预算绩效评价结果应用中存在的问题及对策

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  【摘要】预算绩效评价结果的应用是优化财政资金配置、提高财政资金使用效益的重要环节。文章以S市为例,分析预算绩效评价结果应用过程中存在的问题及其产生的原因,并尝试提出相应的改进措施,以期不断完善预算绩效评价结果应用机制,加快完善全过程预算绩效管理体系。
  【关键词】预算绩效管理;绩效评价;结果应用;财政资金配置
  【中图分类号】F275
  一、引言
  在全面实施预算绩效管理以来,S市积极探索预算绩效管理体制机制和方式方法,以市财政局名义先后印发了预算绩效评价共性指标体系框架、预算绩效目标管理工作规程、项目支出绩效评价工作规程等预算绩效管理制度文件,在年度预决算公开中不断扩大预算绩效公开范围,并将绩效评价结果作为年度预算安排的参考依据、将单位预算绩效管理水平作为政府绩效考核指标,逐步形成事前有评估、事中有监控、事后有评价、评价结果有应用的全过程绩效管理体系。然而在预算绩效管理的实践过程中,评价结果的应用层面还存在诸多问题,导致大部分绩效评价结果仅存在于表面,距离优化资金配置、调整政策方案等目标仍存在一定差距。因此,以S市绩效管理模式为例进行研究,发现预算绩效评价结果在应用层面存在问题并提出改进措施,具有一定的现实意义。
  二、预算绩效评价结果应用中存在的问题
  (一)绩效评价结果的客观性、权威性不足
  根据S市预算绩效评价工作规程,目前S市主要以“单位自评为主、财政重评为辅”的方式开展预算项目绩效评价。其中,单位自评是各基层预算单位在预算年度终了后,对年初设定的项目产出指标和效益指标等的完成情况进行自我评价;财政重评是财政部门委托第三方专业机构对预算部门和单位的重点项目开展绩效评价。虽然双重评价方式的目的是为了保障预算绩效评价结果的客观性,但是在实施过程中却存在诸多问题,导致其结果不尽人意。
  一是各预算单位在编制项目绩效目标时,难以设定科学、合理、可量化、易评价的绩效指标,或指标设定空泛,与单位履职任务、年度重点工作等不相匹配,无法实现绩效的目标管理。二是各预算单位为保持项目原有预算规模、避免因绩效评价结果不佳导致预算压减,在开展年度预算项目绩效自评过程中,可能不会对年初设定的绩效目标进行客观、公正的评价,或者避重就轻,美化项目实际结果,导致评价结果不实,自评报告质量不高。三是S市财政部门在开展重点评价过程中,通常委托第三方机构来开展预算单位项目绩效评价工作,而第三方机构可能过度依赖单位绩效自评结果,或因缺乏专业基础、缺少专家参与,导致评价结果专业性、权威性无法得到被评价单位认可。
  绩效评价结果的客观性、权威性不足,势必使得其应用缺乏科学指导,最终导致与“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”这一新要求出现偏差。
  (二)评价结果应用存在错期问题
  绩效评价的目的是为了优化财政资金配置、提升预算和项目管理水平、提高财政资金使用效益和效率。目前绝大多数基层预算单位仍然存在“重支出轻绩效、重投入轻产出、重结果轻过程”的观念,而通过建立“有效要安排、低效要压减”的绩效评价结果与预算决策挂钩机制,在一定程度上能够压减低效、无效的项目预算,从而节约财政资金。
  但在实际财政资金管理过程中,绩效评价工作是在年度终了后,围绕上一年度预算项目实施情况开展,而本年度预算可能已经市人大正式批准、市财政批复,评价结果对本年度预算安排的影响较小,只能作为以后年度预算安排的参考依据,出现评价结果应用的错期滞后现象,降低评价结果应用的时效性和针对性。以S市为例,一般每年3月份开展上一年度预算绩效评价工作,6月份完成相关工作,预算绩效评价结果于9月份随上一年度决算一并公开,而每年6月初开展下一年度预算“一上”编报工作,上一年度的预算绩效评价结果难以应用于本年度及下一年度预算安排中,只能应用于第三年度(见图1)。同时,鉴于短期项目或一次性项目的不可复制性,经常性项目或跨年度项目的环境因素影响,绩效评价结果应用越滞后,伴随的“绩效噪声”1越多,评价结果的应用价值与有效性便会大打折扣。


  (三)绩效评价结果应用政策的落实效果不佳
  为深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)精神,S市财政局于2019年8月印发《关于贯彻落实全面实施预算绩效管理有关事项的通知》,“要求各级财政部门按照奖优罚劣的原则建立绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制,对绩效好的政策和项目原则上优先保障,对绩效一般的政策和项目要督促改进,对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整,对低效无效资金一律削减或取消,对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域”。虽然S市已出台配套制度强化绩效评价结果应用,但实际应用效果仍不达预期,主要原因在于:一是相关规定缺乏细节,弹性空间较大,如“原则上”表述、“督促改进”和“予以调整”没有细化规定等,为绩效评价人员提供了操作空间。二是根据《预算法》有关规定,经过法定程序,预算可以在项目之间进行调剂使用,预算编制单位可根据实际情况,将绩效评价结果较好的项目预算资金调剂至绩效评价结果较差的项目中,从而在不影响单位预算总量的情况下,弱化“奖优罚劣”的资源配置效应。三是纳入财政重点绩效评价工作的项目具有局限性,部分典型項目可能因不满足筛选标准未纳入重点评价,并且财政部门在预算单位自评基础上,结合预算项目资金规模、执行情况等进行抽评,这就导致经过科学评价的项目数量大幅减少,评价结果的有效应用范围随之缩小。
  (四)绩效评价结果与预算安排可能存在因果倒置问题
  将绩效评价结果与预算安排相挂钩的初衷是为了优化资源配置,将有限的资源配置到更优项目上,实现效益最大化。但简单或武断的挂钩很容易导致绩效评价结果的内在原因被忽视,出现绩效评价结果与预算安排之间逻辑关系颠倒,从而导致绩效评价结果被错误应用。以S市水库管养为例,中型水库管理单位如果按照S市水务部门出台的《水库管理养护规范(试行)》及《水库管理养护消耗量标准(试行)》要求进行管养,管养服务的造价为综合单价7.28元/平米,绿化面积27.6万平米需要申请财政资金233.5万元,但财政根据综合评定仅下达预算151万元,这可能导致该管养项目因预算资金不足难以达到管养规范标准。在项目绩效评价过程中,如果以管养规范作为评价标准,则会出现该项目因未达标导致评价结果不佳而被压减预算,预算的压减将进一步无法实现该管养规范,产生恶性循环。   绩效评价结果与预算安排之间因果倒置除了会引发上述“需要多花钱偏让少花钱”问题,同时也会存在“无需多花钱偏让多花钱”,有些项目虽达到预期目标,但实际预算安排过度,又因绩效评价结果为优而优先保障,出现资源浪费。
  三、财政资金项目绩效评价结果有效应用的相关措施
  (一)提升预算绩效评价质量,夯实绩效评价结果应用基础
  一是要分行业、分领域、分层次制定预算绩效指标体系。在S市现有的项目支出绩效评价共性指标体系框架下,结合不同部门职能、项目类型,探索建立个性化指标库,构建“共性+个性”的绩效评价指标体系。二是规范第三方机构管理。根据财政部印发的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》(财监〔2021〕4号),对第三方机构实行入库管理并实施动态监控,同时建立第三方机构准入及工作标准,对第三方机构的资质、行为及报告形式、内容进行规范。三是加强专业评价机构的培育。充分利用科研院所、高校等平台,对第三方机构从业人员进行培训和指导,打好专业基础、提升业务水平,从而提高绩效评价质量。
  (二)完善制度规范,优化绩效评价结果应用外在环境
  首先,各主管部门应完善绩效评价结果应用的相关政策,细化规定,增强条文的针对性和可操作性,为绩效奖惩的实施提供基础。其次,建立绩效评价结果奖惩机制。一方面,可对经常性项目实施滚动“免评”激励,市财政部门对单位连续3年自评结果为“优”的经常性项目进行复核评价,复核结果与自评结果一致的项目实施3年免评;第4年再次实施复核评价,复核结果为“优”的项目继续实施3年免评,以此类推。另一方面,可参照北京市、河北省出台相应的预算绩效管理问责办法,将绩效评价结果与应用落实情况及职级晋升、业绩考核、评优评先等挂钩,对项目绩效评价结果为“不合格”的有关负责人进行追责。最后,建立评价整改“回头看”机制。市财政部门在对被评价单位反馈整改结果的第二年开展评价整改“回头看”工作,对被评价单位整改落实情况进行检查,提高部门领导重视程度,推动预算绩效管理的全面落实。
  (三)制定预算支出定额,构建绩效评价结果应用分析标准
  行业标准的建立,为绩效目标值的设定提供依据,有利于绩效评价的实现。根据行业标准制定预算支出定額,可以有效保障履职经费,有助于分析绩效评价结果优劣的内在原因,防范简单挂钩机制所产生的“绩效差——减预算——绩效更差”的恶性循环。一是各业务主管部门要全面梳理单位职责,在履职清晰的基础上,建立行业规范或行业标准,经过行业专家充分论证,报市场监督管理局审核后印发,以地方标准形式印发,确保全市各项工作标准统一。如S市制定的《水库管理养护标准》《水库管理养护消耗量定额》。二是在行业规范或行业标准的基础上,将消耗量标准等通过工程造价方式转换为预算支出定额,经市财政部门审核通过后予以印发,作为年度预算申报及预算审核的依据,使预算安排与行业标准相匹配,如S市制定的《交通场站运营维护费用标准》。三是持续跟踪行业标准与预算支出定额运用情况,结合物价、人工成本、生产方式等变动建立动态调整机制,提高行业标准与预算支出定额的适应性。
  (四)强化过程监控,形成绩效评价结果应用有效反馈
  一是评价工作前置,重点关注事前绩效评估结果。对50万元(含)以上新增项目开展事前绩效评估,将评估结果作为项目入库和预算安排的必备条件,可以有效识别低效、无效项目,提高预算编制的科学性和合理性。二是建立“两节点、三监控”的事中跟踪监控机制。分别在每年6月30日和9月30日,对项目的预算执行情况、绩效目标阶段性完成情况及预算调整调剂情况等进行监控,可以用来预测年度绩效目标的整体情况,并可作为下一年度预算安排的重要参考依据。三是完善“智慧财政”系统建设,借助科技赋能,推动绩效评价工作高效开展,并运用大数据分析,即时获取项目运行动态情况和项目绩效评价结果。
  (五)加强信息公开力度,推动绩效评价结果应用社会监督
  一是建立统一公开平台。在市政府或市财政部门门户网站,建立绩效评价信息公开专栏,将绩效管理相关政策、全市各单位整体绩效目标、项目绩效目标、事前绩效评估情况、年中跟踪监控情况、绩效自评结果、部门评价结果及整改反馈情况等进行统一公开。在此基础上,逐步公开绩效评价结果的应用情况,集中接受社会公众监督,提高监督效率。二是加强绩效管理宣传力度。利用媒体、公众号等主流平台,多渠道向社会公众宣传预算绩效管理理念和相关政策,提高社会公众关注度;建立业务部门、财政部门、市政府等多层次问询反馈机制,提高社会公众参与度。
  四、结语
  S市虽然已经建立起一套较为完善的财政资金项目绩效评价体系和工作流程,但距离实现预算绩效的全过程管理仍有一定差距,尤其是在预算绩效评价结果的应用方面,仍需要积极探索和大胆尝试。一方面,要不断探索绩效评价结果在全过程绩效管理过程中的应用方法;另一方面,要敢于将应用方法加以实践,不断试错,在探索和实践中积累经验并不断修正纠偏,以推动S市完善预算绩效管理体制机制,形成适合S市的预算绩效管理模式,从而进一步优化财政资金配置、提高资金使用效益,进而推动城市发展、提升公共服务效益。
  主要参考文献:
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