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一、人民银行开展绩效审计的基本思路
(一)在传统审计项目基础上，增加绩效审计的内容，融入绩效审计理念，充分发挥其监督、评价和鉴证职能。把绩效审计理念渗入到传统的财务审计、业务审计、专项审计之中，使绩效审计职能得到充分发挥。一是运用有关方针、政策、法规及准则、标准等，监督判断被审计单位的经济活动和管理活动的真实性、有效性，同时作出审计结论和审计决定，以此防范和纠正被审计单位的非法性和无效性行为，督促被审计单位的经济活动管理活动在正常的轨道上运行。二是对被审计单位受托经济责任的作出评价。主要是针对专项项目，评定其经营决策是否恰当、可行，经济效益是否显著，有效等。在此基础上对其在项目管理活动中存在的问题提出评价意见，以促使被审计单位完善制度，改进管理，挖掘潜力，提高经济效益。三是通过审查被审计单位的财务收支、会计报表以及其他反映其经济活动的资料等，鉴定其公允性，使其经济活动和效益得到社会的认可。
(二)寻找切入点，开展绩效审计试点，以点带面，逐步推进。目前，受内部审计环境和条件的限制，人民银行绩效审计处于探索阶段，要坚持“先易后难，积累经验，分步实施”的方针，可考虑从对“项目”的绩效审计入手，妥善选择绩效审计试点，循序渐进地推进绩效审计的探索工作。内部审计人员比较熟悉的领域，如在财务预算资金的管理与使用领域开展绩效审计试点。在选择审计项目时，建议选择项目目标比较明确的项目作为审计对象进行探索性审计，如基本建设项目的绩效审计。在选择审计形式上，可以先采取审计调查的方式，以便取得绩效审计的实践经验。对货币资金收支、运用真实性、合规性审计的基础上，延伸开展效益审计。一是对被审计单位预算编制的科学性，真实性进行审查和评价，查看预算编制是否可靠，有无编制虚假预算、扩大开支范围以及是否存在搞人情预算的问题；二是对被审计单位收入的合法性及其结构进行审查和评价，看有无收入不纳入预算、截留挪用预算外收入、收入不合法等问题；三是对被审计单位经费支出的合规性及其结构进行审查和评价，看是否按预算用途合规使用，以最低的费用取得一定质量的资源，达到预期目标。
(三)履职审计与绩效审计有机结合，相互促进。近年来，人民银行探索开展了领导干部履行职责审计，这是人民银行在内部审计工作上的创新，从审计内容来看已经有了一定绩效审计的特点。但要全面反映和评价领导干部履行职责情况，还要对各项经济管理活动的经济性、效率性、效果性进行分析和评价，用以核实经济成果，评价经济责任，改善管理，提高效益。一是决策评价，领导决策的正确与否，关系到一个单位能否有效地配置经济资源、人力资源，还有决策程序的科学与否，重大决策是否有科学的论证程序，是否有适当的控制程序，都会从根本上影响到单位的工作效率和效益。因此，领导干部履职审计中，对决策的审计是必不可少的内容。通过查看党组会、行长办公会、采购委员会等议事研究记录，主要看领导干部任期内对重大事项的决策的科学性和可行性是否经过充分的调查和论证，是否经集体讨论研究决定，关键要看决策执行的结果如何，是否存在决策失误导致重大损失的事件。二是工作目标完成情况评价。通过对照计划目标和进行历史比较，看领导干部任职期间目标管理责任制所规定的各项职责及管理目标是否已经实现和落实、各项工作成果是否真实准确、各项业务活动是否按照党和国家的有关规定开展。三是工作业绩的评价，从任期内辖区主要的金融、经济发展指标的历史比较、金融生态环境状况和各项业务绩效考评名次、获得上级行、地方政府的表彰通报情况等方面，评价其在促进发展地方经济金融方面履行职责情况。四是管理效率评价，具体包括人力资源管理是否合理、机构设置是否科学、管理思想和工作作风是否端正、管理方法和手段是否先进以及内部管理制度是否健全有效，职工的精神风貌是否积极向上等。在具体实施上，主要对以下情况进行检查和评价，即组织结构是否合理有效：组织内部人员搭配是否合理协调；任期内是否执行了干部交流和定期岗位轮换制度，是否存在任人唯亲、用人失察、失控并造成重大损失或不良后果的情况。通过对人力资源管理的效益审计，发现人力资源管理中存在的问题对经济效益产生的影响，并对人力资源管理中存在的不合理因素提出审计意见或管理建议书，从而帮助被审计单位合理有效地调配人员岗位，提高经济效益。
(四)总结试点经验，围绕人民银行三大职能开展专项绩效审计。一是开展贯彻实施货币政策方面的绩效审计。对组织协调金融机构贯彻实施货币政策，优化信用环境，运用货币政策工具所产生的社会效益进行审计评价，促进被审机构在支持或推动地方经济发展中发挥作用。二是提供金融服务方面的绩效审计。对人民银行在支付结算管理、建设资金汇划“绿色通道”，国库资金管理、人民币发行管理及征信管理进行审计评价，促进被审计机构更好地提升金融服务水平。三是维护金融稳定方面的绩效审计。对金融稳定协调机制、金融风险监测和预警系统及对风险处置进行审计评价，更好地维护辖区的金融稳定。
二、积极营造绩效审计环境，为开展绩效审计创造条件
(一)制定人民银行内部绩效审计规则，建立绩效审计指标评价体系，实现绩效审计工作制度化、规范化。绩效审计的目标是评价管理活动的效益、效率和效果，它要求审计具有确凿的审计法律、法规依据和准则。自内审部门成立以来，人民银行总行陆续制定了《中国人民银行内审工作制度》、《中国人民银行领导干部履行职责审计办法(试行)》等，但衡量审计对象经济性、效率性和效果性缺少一个规范的标准。没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面准则性质的可操作性的指导文件，由于缺乏具有针对性的制度规范，各地区多数用专项审计替代业绩考评或自行制订实施方案，影响了中央银行绩效审计工作的深入开展。因此，要形成以人民银行内部控制制度和内审评价操作指南为基础，符合人民银行内部管理体制的绩效审计准则，明确审计部门开展绩效审计的审计标准、原则及执业规范和道德准则，建立绩效审计的指标评价体系，这是绩效审计得以稳步推进的关键所在。
(二)加强宣传，提高认识，取得广泛重视和支持。大力宣传实施绩效审计的内容和意义，提高人民银行系统上下对绩效审计重要性、必要性的认识。一是通过宣传使大家认识到绩效审计的目的是促进管理，提高效率；二是通过审计成果宣传和使用，普及绩效审计意识，使人民银行各层次都能认识到内审成果的重要性，从而积极配合和支持内审部门开展绩效审计工作，使绩效审计得以健康快速发展：三是通过宣传使内审部门工作人员进一步明确在进行绩效审计中所承担的职责，增强工作责任感，树立起将绩效审计融入到每个审计项目中去的工作理念，使绩效审计与各项业务审计得到有机结合。
(三)加大人力资本投入，提高内审队伍素质。由于绩效审计工作涵盖内容广泛，专业性强，因此人民银行应重视对内审人员的培养。一是提升内审队伍学历层次，要把好审计人员“入口”关，建立审计人员资格准入制度，明确审计人员的学历要求，同时要盘活“存量”，即对一定年龄以下的审计人员，应有计划地使之在一定期限内达到资格要求以上的学历水平。二是加大培训力度，建立一套完备的、切实可行的培训制度，有计划、有重点地采用多种训练，特别是多样化、创新性方法训练，着力培养复合型人才，优化审计队伍的知识结构，使之适应绩效审计的发展趋势需要。三是整合审计人力资源，开展绩效审计需要内审部门储备许多专业人才，由于编制、经费等因素限制，决定了内审部门不可能将所有需要的专业人员都配备齐全，因此除了整合内审部门人力资源外，还应建立健全人才交流流动机制，利用外部人力资源为审计服务，做到不求所有，但求所用，即在审计项目需要时用这些人员来解决审计力量配置问题。
(一)在传统审计项目基础上，增加绩效审计的内容，融入绩效审计理念，充分发挥其监督、评价和鉴证职能。把绩效审计理念渗入到传统的财务审计、业务审计、专项审计之中，使绩效审计职能得到充分发挥。一是运用有关方针、政策、法规及准则、标准等，监督判断被审计单位的经济活动和管理活动的真实性、有效性，同时作出审计结论和审计决定，以此防范和纠正被审计单位的非法性和无效性行为，督促被审计单位的经济活动管理活动在正常的轨道上运行。二是对被审计单位受托经济责任的作出评价。主要是针对专项项目，评定其经营决策是否恰当、可行，经济效益是否显著，有效等。在此基础上对其在项目管理活动中存在的问题提出评价意见，以促使被审计单位完善制度，改进管理，挖掘潜力，提高经济效益。三是通过审查被审计单位的财务收支、会计报表以及其他反映其经济活动的资料等，鉴定其公允性，使其经济活动和效益得到社会的认可。
(二)寻找切入点，开展绩效审计试点，以点带面，逐步推进。目前，受内部审计环境和条件的限制，人民银行绩效审计处于探索阶段，要坚持“先易后难，积累经验，分步实施”的方针，可考虑从对“项目”的绩效审计入手，妥善选择绩效审计试点，循序渐进地推进绩效审计的探索工作。内部审计人员比较熟悉的领域，如在财务预算资金的管理与使用领域开展绩效审计试点。在选择审计项目时，建议选择项目目标比较明确的项目作为审计对象进行探索性审计，如基本建设项目的绩效审计。在选择审计形式上，可以先采取审计调查的方式，以便取得绩效审计的实践经验。对货币资金收支、运用真实性、合规性审计的基础上，延伸开展效益审计。一是对被审计单位预算编制的科学性，真实性进行审查和评价，查看预算编制是否可靠，有无编制虚假预算、扩大开支范围以及是否存在搞人情预算的问题；二是对被审计单位收入的合法性及其结构进行审查和评价，看有无收入不纳入预算、截留挪用预算外收入、收入不合法等问题；三是对被审计单位经费支出的合规性及其结构进行审查和评价，看是否按预算用途合规使用，以最低的费用取得一定质量的资源，达到预期目标。
(三)履职审计与绩效审计有机结合，相互促进。近年来，人民银行探索开展了领导干部履行职责审计，这是人民银行在内部审计工作上的创新，从审计内容来看已经有了一定绩效审计的特点。但要全面反映和评价领导干部履行职责情况，还要对各项经济管理活动的经济性、效率性、效果性进行分析和评价，用以核实经济成果，评价经济责任，改善管理，提高效益。一是决策评价，领导决策的正确与否，关系到一个单位能否有效地配置经济资源、人力资源，还有决策程序的科学与否，重大决策是否有科学的论证程序，是否有适当的控制程序，都会从根本上影响到单位的工作效率和效益。因此，领导干部履职审计中，对决策的审计是必不可少的内容。通过查看党组会、行长办公会、采购委员会等议事研究记录，主要看领导干部任期内对重大事项的决策的科学性和可行性是否经过充分的调查和论证，是否经集体讨论研究决定，关键要看决策执行的结果如何，是否存在决策失误导致重大损失的事件。二是工作目标完成情况评价。通过对照计划目标和进行历史比较，看领导干部任职期间目标管理责任制所规定的各项职责及管理目标是否已经实现和落实、各项工作成果是否真实准确、各项业务活动是否按照党和国家的有关规定开展。三是工作业绩的评价，从任期内辖区主要的金融、经济发展指标的历史比较、金融生态环境状况和各项业务绩效考评名次、获得上级行、地方政府的表彰通报情况等方面，评价其在促进发展地方经济金融方面履行职责情况。四是管理效率评价，具体包括人力资源管理是否合理、机构设置是否科学、管理思想和工作作风是否端正、管理方法和手段是否先进以及内部管理制度是否健全有效，职工的精神风貌是否积极向上等。在具体实施上，主要对以下情况进行检查和评价，即组织结构是否合理有效：组织内部人员搭配是否合理协调；任期内是否执行了干部交流和定期岗位轮换制度，是否存在任人唯亲、用人失察、失控并造成重大损失或不良后果的情况。通过对人力资源管理的效益审计，发现人力资源管理中存在的问题对经济效益产生的影响，并对人力资源管理中存在的不合理因素提出审计意见或管理建议书，从而帮助被审计单位合理有效地调配人员岗位，提高经济效益。
(四)总结试点经验，围绕人民银行三大职能开展专项绩效审计。一是开展贯彻实施货币政策方面的绩效审计。对组织协调金融机构贯彻实施货币政策，优化信用环境，运用货币政策工具所产生的社会效益进行审计评价，促进被审机构在支持或推动地方经济发展中发挥作用。二是提供金融服务方面的绩效审计。对人民银行在支付结算管理、建设资金汇划“绿色通道”，国库资金管理、人民币发行管理及征信管理进行审计评价，促进被审计机构更好地提升金融服务水平。三是维护金融稳定方面的绩效审计。对金融稳定协调机制、金融风险监测和预警系统及对风险处置进行审计评价，更好地维护辖区的金融稳定。
二、积极营造绩效审计环境，为开展绩效审计创造条件
(一)制定人民银行内部绩效审计规则，建立绩效审计指标评价体系，实现绩效审计工作制度化、规范化。绩效审计的目标是评价管理活动的效益、效率和效果，它要求审计具有确凿的审计法律、法规依据和准则。自内审部门成立以来，人民银行总行陆续制定了《中国人民银行内审工作制度》、《中国人民银行领导干部履行职责审计办法(试行)》等，但衡量审计对象经济性、效率性和效果性缺少一个规范的标准。没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面准则性质的可操作性的指导文件，由于缺乏具有针对性的制度规范，各地区多数用专项审计替代业绩考评或自行制订实施方案，影响了中央银行绩效审计工作的深入开展。因此，要形成以人民银行内部控制制度和内审评价操作指南为基础，符合人民银行内部管理体制的绩效审计准则，明确审计部门开展绩效审计的审计标准、原则及执业规范和道德准则，建立绩效审计的指标评价体系，这是绩效审计得以稳步推进的关键所在。
(二)加强宣传，提高认识，取得广泛重视和支持。大力宣传实施绩效审计的内容和意义，提高人民银行系统上下对绩效审计重要性、必要性的认识。一是通过宣传使大家认识到绩效审计的目的是促进管理，提高效率；二是通过审计成果宣传和使用，普及绩效审计意识，使人民银行各层次都能认识到内审成果的重要性，从而积极配合和支持内审部门开展绩效审计工作，使绩效审计得以健康快速发展：三是通过宣传使内审部门工作人员进一步明确在进行绩效审计中所承担的职责，增强工作责任感，树立起将绩效审计融入到每个审计项目中去的工作理念，使绩效审计与各项业务审计得到有机结合。
(三)加大人力资本投入，提高内审队伍素质。由于绩效审计工作涵盖内容广泛，专业性强，因此人民银行应重视对内审人员的培养。一是提升内审队伍学历层次，要把好审计人员“入口”关，建立审计人员资格准入制度，明确审计人员的学历要求，同时要盘活“存量”，即对一定年龄以下的审计人员，应有计划地使之在一定期限内达到资格要求以上的学历水平。二是加大培训力度，建立一套完备的、切实可行的培训制度，有计划、有重点地采用多种训练，特别是多样化、创新性方法训练，着力培养复合型人才，优化审计队伍的知识结构，使之适应绩效审计的发展趋势需要。三是整合审计人力资源，开展绩效审计需要内审部门储备许多专业人才，由于编制、经费等因素限制，决定了内审部门不可能将所有需要的专业人员都配备齐全，因此除了整合内审部门人力资源外，还应建立健全人才交流流动机制，利用外部人力资源为审计服务，做到不求所有，但求所用，即在审计项目需要时用这些人员来解决审计力量配置问题。