不久前，《法制日报》声音版刊发了题为《违法管理换不来城市文明秩序》的文章，对湖南邵阳聘市容监督员违法开罚单的行为进行了批评。文章指出类似的事情近来在全国各地并不少见。那么，這里就会出现一个问题，为什么一个明显在法律上说不通的行为会在很多地方大行其道，是这些地方的领导都不懂法吗？这种归因太简单，真正深层次的原因可能在于目前各地政府部门面临的公共治理困境。
　　公共治理是政府的主要职责，但是在利益日益分化的社会转型期，公共治理的难度越来越大，各级政府在公共治理方面的手段也十分贫乏。现在一些政府的公共治理手段简单概括起来可以分为“威逼”和“利诱”两种。所谓“威逼”就是利用行政权力压制治理对象服从，随着民众权利意识和法治意识的提升，很多政府领导也已经意识到这种办法越来越行不通，不仅会受到舆论的批评，更糟糕的是还可能激起民众的反抗，在这种情况下就出现了第二种公共治理的方式“利诱”。所谓“利诱”就是像邵阳市政府这样，通过经济利益引诱公众参与政府的公共治理活动，这种公共治理方式的危害性无需赘述，许多文章已经说得很清楚了。显然，无论是“威逼”还是“利诱”都是公共治理不可取的。事实上，现代社会公共治理的最佳方式是合作，政府与民众的相互合作。
　　在合作式公共治理上，我国有过成功的经验，也有过失败的教训。其中最典型的成功案例应该算是我国的计划生育政策。毫无疑问，要让多子多福、重男轻女传统观念深重的中国人，接受计划生育这样的基本国策谈何容易，但在政府与民众的相互信任、理解与合作下，中国成功地推行了计划生育政策，人口出生率大幅降低，为中国的经济赢得了宝贵的发展时间。
　　当然，我国当代社会公共治理不成功的案例也有很多，最近的就是什邡和启东事件。很多人都明白，并不是建设化工企业就必然会造成环境污染，只要环境管理和监控到位，完全可以做到不污染环境，相反还会推动当地的经济发展和提高就业水平，之所以会出现这样一个谁都不愿意看到的结果，是因为政府不相信公众可以协商和理性的判断，而公众也不相信政府有保护环境的能力和决心。
　　合作式公共治理的前提就是政府与公众的相互信任。而信任恰恰是我们这个时代的稀缺资源。信任稀缺首先是一个社会心态的问题，不夸张地说，这是一个怀疑主义盛行的时代，偶像破灭、权威颠覆，所有的神圣都可以随意拿来调戏，最后发现我们每一个人都无法摆脱裸体相对的尴尬。最典型的就是悍匪周克华被击毙事件，有网友在网上煞有介事，自以为聪明地推断出了一个被击毙的不是周克华，而是一名便衣警察的愚蠢结论。就是这样一个不堪一击的可笑想法却拥有那么多的相信者，有人将这种现象戏称为“傻瓜太多了，骗子不够用”，但归根到底还是因为我们这个时代怀疑已经成为一种流行病和普遍的社会心态。只要是怀疑，即使是没理由的怀疑，也会有人跟风，在这种跟风中消解的是社会的理性和公众独立思考的能力。
　　信任稀缺还是一个政府权力自我约束的问题，固然怀疑主义是一种不良的社会心态，但政府权力缺乏制约，导致的官员腐败、社会不公、环境污染、暴力拆迁、食品安全等各种各样的问题也加剧了怀疑主义的盛行，而这种怀疑主义首先就指向了使公众利益受损的公权力。
　　邵阳市要解决的是城市管理的问题，城市管理的对象不是一两个人而是大多数，没有公众的合作就无法实现，这也就是城管执法屡屡失败且饱受诟病的原因。邵阳市正是看到了这一点，所以才聘请市容监督员来加强对城市的管理，但是市容监督员是建立在罚款提成基础上的，而不是建立在与市民合作的基础上的，“被差评”也是理所当然。
　　公权力得不到民众的信任，就无法在合作的基础上实现公共治理，公共治理也就永远只能在“威逼”与“利诱”之间摇摆、纠结。所以，政府要想完成公共治理就必须建立与公众的合作。