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摘要：本文仅以重庆市江北区执行社保纠纷处理政策过程中的一个典型案例为研究对象，着重从案例中涉及的目标群众和执行人员进行纵向深刻剖析，以史密斯模型为分析工具，对社保纠纷处理的实际操作提出合理性建议。
关键词：政策执行 社保纠纷处理 史密斯模型
公共政策是政治系统的输出部分，不仅体现着政府对社会资源的权威性分配，反过来也会作用于其他社会系统。再运用史密斯模型提供的方法不仅为社保纠纷的政策执行展示了多样化的方式，还为更好执行社保纠纷处理政策提供借鉴。我国可以从重庆市江北区执行社保纠纷处理政策的典型案例的研究中，以史密斯模型为分析工具，就这一案例涉及的目标群众和执行人员进行纵向深刻剖析，从而对社保纠纷处理的实际操作提出合理性建议。
1 研究问题的理论框架与方法
劳资关系的不和谐一直是阻碍构建和谐社会的重要因素，社保纠纷也一直是导致劳资关系不和谐的重要方面。作为分配社会资源以维护政治稳定的政府机关在执行社保纠纷处理政策的过程中需要考虑诸多因素，从实际出发，灵活运用政策，才能使政策得到有效执行，才能有效减少社保纠纷。由于前人对此研究不多，加之劳资关系日益恶化的现象普遍存在，探寻如何更好地执行社保纠纷处理政策更是迫在眉睫。
史密斯模型是美国学者T.B.史密斯(T.B.Smith)在其《政策执行过程》一文中，首次提出的一个分析政策执行因素的理论模型。史密斯认为影响政策执行的因素主要有以下四个变量：①理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识。②执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括权力结构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况。③目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。④环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等，它是政策执行的路径依赖和影响因素。
本文仅以社保纠纷处理案例中的一个较为典型的创新维权案例为分析对象，从史密斯模型提供的理想化的政策、执行机关、目标群体和环境因素四方面进行剖析，为读者展示多样化的社保纠纷政策执行方式，为更好执行社保纠纷处理政策提供借鉴。案例主要来源于重庆市江北区社保局内部纠纷登记，该区社保局年度审计稽查工作总结等。由于社保纠纷案的复杂性，笔者选取了对案例进行实地研究和个别访谈为主要研究方法，问卷调查和文献搜集为次要研究方法。个别访谈的对象主要是纠纷中的政策执行者、劳动者和用人单位经办人员。文献的选择主要参考两个标准，一是与社保纠纷相关的统计、记录、论文、著作等，二是与正式权力的非正式运作相关论文著作和有关政策执行影响因素分析的论文著作。
2 案例背景与基于史密斯模型的分析
重庆市远航工贸公司原在重庆江北区刘家台，后搬至重庆渝北区空港工业园区，公司现有职工133人，其社会保险关系一直保留在江北区。2008年底，因金融危机影响，公司解除了张平等六名职工的合同。张平等6名职工不服，同时向渝北区劳动监察大队投诉：单位未为他们缴纳社会保险，渝北区劳动监察大队立案受理并多次督促，但公司一直拖欠，拒不缴纳。2009年1月，该案移交江北区社保局执行。在重庆市劳动和社会保障局第158号文件的指导下，该区社保局执行人员认真分析案情，找准矛盾焦点，制定了“创新方法、化解矛盾、协调关系、依法维权”的工作思路和一套较为详细的工作方案。
基于史密斯的理论模型，我们对这一案例作了分析。
2.1 对理想化的政策的分析研究
一直以来，重庆市处理社保纠纷都是以《劳动法》以及《劳动保障监察条例》作为执法依据。关于社保，《劳动法》第九章仅规定了如国家应当发展和完善社会保障制度等诸多原则性意见，稍显具体的只有第九章第七十三条规定用人单位应缴纳的五种社会保险。《劳动保障监察条例》也并未就社保纠纷處理作单独说明。随着社会的日益进步，社保纠纷的新问题层出不穷，尤其是作为执法主要参照标准的《劳动法》和《劳动保障监察条例》的笼统性已经无法解决社保纠纷中出现的众多具体问题。随着市场经济的不断深入发展，重庆市中小企业也在不断发展。中小企业因其经营规模较小，管理方式和经营过程又时常出现漏洞，在处理劳资关系上，它们大多数都没有雄厚的资金来维持劳资关系的稳定和谐，因而劳资关系尤其紧张。再者，内地与沿海地区相比，在社保纠纷惩罚机制上尚存不足。不象沿海地区那样对拒交社保的企业惩罚较重，从某种意义上助长了这些企业的不良行为。
根据这一新情况的出现，重庆市劳动和社会保障局按照《劳动法》、《劳动保障监察条例》、《民法》、《民事诉讼法》等有关法律法规制定，于2005年颁发了第158号文件，即《重庆市劳动和社会保障局关于用人单位不按规定进行社会保险登记不如实申报参保人员和缴费工资的处理意见》。该文件严格该政策以贯彻实施劳动和社会保障法律、法规和规章，规范劳动保障监察工作，维护劳动者的合法权益为目的，规定了政策执行中的不同情况，具有合理性和可执行性。根据调查，94%的社保工作人员对该政策持赞同态度，认为该政策对于更好地处理社保纠纷起到了重要的指导作用。82%的人认为政府从2005年来对若干社保纠纷案例的处理结果表示满意，这也表明了该政策的合法性和合理性以及必要性和可执行性。
2.2 对目标群体的分析研究 执行人员通过调查和走访初步了解了案情大致情况，分析了目标对象为两方面，即职工方面的情况和远航工贸公司方面的情况。
职工的情况如下：其一，组织制度化程度低。几名职工分别为重庆云阳县、开县、忠县、奉节和四川广安、宜宾的农民，他们之间无血缘关系，在远航公司工作地点也不同，因此平日基本无联系，遇到被单位提前解聘且不缴纳保险金的情况，由于对企业经办人员和政策执行机关的不信任，六人均采取暴力手段，在社保局和企业都险些酿成流血冲突；其二，文化水平低。六人均为农村打工人员，对于《劳动法》《劳动合同法》以及相关法律几乎一无所知，很难自觉运用法律手段解决问题，遇到劳资纠纷则意气用事，易使矛盾激化；其三、对政府执行力的不信任。认为政府和企业不会从群众利益出发，为群众办实事好事，政府会袒护企业，政策执行没有力度，再加之有的政府工作人员在执行政策时态度较为强势和高傲，更增加了这种不信任感。
远航工贸公司的情况如下：公司创办者张某出身农村，未受过高等教育，创业时间不长，因教育缺陷以及经验不足，使张某的法律意识薄弱；由于远航工贸公司只是一家小型私营企业，资金全被投入公司运作，由于金融危机影响以及管理不善，公司濒临破产。
2.3 对执行机关的分析研究 该区社保局设有综合科、基金监督科、单位参保管理科、个人参保管理科、待遇审核科、机关事业和农村养老保险科、基金财务科七个科室。各个科室职权职责分明，并有综合科协调，因此可以说该区社保局在机构制度的设置上比较到位。其中基金监督科负责监督参保单位和参保人员依法进行社会保险登记、变更、注销；督促单位依法参保，如实申报缴费基数，按时足额缴纳社会保险费；受理有关社会保险基金方面的举报和投诉；负责对单位参保人数、缴费基数的真实性进行稽核；监督本局业务部门依照有关政策规定，办理有关业务；负责离退休人员领取基本养老金的资格验证；负责违规支付基金的追收及其信息数据的处理。
该案例中的两名执行人员分别为中共党员和农工民主党员。二人在思想上积极要求进步，坚持为人民群众服务。在工作实践上二人均有丰富的工作经验，其中一人从2004年开始负责处理社保纠纷，另一人具有法学本科的专业素养和行政管理本科的双学位，从2007年开始进入该社保局并负责处理社保纠纷。对于此案，二人表示印象很深刻，并于当年将此案作为该区创新维权案例典范上报。
2.4 对环境因素的分析研究 重庆市政府历来十分重视强化政府职能，加强国家工作人员为人民服务的意识，为民维权成了政治环境里的重要内容。在此大环境下，执行人员认为处理该事件的前提应该是增强信任才能缓解双方矛盾。他们用党性作担保，写下三方保证书，承诺为几名职工维权到底，稳定职工情绪后，执行人员又给他们耐心讲解了《劳动法》、《劳动合同法》和《刑法》等法律法规，让他们相信政府相信法律，还给六名职工展示了2005年以来的维权成果，最终六名职工平静下来，积极配合执行人员维权。
对于公司，执行人员没有用以前“与用人单位经办人员交涉”的老方法，而是首先找到了张某，为张某讲解了相关法律政策。为了使第158号文件在该案中能够被一次性彻底执行，考虑到公司运营困难的实际情况，从保护中小型企业的发展，鼓励社会人士创业的目的出发，执行人员积极为远航公司申请减免滞纳金，最终张某同意并迅速为六名职工一次性缴纳了滞纳金，这一维权案得到了圆满解决。
3 结论及建议
对于以上案例，我们可以得出社保纠纷处理政策执行过程中的相关启示：①執行人员要仔细理解政策，严格执行政策，要有承担责任的勇气和处理复杂问题的魄力和灵活性。②人性化执行政策显得格外重要，根据具体情况进行具体分析。参照史密斯模型，执行人员分析出远航职工对公司及其不信任，劳资双方矛盾尖锐，缓和矛盾就成了开展工作的重要一环。而远航公司领导层法制意识薄弱，需要执行人员做深入细致的宣传工作，加之金融危机的影响，企业经营困难，支付养老保险确实有一定难度，在政策执行中如果一味生搬硬套，会事倍功半，如果进行人性化执法，在矛盾双方层面思考问题，就会减少矛盾，达到事半功倍的效果。③兼顾效率和公平原则，政策执行中，难免会遇到双方地位明显不等的纠纷。政府作为公权力的代表，是否能平衡好各方利益关系，是衡量其执行力的重要考核标准。怎样兼顾效率和公平是政策执行过程中的关键因素。政府如果选择效率优先的原则，政策执行过程可能会显得激进仓促；如果选择公平优先原则，政策执行过程会相对柔和灵活，就会有效缓解许多社会矛盾。因此执行人员的方式选择从某种程度上代表了政府的主导价值观。政府的主导价值观应该是公平的，其目的是为了保障普通劳动者的权利。在笔者看来，执行人员应该根据主导价值观选择自己的执行方式。处理社保纠纷，在尽量平衡各方利益的前提下向普通劳动者倾斜，这样才能有效的执行政策，才能更好地处理这类似的纠纷案，维护普通劳动者的合法权益，这对于构建和谐社会具有十分重要的意义。
参考文献：
[1]骆建安.基于史密斯模型的公共政策执行问题的探讨[J].青年科学，2009，(4)．
[2]吴庆.中国青年政策执行过程的初步研究——史密斯模型的一个解释[J]．中国青年政治学院学报，2001，（6）．
[3]王维.中国住房政策执行的障碍性因素分析——史密斯模型的一个解释[J].中国行政管理，1998，(12)．
[4]孙立平，郭于华.“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究.中国选举与治理网，2008-2-20.http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=122999．
[5]白潇.浅析公共政策执行难的原因及对策[J].青年科学，2010，(4)．
[6]姜国宾.政策执行中政策失败的原因与解决对策[J].广州行政学院学报，2009-2，(1)．
[7]王毅，高荣曾.地方政府在公共政策执行中的障碍分析和解决策略[J].哈尔滨学院学报，2010，(2)．
关键词：政策执行 社保纠纷处理 史密斯模型
公共政策是政治系统的输出部分，不仅体现着政府对社会资源的权威性分配，反过来也会作用于其他社会系统。再运用史密斯模型提供的方法不仅为社保纠纷的政策执行展示了多样化的方式，还为更好执行社保纠纷处理政策提供借鉴。我国可以从重庆市江北区执行社保纠纷处理政策的典型案例的研究中，以史密斯模型为分析工具，就这一案例涉及的目标群众和执行人员进行纵向深刻剖析，从而对社保纠纷处理的实际操作提出合理性建议。
1 研究问题的理论框架与方法
劳资关系的不和谐一直是阻碍构建和谐社会的重要因素，社保纠纷也一直是导致劳资关系不和谐的重要方面。作为分配社会资源以维护政治稳定的政府机关在执行社保纠纷处理政策的过程中需要考虑诸多因素，从实际出发，灵活运用政策，才能使政策得到有效执行，才能有效减少社保纠纷。由于前人对此研究不多，加之劳资关系日益恶化的现象普遍存在，探寻如何更好地执行社保纠纷处理政策更是迫在眉睫。
史密斯模型是美国学者T.B.史密斯(T.B.Smith)在其《政策执行过程》一文中，首次提出的一个分析政策执行因素的理论模型。史密斯认为影响政策执行的因素主要有以下四个变量：①理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识。②执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括权力结构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况。③目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。④环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等，它是政策执行的路径依赖和影响因素。
本文仅以社保纠纷处理案例中的一个较为典型的创新维权案例为分析对象，从史密斯模型提供的理想化的政策、执行机关、目标群体和环境因素四方面进行剖析，为读者展示多样化的社保纠纷政策执行方式，为更好执行社保纠纷处理政策提供借鉴。案例主要来源于重庆市江北区社保局内部纠纷登记，该区社保局年度审计稽查工作总结等。由于社保纠纷案的复杂性，笔者选取了对案例进行实地研究和个别访谈为主要研究方法，问卷调查和文献搜集为次要研究方法。个别访谈的对象主要是纠纷中的政策执行者、劳动者和用人单位经办人员。文献的选择主要参考两个标准，一是与社保纠纷相关的统计、记录、论文、著作等，二是与正式权力的非正式运作相关论文著作和有关政策执行影响因素分析的论文著作。
2 案例背景与基于史密斯模型的分析
重庆市远航工贸公司原在重庆江北区刘家台，后搬至重庆渝北区空港工业园区，公司现有职工133人，其社会保险关系一直保留在江北区。2008年底，因金融危机影响，公司解除了张平等六名职工的合同。张平等6名职工不服，同时向渝北区劳动监察大队投诉：单位未为他们缴纳社会保险，渝北区劳动监察大队立案受理并多次督促，但公司一直拖欠，拒不缴纳。2009年1月，该案移交江北区社保局执行。在重庆市劳动和社会保障局第158号文件的指导下，该区社保局执行人员认真分析案情，找准矛盾焦点，制定了“创新方法、化解矛盾、协调关系、依法维权”的工作思路和一套较为详细的工作方案。
基于史密斯的理论模型，我们对这一案例作了分析。
2.1 对理想化的政策的分析研究
一直以来，重庆市处理社保纠纷都是以《劳动法》以及《劳动保障监察条例》作为执法依据。关于社保，《劳动法》第九章仅规定了如国家应当发展和完善社会保障制度等诸多原则性意见，稍显具体的只有第九章第七十三条规定用人单位应缴纳的五种社会保险。《劳动保障监察条例》也并未就社保纠纷處理作单独说明。随着社会的日益进步，社保纠纷的新问题层出不穷，尤其是作为执法主要参照标准的《劳动法》和《劳动保障监察条例》的笼统性已经无法解决社保纠纷中出现的众多具体问题。随着市场经济的不断深入发展，重庆市中小企业也在不断发展。中小企业因其经营规模较小，管理方式和经营过程又时常出现漏洞，在处理劳资关系上，它们大多数都没有雄厚的资金来维持劳资关系的稳定和谐，因而劳资关系尤其紧张。再者，内地与沿海地区相比，在社保纠纷惩罚机制上尚存不足。不象沿海地区那样对拒交社保的企业惩罚较重，从某种意义上助长了这些企业的不良行为。
根据这一新情况的出现，重庆市劳动和社会保障局按照《劳动法》、《劳动保障监察条例》、《民法》、《民事诉讼法》等有关法律法规制定，于2005年颁发了第158号文件，即《重庆市劳动和社会保障局关于用人单位不按规定进行社会保险登记不如实申报参保人员和缴费工资的处理意见》。该文件严格该政策以贯彻实施劳动和社会保障法律、法规和规章，规范劳动保障监察工作，维护劳动者的合法权益为目的，规定了政策执行中的不同情况，具有合理性和可执行性。根据调查，94%的社保工作人员对该政策持赞同态度，认为该政策对于更好地处理社保纠纷起到了重要的指导作用。82%的人认为政府从2005年来对若干社保纠纷案例的处理结果表示满意，这也表明了该政策的合法性和合理性以及必要性和可执行性。
2.2 对目标群体的分析研究 执行人员通过调查和走访初步了解了案情大致情况，分析了目标对象为两方面，即职工方面的情况和远航工贸公司方面的情况。
职工的情况如下：其一，组织制度化程度低。几名职工分别为重庆云阳县、开县、忠县、奉节和四川广安、宜宾的农民，他们之间无血缘关系，在远航公司工作地点也不同，因此平日基本无联系，遇到被单位提前解聘且不缴纳保险金的情况，由于对企业经办人员和政策执行机关的不信任，六人均采取暴力手段，在社保局和企业都险些酿成流血冲突；其二，文化水平低。六人均为农村打工人员，对于《劳动法》《劳动合同法》以及相关法律几乎一无所知，很难自觉运用法律手段解决问题，遇到劳资纠纷则意气用事，易使矛盾激化；其三、对政府执行力的不信任。认为政府和企业不会从群众利益出发，为群众办实事好事，政府会袒护企业，政策执行没有力度，再加之有的政府工作人员在执行政策时态度较为强势和高傲，更增加了这种不信任感。
远航工贸公司的情况如下：公司创办者张某出身农村，未受过高等教育，创业时间不长，因教育缺陷以及经验不足，使张某的法律意识薄弱；由于远航工贸公司只是一家小型私营企业，资金全被投入公司运作，由于金融危机影响以及管理不善，公司濒临破产。
2.3 对执行机关的分析研究 该区社保局设有综合科、基金监督科、单位参保管理科、个人参保管理科、待遇审核科、机关事业和农村养老保险科、基金财务科七个科室。各个科室职权职责分明，并有综合科协调，因此可以说该区社保局在机构制度的设置上比较到位。其中基金监督科负责监督参保单位和参保人员依法进行社会保险登记、变更、注销；督促单位依法参保，如实申报缴费基数，按时足额缴纳社会保险费；受理有关社会保险基金方面的举报和投诉；负责对单位参保人数、缴费基数的真实性进行稽核；监督本局业务部门依照有关政策规定，办理有关业务；负责离退休人员领取基本养老金的资格验证；负责违规支付基金的追收及其信息数据的处理。
该案例中的两名执行人员分别为中共党员和农工民主党员。二人在思想上积极要求进步，坚持为人民群众服务。在工作实践上二人均有丰富的工作经验，其中一人从2004年开始负责处理社保纠纷，另一人具有法学本科的专业素养和行政管理本科的双学位，从2007年开始进入该社保局并负责处理社保纠纷。对于此案，二人表示印象很深刻，并于当年将此案作为该区创新维权案例典范上报。
2.4 对环境因素的分析研究 重庆市政府历来十分重视强化政府职能，加强国家工作人员为人民服务的意识，为民维权成了政治环境里的重要内容。在此大环境下，执行人员认为处理该事件的前提应该是增强信任才能缓解双方矛盾。他们用党性作担保，写下三方保证书，承诺为几名职工维权到底，稳定职工情绪后，执行人员又给他们耐心讲解了《劳动法》、《劳动合同法》和《刑法》等法律法规，让他们相信政府相信法律，还给六名职工展示了2005年以来的维权成果，最终六名职工平静下来，积极配合执行人员维权。
对于公司，执行人员没有用以前“与用人单位经办人员交涉”的老方法，而是首先找到了张某，为张某讲解了相关法律政策。为了使第158号文件在该案中能够被一次性彻底执行，考虑到公司运营困难的实际情况，从保护中小型企业的发展，鼓励社会人士创业的目的出发，执行人员积极为远航公司申请减免滞纳金，最终张某同意并迅速为六名职工一次性缴纳了滞纳金，这一维权案得到了圆满解决。
3 结论及建议
对于以上案例，我们可以得出社保纠纷处理政策执行过程中的相关启示：①執行人员要仔细理解政策，严格执行政策，要有承担责任的勇气和处理复杂问题的魄力和灵活性。②人性化执行政策显得格外重要，根据具体情况进行具体分析。参照史密斯模型，执行人员分析出远航职工对公司及其不信任，劳资双方矛盾尖锐，缓和矛盾就成了开展工作的重要一环。而远航公司领导层法制意识薄弱，需要执行人员做深入细致的宣传工作，加之金融危机的影响，企业经营困难，支付养老保险确实有一定难度，在政策执行中如果一味生搬硬套，会事倍功半，如果进行人性化执法，在矛盾双方层面思考问题，就会减少矛盾，达到事半功倍的效果。③兼顾效率和公平原则，政策执行中，难免会遇到双方地位明显不等的纠纷。政府作为公权力的代表，是否能平衡好各方利益关系，是衡量其执行力的重要考核标准。怎样兼顾效率和公平是政策执行过程中的关键因素。政府如果选择效率优先的原则，政策执行过程可能会显得激进仓促；如果选择公平优先原则，政策执行过程会相对柔和灵活，就会有效缓解许多社会矛盾。因此执行人员的方式选择从某种程度上代表了政府的主导价值观。政府的主导价值观应该是公平的，其目的是为了保障普通劳动者的权利。在笔者看来，执行人员应该根据主导价值观选择自己的执行方式。处理社保纠纷，在尽量平衡各方利益的前提下向普通劳动者倾斜，这样才能有效的执行政策，才能更好地处理这类似的纠纷案，维护普通劳动者的合法权益，这对于构建和谐社会具有十分重要的意义。
参考文献：
[1]骆建安.基于史密斯模型的公共政策执行问题的探讨[J].青年科学，2009，(4)．
[2]吴庆.中国青年政策执行过程的初步研究——史密斯模型的一个解释[J]．中国青年政治学院学报，2001，（6）．
[3]王维.中国住房政策执行的障碍性因素分析——史密斯模型的一个解释[J].中国行政管理，1998，(12)．
[4]孙立平，郭于华.“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究.中国选举与治理网，2008-2-20.http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=122999．
[5]白潇.浅析公共政策执行难的原因及对策[J].青年科学，2010，(4)．
[6]姜国宾.政策执行中政策失败的原因与解决对策[J].广州行政学院学报，2009-2，(1)．
[7]王毅，高荣曾.地方政府在公共政策执行中的障碍分析和解决策略[J].哈尔滨学院学报，2010，(2)．