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摘要： 补地价揭示了土地利用条件改变前后用地之间的价值差异，对不同情况下土地用途调整在评估中的差异性进行探讨，发现在目前的土地估价实践中，改变土地利用条件补缴地价款的评估方法及应用仍存在一些问题，亟待进一步研究与规范。因此，研究土地投资改良与社会经济发展共同作用影响导致土地价值变动形成的补地价问题具有重要意义。在现有研究成果的基础上，本文试图分析补缴地价政策，根据改变用途、容积率等土地利用条件调整现状，探索出有效补缴地价款评估技术思路。
关键词： 用途改变 容积率 补地价
根据“关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知”的相关要求，对改变土地用途的房地产开发项目、调整容积率的指标进行清理，同时，经依法批准调整容积率的有关部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。2013年，在“出让地价评估技术规范（试行）”中提出要求，对已出让的房地产用地调整容积率及用途等相关规划条件的，按“地价择高”的原则征缴应补地价。目的主要是通过运用经济手段，尽量减少因企业谋求高利润而调规，从而保证出让行为的公平。
土地用途、容积率的改变导致开发商与政府两者之间土地收益分配的变化，成为两者博弈的焦点和谈判的杠杆。对该类宗地进行评估时，不可避免受到人为因素的干扰，这导致相同位置、条件的宗地经评估后进行补缴的土地出让价款存在一定的差异，执行补缴工作困难，并且需要针对每一个宗地进行单独的评估，这将浪费大量的人力物力。因此，制定合理有效的国有出让土地改变土地用途、容积率等条件补缴土地出让价款标准，成为了大多数地区国土资源部门亟待解决的问题。
补地价是对已经出让的国有土地使用权，在符合土地利用总体规划、城市规划的背景下，土地使用权人经过申请并经有审批权的行政机关依法批准改变土地用途、年限、规划建设条件等而需要向国家补缴的土地使用权差价。目前需要进行补地价的主要有3种情形：一是土地使用者延长了土地使用期限;二是土地使用者改变土地容积率、用途等城市规划的限制条件;三是土地使用者出租、转让及抵押划拨土地使用权的房地产。
一、 原出让土地改变用途补地价评估的评估时点
经批准后依法利用原有划拨土地进行经营性开发建设及对于原出让土地改变用途等土地使用条件的补地价项目，经规划部门批准，应补缴的土地出让金额为批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格减去原土地使用条件下剩余年限土地使用权市场价格。这里涉及一个评估时点的认定问题，即以规划部门批准为准，还是以签订补充出让合同为准。本文认为按照土地最高最佳利用原则，补充合同既然是在当前调整签订，应该按照当前时点，也就是出让合同调整的时间作为评估时点为宜。
二、 调整容积率的补地价
对于改变规划限制条件、建筑高度、容积率等，进行补地价时的数额，在理论上，补地价=改变后的地价-改变前的地价。其中，对仅在提高容积率补地价的情况中，若将提高后的容积率作为现容积率，提高前的容积率为原容积率，则补地价的数额为：补地价的单价等于现楼面地价*现容积率减去原楼面地价*原容积率，补地价的总价等于补地价的单价*土地总面积。
案例分析：某地区一块土地，面积为10万平方米，2010年1月土地出让时，用地条件是居住用地，容积率为1.0。2016年1月，用地条件改变，容积率增加到1.5，土地用途仍為居住。
在案例中，该块宗地建筑面积可增加：100000*（1.5-1）=50000m2，土地使用权人就由于容积率增加而增加的可建筑的建筑面积需要向政府补缴土地出让金额。在2016年1月的时点，对该居住用地分别在容积率1和1.5的条件下进行评估。当容积率为1时，该宗地最高最佳用途为开发联排别墅。2016年1月依据不同的楼盘情况，确定市场售价为12000-14000元/平方米。通过对评估对象和可比案例的区域因素、个别因素进行比较分析，确定售价12000元/平方米，运用剩余法、市场比较法，评估土地楼面地价4000元/平方米，在容积率1.0的情况下，土地总价为100000*1*4000=4亿元。当容积率为1.5时，该宗地最高最佳用途为开发小高层公寓。采用相同的方法确定其市场售价为8000-9000元/平方米。通过比较分析，最终确定售价9000元/平方米，并运用适当评估方法，评估土地楼面地价3000元/平方米，在容积率1.5的情况下，土地总价为100000*1.5*3000=4.5亿元。补缴土地出让金额4.5-4=0.5亿元。
综上对容积率进行调整的，补缴地价款=楼面地价*新增建筑面积，楼面地价则按新容积率当前的估价期日的楼面地价来进行确定。需要补地价的金额为新增建筑面积土地价值中扣除原用地条件下楼面地价减损金额，才能得到一个合理的补地价金额。
三、调整用途商业公建等配套设施的补地价
经过程序批准改变其协议出让土地用途的，应当根据变更时的土地市场价格，分别计算变更前后土地用途的土地使用权出让金数额，再算其差额部分得出。
由于历史原因，过去签订的住宅用地出让合同中没有明确约定住宅用地中配建的商业、公建用房面积，土地用途只写明住宅。但在实际建设中，往往会配置一定量的商业或公建设施。在规划上，允许在居住区配建一定比例的商业设施，但在办理房地产登记时，则会因用途发生变化碰到需补地价的问题。
目前一些商品住宅建设项目，在确保其他公建设施的前提下，继续按照不高于15%的比例建设商业服务设施，这一部分的商业面积出让金应按照商品住宅的标准统一计算，土地用途仍是住宅用地，土地使用年限为70年。这一规定解决了在原出让合同中仅约定了住宅用途，而未明确商业用地及配套设施用地的情况时，可以将不高于总建筑量15%的商业服务设施视作住宅的必需部分，不用再办理补交地价手续。
在实际操作中，土地出让合同中明确了用途为住宅用地，同时也明确了建筑总面积及配套建设的商业、公建等用房的面积，在实际建造中，配套建设的商业、公建面积超出了合同约定，但未超过15%，这就需要在面积测绘时明确商业、物业、居住等分项的面积，从而与出让合同一一比对，对商业部分超出了合同约定但未超过总建筑面积15%的部分，本着依照出让合同从严管理的原则，该超出部分的建筑面积应该按照市场价进行评估并补交地价。 如果变更用途符合城市规划，要按市场价格补交差价的基本原则，但在现实中，对这一原则的理解程度以及政策执行方式因地而异。调整国有土地使用权出让金额应按批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，此时，应补缴的土地出让金额为批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格减去原土地使用条件下剩余年限土地使用权市场价格。
当土地用途已发生改变时，土地价格在新的规划用途下可能存在升值的潜力，此时土地评估重点是预测土地的未来收益性，应以新的规划用途结合相应的市场资料来测算。对于调整用途的，补缴地价款为新旧用途楼面地价之差*建筑面积。用地结构调整的，应分别核算各用途建筑面积变化前后带来的地价增减额，再合并计算需支付的补缴地价款。
四、多项条件同时调整的补地价
当一宗地土地用途、建筑容积率等多项用地条件进行调整时，应分别计算该宗地各项条件调整之前与调整之后的地价，算出其带来的地价增减额，最终合并各项调整金额再计算得出应补缴地价款。
当用途与容积率同时调整时，补缴地价款=新用途楼面地价*新增建筑面积+新、旧用途楼面地价之差*原建筑总面积。需要注意，在征收应补缴的土地出让金差价过程中，应严格遵循地价评估和相关决策程序，原出让方批准改变时作为评估日期，参考市场价格水平，并运用合适的评估方法。调整其他土地利用条件需补缴地价款的，都可以参考其调整前与调整后的价格差异来进行评估，在最终核定需支付的补缴地价款时，注意不能以土地出让金、增值收益或纯收益等来代替。
综上所述，目前中国在土地估价实践中，在土地利用条件改变估价方法应用思路等方面存在一些问题，亟待研究和规范。对此，本文认为在进行土地用途、容积率等改变补缴地价评估时需要考虑以下几点：一是由于容积率水平与楼面地价应该是对应的关系，不同容积率调整需补缴的土地出让价款在理论上也是不相同的，因此，补缴土地出让价款的计算公式，应根据不同情况来做进一步调整，需根据实施办法中有关改变容积率后重新签订出让合同或签订补充协议时出让年限是否改变最终确定其测算公式;二是分析判断案例宗地的未建设情况，看其是否存在被认定为闲置土地或低效利用的可能性;三是受市场化程度、估价技术和土地价格管理政策等因素的多重制约与影响，土地在定价过程中将不可避免地面临一系列问题，如对估价方法的选择、估价结果是否平衡等。四是对于地价影响因素应从宗地所处区域的环境、基础设施建设及周边土地利用状况的改變等多角度，对其用途变更前后地价的影响程度进行深入分析;五是应注重对宗地改变用途前外部经济（宗地改变前对周边土地利用产生的负面影响）与改变用途后宗地的外部经济（宗地用途改变后对周边土地带来的正面影响）的对比分析，进一步说明评估的补缴地价结果的可行性和评估结果的科学性;六是由于各地改变土地用途补缴地价款工作差异较大，补地价问题的复杂性，存在多项条件同时调整或某类特殊情况出现时，可能需要运用多种定价技术加以分析，如土地用途高效益用途向低效益用途变更等，以确保结果的可靠性。
参考文献：
[1]刘爽，赵华甫，蔡颖.浅析调整容积率补缴土地出让金政策的实施[J].中国土地，2018（06）：30-31.
[2]瞿忠琼，王晨哲，高路.基于节地原则的城镇低效工业用地宗地评价——以江苏省泰州市海陵区为例[J].中国土地科学，2018，32（11）：50-56.
（作者单位：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院）
关键词： 用途改变 容积率 补地价
根据“关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知”的相关要求，对改变土地用途的房地产开发项目、调整容积率的指标进行清理，同时，经依法批准调整容积率的有关部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。2013年，在“出让地价评估技术规范（试行）”中提出要求，对已出让的房地产用地调整容积率及用途等相关规划条件的，按“地价择高”的原则征缴应补地价。目的主要是通过运用经济手段，尽量减少因企业谋求高利润而调规，从而保证出让行为的公平。
土地用途、容积率的改变导致开发商与政府两者之间土地收益分配的变化，成为两者博弈的焦点和谈判的杠杆。对该类宗地进行评估时，不可避免受到人为因素的干扰，这导致相同位置、条件的宗地经评估后进行补缴的土地出让价款存在一定的差异，执行补缴工作困难，并且需要针对每一个宗地进行单独的评估，这将浪费大量的人力物力。因此，制定合理有效的国有出让土地改变土地用途、容积率等条件补缴土地出让价款标准，成为了大多数地区国土资源部门亟待解决的问题。
补地价是对已经出让的国有土地使用权，在符合土地利用总体规划、城市规划的背景下，土地使用权人经过申请并经有审批权的行政机关依法批准改变土地用途、年限、规划建设条件等而需要向国家补缴的土地使用权差价。目前需要进行补地价的主要有3种情形：一是土地使用者延长了土地使用期限;二是土地使用者改变土地容积率、用途等城市规划的限制条件;三是土地使用者出租、转让及抵押划拨土地使用权的房地产。
一、 原出让土地改变用途补地价评估的评估时点
经批准后依法利用原有划拨土地进行经营性开发建设及对于原出让土地改变用途等土地使用条件的补地价项目，经规划部门批准，应补缴的土地出让金额为批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格减去原土地使用条件下剩余年限土地使用权市场价格。这里涉及一个评估时点的认定问题，即以规划部门批准为准，还是以签订补充出让合同为准。本文认为按照土地最高最佳利用原则，补充合同既然是在当前调整签订，应该按照当前时点，也就是出让合同调整的时间作为评估时点为宜。
二、 调整容积率的补地价
对于改变规划限制条件、建筑高度、容积率等，进行补地价时的数额，在理论上，补地价=改变后的地价-改变前的地价。其中，对仅在提高容积率补地价的情况中，若将提高后的容积率作为现容积率，提高前的容积率为原容积率，则补地价的数额为：补地价的单价等于现楼面地价*现容积率减去原楼面地价*原容积率，补地价的总价等于补地价的单价*土地总面积。
案例分析：某地区一块土地，面积为10万平方米，2010年1月土地出让时，用地条件是居住用地，容积率为1.0。2016年1月，用地条件改变，容积率增加到1.5，土地用途仍為居住。
在案例中，该块宗地建筑面积可增加：100000*（1.5-1）=50000m2，土地使用权人就由于容积率增加而增加的可建筑的建筑面积需要向政府补缴土地出让金额。在2016年1月的时点，对该居住用地分别在容积率1和1.5的条件下进行评估。当容积率为1时，该宗地最高最佳用途为开发联排别墅。2016年1月依据不同的楼盘情况，确定市场售价为12000-14000元/平方米。通过对评估对象和可比案例的区域因素、个别因素进行比较分析，确定售价12000元/平方米，运用剩余法、市场比较法，评估土地楼面地价4000元/平方米，在容积率1.0的情况下，土地总价为100000*1*4000=4亿元。当容积率为1.5时，该宗地最高最佳用途为开发小高层公寓。采用相同的方法确定其市场售价为8000-9000元/平方米。通过比较分析，最终确定售价9000元/平方米，并运用适当评估方法，评估土地楼面地价3000元/平方米，在容积率1.5的情况下，土地总价为100000*1.5*3000=4.5亿元。补缴土地出让金额4.5-4=0.5亿元。
综上对容积率进行调整的，补缴地价款=楼面地价*新增建筑面积，楼面地价则按新容积率当前的估价期日的楼面地价来进行确定。需要补地价的金额为新增建筑面积土地价值中扣除原用地条件下楼面地价减损金额，才能得到一个合理的补地价金额。
三、调整用途商业公建等配套设施的补地价
经过程序批准改变其协议出让土地用途的，应当根据变更时的土地市场价格，分别计算变更前后土地用途的土地使用权出让金数额，再算其差额部分得出。
由于历史原因，过去签订的住宅用地出让合同中没有明确约定住宅用地中配建的商业、公建用房面积，土地用途只写明住宅。但在实际建设中，往往会配置一定量的商业或公建设施。在规划上，允许在居住区配建一定比例的商业设施，但在办理房地产登记时，则会因用途发生变化碰到需补地价的问题。
目前一些商品住宅建设项目，在确保其他公建设施的前提下，继续按照不高于15%的比例建设商业服务设施，这一部分的商业面积出让金应按照商品住宅的标准统一计算，土地用途仍是住宅用地，土地使用年限为70年。这一规定解决了在原出让合同中仅约定了住宅用途，而未明确商业用地及配套设施用地的情况时，可以将不高于总建筑量15%的商业服务设施视作住宅的必需部分，不用再办理补交地价手续。
在实际操作中，土地出让合同中明确了用途为住宅用地，同时也明确了建筑总面积及配套建设的商业、公建等用房的面积，在实际建造中，配套建设的商业、公建面积超出了合同约定，但未超过15%，这就需要在面积测绘时明确商业、物业、居住等分项的面积，从而与出让合同一一比对，对商业部分超出了合同约定但未超过总建筑面积15%的部分，本着依照出让合同从严管理的原则，该超出部分的建筑面积应该按照市场价进行评估并补交地价。 如果变更用途符合城市规划，要按市场价格补交差价的基本原则，但在现实中，对这一原则的理解程度以及政策执行方式因地而异。调整国有土地使用权出让金额应按批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，此时，应补缴的土地出让金额为批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格减去原土地使用条件下剩余年限土地使用权市场价格。
当土地用途已发生改变时，土地价格在新的规划用途下可能存在升值的潜力，此时土地评估重点是预测土地的未来收益性，应以新的规划用途结合相应的市场资料来测算。对于调整用途的，补缴地价款为新旧用途楼面地价之差*建筑面积。用地结构调整的，应分别核算各用途建筑面积变化前后带来的地价增减额，再合并计算需支付的补缴地价款。
四、多项条件同时调整的补地价
当一宗地土地用途、建筑容积率等多项用地条件进行调整时，应分别计算该宗地各项条件调整之前与调整之后的地价，算出其带来的地价增减额，最终合并各项调整金额再计算得出应补缴地价款。
当用途与容积率同时调整时，补缴地价款=新用途楼面地价*新增建筑面积+新、旧用途楼面地价之差*原建筑总面积。需要注意，在征收应补缴的土地出让金差价过程中，应严格遵循地价评估和相关决策程序，原出让方批准改变时作为评估日期，参考市场价格水平，并运用合适的评估方法。调整其他土地利用条件需补缴地价款的，都可以参考其调整前与调整后的价格差异来进行评估，在最终核定需支付的补缴地价款时，注意不能以土地出让金、增值收益或纯收益等来代替。
综上所述，目前中国在土地估价实践中，在土地利用条件改变估价方法应用思路等方面存在一些问题，亟待研究和规范。对此，本文认为在进行土地用途、容积率等改变补缴地价评估时需要考虑以下几点：一是由于容积率水平与楼面地价应该是对应的关系，不同容积率调整需补缴的土地出让价款在理论上也是不相同的，因此，补缴土地出让价款的计算公式，应根据不同情况来做进一步调整，需根据实施办法中有关改变容积率后重新签订出让合同或签订补充协议时出让年限是否改变最终确定其测算公式;二是分析判断案例宗地的未建设情况，看其是否存在被认定为闲置土地或低效利用的可能性;三是受市场化程度、估价技术和土地价格管理政策等因素的多重制约与影响，土地在定价过程中将不可避免地面临一系列问题，如对估价方法的选择、估价结果是否平衡等。四是对于地价影响因素应从宗地所处区域的环境、基础设施建设及周边土地利用状况的改變等多角度，对其用途变更前后地价的影响程度进行深入分析;五是应注重对宗地改变用途前外部经济（宗地改变前对周边土地利用产生的负面影响）与改变用途后宗地的外部经济（宗地用途改变后对周边土地带来的正面影响）的对比分析，进一步说明评估的补缴地价结果的可行性和评估结果的科学性;六是由于各地改变土地用途补缴地价款工作差异较大，补地价问题的复杂性，存在多项条件同时调整或某类特殊情况出现时，可能需要运用多种定价技术加以分析，如土地用途高效益用途向低效益用途变更等，以确保结果的可靠性。
参考文献：
[1]刘爽，赵华甫，蔡颖.浅析调整容积率补缴土地出让金政策的实施[J].中国土地，2018（06）：30-31.
[2]瞿忠琼，王晨哲，高路.基于节地原则的城镇低效工业用地宗地评价——以江苏省泰州市海陵区为例[J].中国土地科学，2018，32（11）：50-56.
（作者单位：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院）