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1906年中央官制方案奏定后，新设和改组的各部很快完成了新官制的建设，并从人事、行政和监督方面，建立起对各省司道的上下垂直统驭关系，督抚权力有被架空的危险④。宣统年间，出使大臣李家驹和宪政编查馆提出了中央与地方分权的四级说；而各省督抚则彼此电商，提出“内外统筹”的三级官制办法。但他们出自各自不同立场的利益较量，终使方案的制定异常艰难，不得不“因陋就简”地草草了事。