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摘 要：随着城镇化进程的快速推进，大量农村人口涌入城市及周边地区，不少村庄出现“空心化”，征地拆迁随之成为社会难点和焦点。基于对城镇化背景下我国农村征地制度变革的思考，通过分析我国农村土地征收问题， 提出农村土地变革的关键点，即实现农民的权力与利益协调平衡，让农民获得更有保障的土地权利和增值收益，改变农民难以分享城镇化发展成果的利益分配格局。
关键词：土地；农民；征收；流转
一、农村土地集约化难题突出
（一）村庄房屋空置集约利用难。地处苏北平原的江苏省宿迁市，是江苏北部的经济腹地。当地农村住房调查显示，偏远乡镇经济薄弱村的空置率在12.5%左右，部分村庄的空置率甚至近20%。近年来，随着新农村建设的不断推进，集中居住区建设速度加快，再加上村民长期外出打工、进城以及老人自然死亡等原因，“空心化”原来越严重。受限于当前宅基地流转及房屋产权法律法规的制约，加上这些空闲宅地单位面积较小且处于分散状态，这些空置宅地集约利用十分困难。
（二）空心村综合整治潜力巨大。随着工业化、城镇化的快速发展，农村常住人口持续减少，造成了农村“人走房空”的现象，并由人口空心化逐渐转变为涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化，已经成为推进新农村建设和统筹城乡发展面临的难题。农村空心化直接导致农村“三留”人员增多、主体老弱化和土地空弃化，破坏了乡村人居环境，造成了土地资源的浪费。宅地废弃、空置与低效利用是空心村问题的核心。
（三）农村规划缺失致无章可循。当前，由于我国许多村庄都没有正式规划，新的居民聚居点及道路、供水、供电等基础设施建设均无章可循，因而成为横亘在空闲宅基地整理利用面前一道难以逾越的难题。《城乡规划法》对农村村庄规划并没有全覆盖的硬性规定，村庄规划也就成了可有可无的事情。我国乡一级规划基本实现全覆盖，村庄规划则主要集中在城市或县城周边地区，其余多数村庄没有正式的规划，村庄改造面临难题。
二、农村征地问题面临制度创新
（一）农村征地面临的矛盾和机遇。农村征地制度面临较多矛盾，比如一些地方因制度设计的缺陷与不合理，造成补偿标准低、安置方式简单、救济渠道不畅。其次，近年来，随着土地价格大幅上涨，被征地农民提高补偿安置的诉求日益强烈。第三，征地拆迁事件受关注度高，极易成为网络舆论热点事件，征地拆迁形成的社会潜在隐患越来越突出。近年来，不少地区农村探索制度创新，探索让城市化、工业化成果反哺农民的新方式。
（二）征地制度改革须统筹推进。征地制度改革必须与社会管理创新、经济发展、新农村建设统筹推进。按照土地价格的构成理论，对土地权益者各项权利的产能价值以及因基础设施、规划用途改变等形式的级差地租进行全面核算，确保补偿安置标准的合理性长期不变，确保老百姓发展权益的实现。在符合相关规划前提下，允许农民通过集体建设用地的土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多种方式参与生产经营建设，探索国有土地和集体土地两种产权并存管理机制。同时，政府要适时引导农村基层组织形式的改革，调整农村集体组织的生产关系。
三、农民的权力与利益协调平衡
（一）改革突破口：征地制度改革条件成型。征地拆迁的矛盾主要是农民土地和城市建设用地之间的矛盾。一方面，农民的诉求越来越强烈，使得政府对农民的拆迁补偿费用不断提高；另一方面，工业用地的出让金只占房地产的10%，“中国制造”很大程度上依赖房地产土地出让的输血，却由此推高了商品住宅价格。农村土地征收应遵循四个原则，一是土地征收权的运用要限定在公共利益夫人范围之内；二是征收的程序必须公开、透明，让人民群众广泛参与，与人民群众进行充分协商；三是必须按照市场定价的原则进行征收补偿；四是强制拆迁必须通过司法程序才能决定，不能用行政的办法。
（二）改革核心点：调整土地利益分配格局。当前农地通过征地变为非农地，补偿的目标是保证失地农民生活水平不降低，长远生计有保障，但在实际操作中却万万出现征地补偿水平低，长期稳定生活得不到保障的现象。土地增值的利益分配是整个城市化过程中城乡利益格局的缩影。当前，农业、农村发展是滞后的，应该把保障农民的利益放到一个更加重要的位置上，从长远来看，要让集体建设用地跟国有土地同地、同价、同权，这就是一个方向。国家对于土地有规划权，有关部门应该对耕地和村庄形成统一的规划，做出符合自然条件和经济发展规律的安排。
（三）改革效果图：让人口城市化赶上來。解决“人口城市化”的问题，就是要打破户籍制度等障碍，让农民离土离乡进入城市后，能够享受到和城镇居民同等的就业、社保、医疗等社会保障权利。国家提出要对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益，城镇化的本质是转移农村人口，而转移农村人口的必要条件是城市给农民就业提供岗位，解决好民生问题。城镇化关系到整个国家的利益，关系到城市居民的利益，更多的是关系到亿万农民的利益。好的城镇化哪怕慢一点，也会让农民逐步进城，成为真正意义上的市民。
参考文献
[1] 李新安.城市化与失地农民的保障问题[J].宁夏社会科学，2005（5）.
[2] 刘海云.征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究[J].东北大学学报，2006（5）.
[3] 韩中山.完善我国土地征收补偿制度的思考[J].安徽农业科学，2005（9）.
[4] 吴次方.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2009（18）.
作者简介：王超（1987- ），男，江苏宿迁人，江南大学农村与区域发展专业2014届硕士研究生，研究方向：农村区域与经济发展；王与非（1991- ），女，江苏宿迁人，江南大学农村与区域发展专业2014级硕士研究生。
关键词：土地；农民；征收；流转
一、农村土地集约化难题突出
（一）村庄房屋空置集约利用难。地处苏北平原的江苏省宿迁市，是江苏北部的经济腹地。当地农村住房调查显示，偏远乡镇经济薄弱村的空置率在12.5%左右，部分村庄的空置率甚至近20%。近年来，随着新农村建设的不断推进，集中居住区建设速度加快，再加上村民长期外出打工、进城以及老人自然死亡等原因，“空心化”原来越严重。受限于当前宅基地流转及房屋产权法律法规的制约，加上这些空闲宅地单位面积较小且处于分散状态，这些空置宅地集约利用十分困难。
（二）空心村综合整治潜力巨大。随着工业化、城镇化的快速发展，农村常住人口持续减少，造成了农村“人走房空”的现象，并由人口空心化逐渐转变为涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化，已经成为推进新农村建设和统筹城乡发展面临的难题。农村空心化直接导致农村“三留”人员增多、主体老弱化和土地空弃化，破坏了乡村人居环境，造成了土地资源的浪费。宅地废弃、空置与低效利用是空心村问题的核心。
（三）农村规划缺失致无章可循。当前，由于我国许多村庄都没有正式规划，新的居民聚居点及道路、供水、供电等基础设施建设均无章可循，因而成为横亘在空闲宅基地整理利用面前一道难以逾越的难题。《城乡规划法》对农村村庄规划并没有全覆盖的硬性规定，村庄规划也就成了可有可无的事情。我国乡一级规划基本实现全覆盖，村庄规划则主要集中在城市或县城周边地区，其余多数村庄没有正式的规划，村庄改造面临难题。
二、农村征地问题面临制度创新
（一）农村征地面临的矛盾和机遇。农村征地制度面临较多矛盾，比如一些地方因制度设计的缺陷与不合理，造成补偿标准低、安置方式简单、救济渠道不畅。其次，近年来，随着土地价格大幅上涨，被征地农民提高补偿安置的诉求日益强烈。第三，征地拆迁事件受关注度高，极易成为网络舆论热点事件，征地拆迁形成的社会潜在隐患越来越突出。近年来，不少地区农村探索制度创新，探索让城市化、工业化成果反哺农民的新方式。
（二）征地制度改革须统筹推进。征地制度改革必须与社会管理创新、经济发展、新农村建设统筹推进。按照土地价格的构成理论，对土地权益者各项权利的产能价值以及因基础设施、规划用途改变等形式的级差地租进行全面核算，确保补偿安置标准的合理性长期不变，确保老百姓发展权益的实现。在符合相关规划前提下，允许农民通过集体建设用地的土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多种方式参与生产经营建设，探索国有土地和集体土地两种产权并存管理机制。同时，政府要适时引导农村基层组织形式的改革，调整农村集体组织的生产关系。
三、农民的权力与利益协调平衡
（一）改革突破口：征地制度改革条件成型。征地拆迁的矛盾主要是农民土地和城市建设用地之间的矛盾。一方面，农民的诉求越来越强烈，使得政府对农民的拆迁补偿费用不断提高；另一方面，工业用地的出让金只占房地产的10%，“中国制造”很大程度上依赖房地产土地出让的输血，却由此推高了商品住宅价格。农村土地征收应遵循四个原则，一是土地征收权的运用要限定在公共利益夫人范围之内；二是征收的程序必须公开、透明，让人民群众广泛参与，与人民群众进行充分协商；三是必须按照市场定价的原则进行征收补偿；四是强制拆迁必须通过司法程序才能决定，不能用行政的办法。
（二）改革核心点：调整土地利益分配格局。当前农地通过征地变为非农地，补偿的目标是保证失地农民生活水平不降低，长远生计有保障，但在实际操作中却万万出现征地补偿水平低，长期稳定生活得不到保障的现象。土地增值的利益分配是整个城市化过程中城乡利益格局的缩影。当前，农业、农村发展是滞后的，应该把保障农民的利益放到一个更加重要的位置上，从长远来看，要让集体建设用地跟国有土地同地、同价、同权，这就是一个方向。国家对于土地有规划权，有关部门应该对耕地和村庄形成统一的规划，做出符合自然条件和经济发展规律的安排。
（三）改革效果图：让人口城市化赶上來。解决“人口城市化”的问题，就是要打破户籍制度等障碍，让农民离土离乡进入城市后，能够享受到和城镇居民同等的就业、社保、医疗等社会保障权利。国家提出要对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益，城镇化的本质是转移农村人口，而转移农村人口的必要条件是城市给农民就业提供岗位，解决好民生问题。城镇化关系到整个国家的利益，关系到城市居民的利益，更多的是关系到亿万农民的利益。好的城镇化哪怕慢一点，也会让农民逐步进城，成为真正意义上的市民。
参考文献
[1] 李新安.城市化与失地农民的保障问题[J].宁夏社会科学，2005（5）.
[2] 刘海云.征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究[J].东北大学学报，2006（5）.
[3] 韩中山.完善我国土地征收补偿制度的思考[J].安徽农业科学，2005（9）.
[4] 吴次方.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2009（18）.
作者简介：王超（1987- ），男，江苏宿迁人，江南大学农村与区域发展专业2014届硕士研究生，研究方向：农村区域与经济发展；王与非（1991- ），女，江苏宿迁人，江南大学农村与区域发展专业2014级硕士研究生。