有组织的评价活动，包括公众评议机关或政府、行风评议等。公民以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支、行动和承诺负责。这样不但能帮助政府以群众的需求目标为运作和努力导向，还能形成“鱼缸效应”。近年来一些地方政府开始在政府绩效评估中纳入群众评价政府绩效的内容。例如，通过政府网站开展网上评价政府绩效、邀请人大代表和政协委员进行评议、委托社会调查机构实施政务环境评价等等。这实际上就是一种公众评议。
2、政绩考核内容：从单一式转变为系统化
新的政绩观考核，必须淡化单一对GDP增长数量和增长速度的追求，在指标覆盖面上，兼顾经济、社会、政治的全面协调发展。因此在具体考核指标设置上，要按照现代政府绩效评价指标体系的“五E模型”，即经济、效率、效果、效益和公平。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准，效率关注的投入与产出的比例关系，效果通常是指公共服务实现标的的程度，是衡量公共政府公共服务的重要指标。生产力是一个把效率和效益结合起来的衡量指标，公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。同时为避免以往绩效考核指标对地方政府行为的误导作用，我们一方面可以修正具体经济、效率指标的测量方式，另一方面适当增加绩效评估中效益和服务质量指标的权重比例，使政府的绩效评价的侧重点从追求投入产出比率的最大化的经济和效率指标，逐步转向效益和顾客满意以及对社会公正的追求。
3、政绩考核方式：从结果式转变为战略式
鉴于绩效考核的短期性与产业集群发展的长期性的不对称性，我们可以将企业管理中的项目管理引入进来，将绩效考核的周期性与政务项目的周期性有效结合起来。绩效评估体系应充分重视评估政策和政务项目自身存在的必要性和合理性，不能一味关注政务项目和政策实施后的状况与设定目标之间的差距，这样势必导致基层政府不顾区域发展整体规划而急功近利，盲目招商引资，上“短、平、快”项目，产业同构现象最终无可避免。应该结合绩效考核的短期性与产业发展项目的长期性，事前分阶段合理设置目标，再结合阶段性目标对每一考核期内的绩效予以检查与评估。通过评估结果来判断基层政府管理和服务中存在哪些缺陷以及如何改进。这样事前评估、事中评估和事后评估三者合为一体，结果型评估与分析型评估互为利用，有效的解决了基层政府在区域经济发展中的行为异化问题，有利于产业的长远发展。
四、结语
区域一体化是我国未来经济的必然发展趋势。如何提高区域内的整体竞争力，构建有特色、有分工的产业链，发展为具有规模效应与集成效应的新型产业集群，也是各地方政府未来发展的主要议题。以有效实现产业集群效应为目标的现有绩效考核体制的完善与发展，必然有利于加速这一进程。
【参考文献】
[1] 周国华、朱翔、罗文章：试论长株潭城市群开发区群体一体化发展[J].城市规划汇刊，2001，3
[2]王良健、候文力：长株潭一体化进程中经济互补性研究.财经理论与实践[J].2001，6
[3]陈叔红、蒋建国：加快长株潭经济一体化发展[J].城市发展研究，1997，2
[4]刘涛：行政区经济——长株潭经济一体化的瓶颈[J].经济地理，2005，5
[5] 杨忠、何军：按照科学发展观的要求创新政府绩效考评模式[J].江苏社会科学，2004，6
[6] 彭国甫、盛明科、刘期达：基于平衡计分卡的地方政府绩效评估[J].湖南社会科学，2004，5