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5月27日,奥巴马政府公布新版《美国国家安全战略报告》,对美国面临的战略环境、美国的国家利益以及重振美国领导地位的路径作了全面阐述。该报告作为美国军事、外交、经济和其他领域的指导性文件,集中体现了奥巴马的战略理念和外交思路。仔细研判新战略较之以往安全战略的“变”与“不变”,对观察未来数年美国全球战略、美国对华政策走势具有重要参考意义。
1.报告阐述了美国对战略环境的判断:一是世界日益相互交织,美国人的安全与福祉前所未有地与他国相联系。二是威胁多元化,暴力极端主义、大规模杀伤性武器扩散、对资源的过度依赖等传统威胁仍未消除,网络安全、气候变化、传染性疾病、失败国家等新型威胁日益显现。三是各类行为主体使用权力的诉求带来新问题,新兴大国崛起虽带来合作机遇,但也可能威胁全球安全;国际组织虽可促进合作,但有时难以有效应对威胁;跨国公司、公民社会乃至个人也发挥着更加重要的作用。
2.全面阐述美国国家安全利益:一是确保美国及其盟友的安全;二是在开放的国际经济体系中确保美国经济强大、创新、繁荣;三是在全球提升对普遍价值观的尊重;四是建立由美国领导、致力于推进和平、安全和机遇的国际秩序。
3.提出重建美国全球领导地位的三大战略路径:一是巩固美国实力的国内基础,包括重振经济,通过加强教育、科技提升竞争力,重塑美国道德榜样的力量;二是采取“全面接触”的外交战略,巩固与传统盟友关系,深化与新兴经济体的合作,对敌对国家也要保持接触以促其转变立场,更要加强与各国人民的接触;三是推动建立公正、可持续的国际秩序,提高现有国际机构的有效性,赋予新兴国家更大发言权,重视个人和非政府组织的作用。
与布什任内两份《国家安全战略报告》相比,奥巴马版国家安全战略在以下五方面呈现明显不同。
1.重视美国实力的国内基础。布什的国家安全战略认为首要威胁来自国家外部,即恐怖主义,奥巴马的战略显然认为首要威胁来自内部。这种不同源于美国当前所处环境的变化,这一变化表现为美国实力在历经两场战争和金融危机之后的下滑趋势,以及其全球领导地位受损严重。因此,奥巴马将重建经济作为重振美国实力地位的基础,称“美国在经济上的成功对于美国保持其在海外的影响力至关重要”,“美国在国外力量和影响力始自国内采取的步骤”。报告罕有地将国内问题纳入国家安全战略并予以大幅论述,将教育改革、清洁能源、科技创新、减少赤字作为重振美国实力与领导地位的基础。
2.淡化“先发制人”的军事打击。布什在2002年《国家安全战略报告》中首次阐明美国将采取“先发制人”的军事打击战略,此后又于2006年重申该战略。奥巴马版报告则刻意淡化这一招致广泛质疑的战略,虽提及使用武力的必要,但对使用武力作了更多限制,更强调慎用武力、争取国际社会支持的重要性,将军事作为外交努力无效情况下的最后手段。这反映了奥巴马不同于布什的安全观,即保证安全的手段有很多,除了军事手段,外交、发展援助、价值观的力量都可发挥作用。正如奥巴马在报告序言中所言:“长远国家安全并非源于在他人心中建立恐惧,而是通过与对方对话获得。”
3.大幅调整反恐战略。新报告在反恐问题上与布什政策彻底划清界限,放弃了“全球反恐战争”的说法,避免使用“圣战分子、伊斯兰分子”等布什术语。认为美国不是在与一种抽象的意识形态作战,而是在与具体的恐怖分子,即“基地”及其附属组织作战。报告首次将美国境内的恐怖活动纳入国家安全战略,认为“本土恐怖主义”威胁不亚于“基地”组织的威胁;将胡德堡枪击案、圣诞炸机未遂案、纽约时报广场爆炸未遂案等事件视为恐怖威胁的“新阶段”。
4.推进“全面接触”战略。报告提出“要与各种力量保持接触”,既要巩固与传统盟友的关系,也要深化与中国、印度、巴西等新兴经济体的合作,即使对“敌对国家”也要保持接触以促其转变立场。报告还格外强调“加强与各国民众的接触”,反映了国务卿希拉里·克林顿的外交新思想,即“外交不仅限于国家与国家之间,更应扩展到国家与个人之间”。
5.重视国际合作与构建国际制度。报告认为,“世界日益相互交织,美国人的安全与福祉前所未有地与他国相联系”;世界面临的威胁也更加多元化,“网络安全、气候变化、传染性疾病、失败国家等新型威胁日益显现”。在这一背景下,“应对挑战的重担不能只落在美国肩上”,美国显然也无力担此重担。因此,通过国际合作、构建国际制度来分担责任,就成为美国应对威胁、重塑全球领导地位的必然选择。报告就明确提出,美国必须建设一个“新的国际结构”,在“多边论坛”的框架内进行努力,“协调我们的行动”,“塑造新的国际秩序”。
总体上看,报告是奥巴马上任后一系列重要政策讲话的总结与提升,其主要政策构想与2006年的“普林斯顿报告”和2008年“凤凰倡议”小组报告有相通之处,均主张通过国际合作重振美国领导地位,具有较鲜明的民主党色彩:一是强调相互依赖。二是重视软、硬结合。注重软、硬实力结合的“巧实力”外交,综合运用政策工具推进美国利益。三是倡导“多伙伴”。不单重视盟友,更要与新兴大国、国际组织、非政府组织构建全方位的伙伴关系,共同应对全球挑战。四是主张多边主义。虽承认当今国际体系存在缺陷,但认为美国从未通过“摆脱国际合作”的方式取得成功,应通过发展广泛的国际合作推进美国利益。
尽管奥巴马版国家安全战略在上述诸多之处都呈现一派“变革”风貌,但其维护美国霸权的根本目标并未动摇,从报告标题——“国家重振与全球领导地位”,即可由一斑窥见全豹。国务卿希拉里·克林顿在布鲁金斯学会演讲时也声称,“美国的实力并未下降,只是需要改变运用实力的方式”。言外之意,只要美国改弦更张,就可以重树在国际体系中的霸主地位。可见,美国称霸世界的根本目标没有变,变的只是谋求霸权的手段和策略。
此外,新战略虽强调“接触与合作”,但其接触的目的是为了向别国施加影响,促使别国按照美式价值观和模式行事;其合作也是基于美国国家利益,在美国无法独自实现其国家利益的情况下的“退而求其次”之举。一旦条件允许,难保美国不会继续“单干”。因此,对于奥巴马的新国家安全战略,还应观察其如何落实在外交实践中。“观其行”比“听其言”更能验证其实质所在。
报告10次提及中国,涉华内容主要放在“新兴力量中心”部分进行集中阐述。与布什版本相比,新版安全战略对华总体基调较积极。与布什政府的“两面下注”、指责我“转型不彻底”,军力不透明、重商主义、“锁定”能源供应国、支持暴政国家等论述相比,新报告更加看重中国的作用,强调合作,将“积极、合作、全面”的对华关系新定位提升到国家安全战略高度。提出欢迎中国在经济复苏、气候变化、防扩散领域发挥更大“领导角色”,这与布什时期“负责任的利益攸关方”的定位相比,对中国的期待更高。认为“中美关系对应对21世纪的挑战至关重要”,因此强调“分歧不应妨碍两国在共同利益领域的合作”。
但是,新报告仍重弹“中国军事威胁论”的老调,表示关注中国军力发展,称“将确保美国及盟友利益不受损害”,要求中国“多做有利于和平、安全与繁荣的选择”。对于所谓的中国人权问题,报告也声称会“坦诚地关切”。
作者单位:中国现代国际关系研究院美国所
(责编/赵哲)
1.报告阐述了美国对战略环境的判断:一是世界日益相互交织,美国人的安全与福祉前所未有地与他国相联系。二是威胁多元化,暴力极端主义、大规模杀伤性武器扩散、对资源的过度依赖等传统威胁仍未消除,网络安全、气候变化、传染性疾病、失败国家等新型威胁日益显现。三是各类行为主体使用权力的诉求带来新问题,新兴大国崛起虽带来合作机遇,但也可能威胁全球安全;国际组织虽可促进合作,但有时难以有效应对威胁;跨国公司、公民社会乃至个人也发挥着更加重要的作用。
2.全面阐述美国国家安全利益:一是确保美国及其盟友的安全;二是在开放的国际经济体系中确保美国经济强大、创新、繁荣;三是在全球提升对普遍价值观的尊重;四是建立由美国领导、致力于推进和平、安全和机遇的国际秩序。
3.提出重建美国全球领导地位的三大战略路径:一是巩固美国实力的国内基础,包括重振经济,通过加强教育、科技提升竞争力,重塑美国道德榜样的力量;二是采取“全面接触”的外交战略,巩固与传统盟友关系,深化与新兴经济体的合作,对敌对国家也要保持接触以促其转变立场,更要加强与各国人民的接触;三是推动建立公正、可持续的国际秩序,提高现有国际机构的有效性,赋予新兴国家更大发言权,重视个人和非政府组织的作用。
与布什任内两份《国家安全战略报告》相比,奥巴马版国家安全战略在以下五方面呈现明显不同。
1.重视美国实力的国内基础。布什的国家安全战略认为首要威胁来自国家外部,即恐怖主义,奥巴马的战略显然认为首要威胁来自内部。这种不同源于美国当前所处环境的变化,这一变化表现为美国实力在历经两场战争和金融危机之后的下滑趋势,以及其全球领导地位受损严重。因此,奥巴马将重建经济作为重振美国实力地位的基础,称“美国在经济上的成功对于美国保持其在海外的影响力至关重要”,“美国在国外力量和影响力始自国内采取的步骤”。报告罕有地将国内问题纳入国家安全战略并予以大幅论述,将教育改革、清洁能源、科技创新、减少赤字作为重振美国实力与领导地位的基础。
2.淡化“先发制人”的军事打击。布什在2002年《国家安全战略报告》中首次阐明美国将采取“先发制人”的军事打击战略,此后又于2006年重申该战略。奥巴马版报告则刻意淡化这一招致广泛质疑的战略,虽提及使用武力的必要,但对使用武力作了更多限制,更强调慎用武力、争取国际社会支持的重要性,将军事作为外交努力无效情况下的最后手段。这反映了奥巴马不同于布什的安全观,即保证安全的手段有很多,除了军事手段,外交、发展援助、价值观的力量都可发挥作用。正如奥巴马在报告序言中所言:“长远国家安全并非源于在他人心中建立恐惧,而是通过与对方对话获得。”
3.大幅调整反恐战略。新报告在反恐问题上与布什政策彻底划清界限,放弃了“全球反恐战争”的说法,避免使用“圣战分子、伊斯兰分子”等布什术语。认为美国不是在与一种抽象的意识形态作战,而是在与具体的恐怖分子,即“基地”及其附属组织作战。报告首次将美国境内的恐怖活动纳入国家安全战略,认为“本土恐怖主义”威胁不亚于“基地”组织的威胁;将胡德堡枪击案、圣诞炸机未遂案、纽约时报广场爆炸未遂案等事件视为恐怖威胁的“新阶段”。
4.推进“全面接触”战略。报告提出“要与各种力量保持接触”,既要巩固与传统盟友的关系,也要深化与中国、印度、巴西等新兴经济体的合作,即使对“敌对国家”也要保持接触以促其转变立场。报告还格外强调“加强与各国民众的接触”,反映了国务卿希拉里·克林顿的外交新思想,即“外交不仅限于国家与国家之间,更应扩展到国家与个人之间”。
5.重视国际合作与构建国际制度。报告认为,“世界日益相互交织,美国人的安全与福祉前所未有地与他国相联系”;世界面临的威胁也更加多元化,“网络安全、气候变化、传染性疾病、失败国家等新型威胁日益显现”。在这一背景下,“应对挑战的重担不能只落在美国肩上”,美国显然也无力担此重担。因此,通过国际合作、构建国际制度来分担责任,就成为美国应对威胁、重塑全球领导地位的必然选择。报告就明确提出,美国必须建设一个“新的国际结构”,在“多边论坛”的框架内进行努力,“协调我们的行动”,“塑造新的国际秩序”。
总体上看,报告是奥巴马上任后一系列重要政策讲话的总结与提升,其主要政策构想与2006年的“普林斯顿报告”和2008年“凤凰倡议”小组报告有相通之处,均主张通过国际合作重振美国领导地位,具有较鲜明的民主党色彩:一是强调相互依赖。二是重视软、硬结合。注重软、硬实力结合的“巧实力”外交,综合运用政策工具推进美国利益。三是倡导“多伙伴”。不单重视盟友,更要与新兴大国、国际组织、非政府组织构建全方位的伙伴关系,共同应对全球挑战。四是主张多边主义。虽承认当今国际体系存在缺陷,但认为美国从未通过“摆脱国际合作”的方式取得成功,应通过发展广泛的国际合作推进美国利益。
尽管奥巴马版国家安全战略在上述诸多之处都呈现一派“变革”风貌,但其维护美国霸权的根本目标并未动摇,从报告标题——“国家重振与全球领导地位”,即可由一斑窥见全豹。国务卿希拉里·克林顿在布鲁金斯学会演讲时也声称,“美国的实力并未下降,只是需要改变运用实力的方式”。言外之意,只要美国改弦更张,就可以重树在国际体系中的霸主地位。可见,美国称霸世界的根本目标没有变,变的只是谋求霸权的手段和策略。
此外,新战略虽强调“接触与合作”,但其接触的目的是为了向别国施加影响,促使别国按照美式价值观和模式行事;其合作也是基于美国国家利益,在美国无法独自实现其国家利益的情况下的“退而求其次”之举。一旦条件允许,难保美国不会继续“单干”。因此,对于奥巴马的新国家安全战略,还应观察其如何落实在外交实践中。“观其行”比“听其言”更能验证其实质所在。
报告10次提及中国,涉华内容主要放在“新兴力量中心”部分进行集中阐述。与布什版本相比,新版安全战略对华总体基调较积极。与布什政府的“两面下注”、指责我“转型不彻底”,军力不透明、重商主义、“锁定”能源供应国、支持暴政国家等论述相比,新报告更加看重中国的作用,强调合作,将“积极、合作、全面”的对华关系新定位提升到国家安全战略高度。提出欢迎中国在经济复苏、气候变化、防扩散领域发挥更大“领导角色”,这与布什时期“负责任的利益攸关方”的定位相比,对中国的期待更高。认为“中美关系对应对21世纪的挑战至关重要”,因此强调“分歧不应妨碍两国在共同利益领域的合作”。
但是,新报告仍重弹“中国军事威胁论”的老调,表示关注中国军力发展,称“将确保美国及盟友利益不受损害”,要求中国“多做有利于和平、安全与繁荣的选择”。对于所谓的中国人权问题,报告也声称会“坦诚地关切”。
作者单位:中国现代国际关系研究院美国所
(责编/赵哲)