论文部分内容阅读
现有法律政策禁止小产权房小产权房交易，小产权房却如雨后春笋。究其原因在于现有的小产权房制度不具备时代下的价值取向和意义，小产权方合法化才是符合市场发展、法律制度具备时代性的必然选择。
小产权房的内涵与现状
小产权房是指在农村集体土地上开发建设，出售给本集体成员以外的人的房屋。此类房屋没有经过国家土地出让程序，未缴纳土地出让今年等税费，无法取得房地产部门颁发的房屋产权证书，估俗称“小产权房”。
1995年几年间，广州地区出现村委与开发商联合在集体土地上建设的，没有办理任何建房手续并向社会出售的房屋，这种模式为小产权房的雏形。随后，小产权房在全国多个城市郊区普遍存在。广州地区在册的138条“城中村”中，绝大部分建有小产权房，覆盖广州所有行政区域。2009年广州市政府推行的“三旧”改造工作，对其中52条城中村进行统一改造处理 ，但仍有大量小产权房的产权及合法性问题亟待解决。
2015年7月广州市人民政府颁布的《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》，规定集体建设用地在所有权不变的前提下，其使用权可以出让、出租、转租、抵押，但禁止用于商品房地产开发和住宅建设。 但办法试行办法实行三年期间，广州没有一宗成功入市流转的案例。这无疑与2013年十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”的意见有所矛盾。
小产权房面临的现实困境
（1）法律困境
小产权房法律困境实质上源于城乡二元的土地产权制度。从1982年《宪法》规定城市土地属于国家所有，集体土地归集体所有，到《土地管理法》规定集体土地必须转化为国有土地才适用于房地产开发，再到2002年以来有关部门多次发布意见和警示禁止集体建设和销售小产权房，国家明确禁止开发、销售小产权房。但小产权房的市场没有被削弱，反而呈现供销两旺的局面。形成这种局面的原因，无非是小产权房的价格低廉，能满足城市低收入人群和外来居民的居住所需。法律的滞后性使其脱离了市场，失去调整市场的活力，小产权房按其市场规则的“法”在运行，生出市场之“法律”， 市场不断在挑战现行法律的适用性和正当性。
（2）利益分配困境
法律与市场不相适应，进一步深究其因，是“官”与“民”的利益之争。小产权房牵涉到政府、村委、村民等多方利益，土地增值收益作为政府财政收入的重要来源，如果承认小产权房合法性，集体土地无需经过征收、缴纳土地转让金等程序，必然打破政府垄断集体土地的发展利益，而让村民、村委、开发商获得更多利益。可见，在市场经济中，政府作为一个市场主体，为了追求高额的利润，获得垄断地位，以低价征收农民土地，再高价在市场上出售，实现利益最大化。一方获利的同时，作为农民、村委等一另一方必然受到损害，农民为了争取己方利益，不惜违背法律，自发维护土地利益，这也是导致利益剧烈冲突的深层原因。
小产权房立法的时代性
小产权房合法化是时代的趋势，现有法律制度已经不符合时代的价值取向。中国在不同的历史时期土地制度的内容有所不同，但都具有当时的历史意义和价值取向，符合当时发展所需：新中国成立后为了让农民当家做主，推行土地改革，土地改为农民所有；到社会主义改造时期为了引导农民走集体化道路，土地交给农业合作社同一使用而农民保有所有权；改革开放后，发展社会主义集体经济的责任承包制，形成“集体所有，农户经营”的土地模式，可见每个发展阶段的土地制度基本满足当代的宏观调控需求或经济发展需要，具有时代性和适用性。
中国独特的二元土地制度具有特殊的历史意义和价值取向，其主要考虑的利益因素有二，一是由于中国土地资源少，人口基数大。粮食生产作为国民经济发展的基础和保障，如果允许集体土地流转，农民将集体土地流转出去进行城市化、商业化建设，必然导致耕地的减少，造成大规模的耕地流失。二是为了保障农民的基本生存条件。过去，中国作为传统农业大国，农民数量庞大，生存能力较弱，要保障农民的基本生存条件，需要严格限制宅基地和建设用地的流转，防止农民大批卖房无家可归，增加社会的不稳定因素。
但上述利益考虑是在改革开放背景下所設定的，现在已经不再具备当时的社会要素。第一，保护耕地的责任主体在政府，在市场经济下农民不应承担保护耕地而牺牲自己利益的一方，农民对集体土地拥有的权利不应该只是法律上的“使用权”，更应该具备经济上实现土地价值最大化的“权利”；政府应该通过宏观调控手段，合理规划城乡用地，但不代表农村用地就需严格限制用作耕地，平衡耕地和建设用地的供求及分配。第二，改革开放以来，实行市场经济体制，农民通过农耕已经难以满足生活的需求，大量农民涌入城市，城市化进程不断加速，农民不再停留于集体组织内，他们更倾向于将其集体土地实现利益最大化，可以充分利用集体土地的经济价值去提高自身生活水平；另一方面大量城市低收入人群对小产权房具有强烈刚性需求，也反应了市场的新需求。在供求两旺的态势下，由于法律没有认可小产权房的合法地位，而导致大量小产权房游离于法律保护之内，政府更是因己方利益而明令禁止小产权房，也阻碍了法律制度的改革，致使现有法律、法规没能顺应时代的发展，具备时代性。
总结
党的十七大报告提出“统筹城乡发展”、“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，这就表明需要打破城乡互相分割的壁垒，优化生产要素的合理流动。现有的法律、政策在当前是不合时宜的，法律的生命力在于应用，如果失去时代精神，无法适应社会的发展，那么法律必然缺失实用性和实操性，最终的结果必然是得不到使适用，成为“恶法”。“居者有其屋”是社会和谐的必然要求，农民集体土地享有的权利必须从法律上予以归为，让法律制度充满时代的活力，符合社会资源分配。 因此，小产权房合法化是时代发展的必然趋势。
作者简介：袁绮霞（1993.03），女，汉族，广东江门，硕士，华南师范大学，民商法。
[1] 广州市人民政府文件.关于加快推进“三旧”改造工作的意见.穗府【2009】56号，附件2，第14页.
[2] 广州市人民政府文件.广州市集体建设用地使用权流转管理办法.穗府【2015】39号.
[3] 马俊驹.解决小产权房问题的理论突破和法律路径.法学评论，2014（2）.
[4] 顾大松.论我国房屋征收土地发展权益补偿制度的构建.法学评论，2012（6）.
[5]张伟.关于小产权房合法化的法律制度研究.载于知网http：//epub.cnki.net/ kns/brief/default_result.aspx
小产权房的内涵与现状
小产权房是指在农村集体土地上开发建设，出售给本集体成员以外的人的房屋。此类房屋没有经过国家土地出让程序，未缴纳土地出让今年等税费，无法取得房地产部门颁发的房屋产权证书，估俗称“小产权房”。
1995年几年间，广州地区出现村委与开发商联合在集体土地上建设的，没有办理任何建房手续并向社会出售的房屋，这种模式为小产权房的雏形。随后，小产权房在全国多个城市郊区普遍存在。广州地区在册的138条“城中村”中，绝大部分建有小产权房，覆盖广州所有行政区域。2009年广州市政府推行的“三旧”改造工作，对其中52条城中村进行统一改造处理 ，但仍有大量小产权房的产权及合法性问题亟待解决。
2015年7月广州市人民政府颁布的《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》，规定集体建设用地在所有权不变的前提下，其使用权可以出让、出租、转租、抵押，但禁止用于商品房地产开发和住宅建设。 但办法试行办法实行三年期间，广州没有一宗成功入市流转的案例。这无疑与2013年十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”的意见有所矛盾。
小产权房面临的现实困境
（1）法律困境
小产权房法律困境实质上源于城乡二元的土地产权制度。从1982年《宪法》规定城市土地属于国家所有，集体土地归集体所有，到《土地管理法》规定集体土地必须转化为国有土地才适用于房地产开发，再到2002年以来有关部门多次发布意见和警示禁止集体建设和销售小产权房，国家明确禁止开发、销售小产权房。但小产权房的市场没有被削弱，反而呈现供销两旺的局面。形成这种局面的原因，无非是小产权房的价格低廉，能满足城市低收入人群和外来居民的居住所需。法律的滞后性使其脱离了市场，失去调整市场的活力，小产权房按其市场规则的“法”在运行，生出市场之“法律”， 市场不断在挑战现行法律的适用性和正当性。
（2）利益分配困境
法律与市场不相适应，进一步深究其因，是“官”与“民”的利益之争。小产权房牵涉到政府、村委、村民等多方利益，土地增值收益作为政府财政收入的重要来源，如果承认小产权房合法性，集体土地无需经过征收、缴纳土地转让金等程序，必然打破政府垄断集体土地的发展利益，而让村民、村委、开发商获得更多利益。可见，在市场经济中，政府作为一个市场主体，为了追求高额的利润，获得垄断地位，以低价征收农民土地，再高价在市场上出售，实现利益最大化。一方获利的同时，作为农民、村委等一另一方必然受到损害，农民为了争取己方利益，不惜违背法律，自发维护土地利益，这也是导致利益剧烈冲突的深层原因。
小产权房立法的时代性
小产权房合法化是时代的趋势，现有法律制度已经不符合时代的价值取向。中国在不同的历史时期土地制度的内容有所不同，但都具有当时的历史意义和价值取向，符合当时发展所需：新中国成立后为了让农民当家做主，推行土地改革，土地改为农民所有；到社会主义改造时期为了引导农民走集体化道路，土地交给农业合作社同一使用而农民保有所有权；改革开放后，发展社会主义集体经济的责任承包制，形成“集体所有，农户经营”的土地模式，可见每个发展阶段的土地制度基本满足当代的宏观调控需求或经济发展需要，具有时代性和适用性。
中国独特的二元土地制度具有特殊的历史意义和价值取向，其主要考虑的利益因素有二，一是由于中国土地资源少，人口基数大。粮食生产作为国民经济发展的基础和保障，如果允许集体土地流转，农民将集体土地流转出去进行城市化、商业化建设，必然导致耕地的减少，造成大规模的耕地流失。二是为了保障农民的基本生存条件。过去，中国作为传统农业大国，农民数量庞大，生存能力较弱，要保障农民的基本生存条件，需要严格限制宅基地和建设用地的流转，防止农民大批卖房无家可归，增加社会的不稳定因素。
但上述利益考虑是在改革开放背景下所設定的，现在已经不再具备当时的社会要素。第一，保护耕地的责任主体在政府，在市场经济下农民不应承担保护耕地而牺牲自己利益的一方，农民对集体土地拥有的权利不应该只是法律上的“使用权”，更应该具备经济上实现土地价值最大化的“权利”；政府应该通过宏观调控手段，合理规划城乡用地，但不代表农村用地就需严格限制用作耕地，平衡耕地和建设用地的供求及分配。第二，改革开放以来，实行市场经济体制，农民通过农耕已经难以满足生活的需求，大量农民涌入城市，城市化进程不断加速，农民不再停留于集体组织内，他们更倾向于将其集体土地实现利益最大化，可以充分利用集体土地的经济价值去提高自身生活水平；另一方面大量城市低收入人群对小产权房具有强烈刚性需求，也反应了市场的新需求。在供求两旺的态势下，由于法律没有认可小产权房的合法地位，而导致大量小产权房游离于法律保护之内，政府更是因己方利益而明令禁止小产权房，也阻碍了法律制度的改革，致使现有法律、法规没能顺应时代的发展，具备时代性。
总结
党的十七大报告提出“统筹城乡发展”、“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，这就表明需要打破城乡互相分割的壁垒，优化生产要素的合理流动。现有的法律、政策在当前是不合时宜的，法律的生命力在于应用，如果失去时代精神，无法适应社会的发展，那么法律必然缺失实用性和实操性，最终的结果必然是得不到使适用，成为“恶法”。“居者有其屋”是社会和谐的必然要求，农民集体土地享有的权利必须从法律上予以归为，让法律制度充满时代的活力，符合社会资源分配。 因此，小产权房合法化是时代发展的必然趋势。
作者简介：袁绮霞（1993.03），女，汉族，广东江门，硕士，华南师范大学，民商法。
[1] 广州市人民政府文件.关于加快推进“三旧”改造工作的意见.穗府【2009】56号，附件2，第14页.
[2] 广州市人民政府文件.广州市集体建设用地使用权流转管理办法.穗府【2015】39号.
[3] 马俊驹.解决小产权房问题的理论突破和法律路径.法学评论，2014（2）.
[4] 顾大松.论我国房屋征收土地发展权益补偿制度的构建.法学评论，2012（6）.
[5]张伟.关于小产权房合法化的法律制度研究.载于知网http：//epub.cnki.net/ kns/brief/default_result.aspx