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自2012年国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见提出以来，全国推动优质教育资源共享、均衡配置办学资源、平衡师资配置等工作取得了很大进展。党的十八届五中全会在教育方面也提出教育公平是社会公平的核心部分，推动义务教育均衡发展有关工作将继续上紧发条，着力解决我国义务教育阶段城乡之间、东西部之间存在的差异。“十三五”期间，教育发展的核心目标是提高教育质量，发展更高质量、更加公平的教育。
西安市自2012年实施的“大学区管理制改革”，契合了党的十八届三中、四中、五中全会对深化教育领域综合改革的方向要求，符合地区基础教育发展实际，为西安市基础教育注入了生机与活力。可以说，西安的大学区管理制改革已成为提高教育质量、发展更高质量更加公平教育的重要举措。
一、实施大学区管理制改革的背景
西安作为基础教育大市，在教育事业不断取得发展进步的同时，也存在着一些不容忽视的突出问题。一是全市基础教育资源配置不均衡，各区县中小学的办学条件和师资水平仍有较大差异。二是优质教育资源严重短缺。以中学为例，2011年全市169所高中学校中，省级示范学校16所，占比不足10%，成为群众择校问题的重要根源。三是基础教育整体水平不高。许多中小学在办学理念、管理模式、教育教学质量及办学特色等方面不能完全适应教育现代化的要求，群众对学校办学的满意度不高。
因此，通过实施大学区管理制改革，促进优质教育资源均衡覆盖，做大做强优质教育总量，从而从根本上解决群众择校、大班额及奥数班乱象等教育突出问题。
二、西安大学区管理制改革的理论构架
1.认真做好顶层设计和总体规划
首先，高远立意，立足于国家“五位一体”建设大局的高度，增强教育服务经济社会发展的核心支撑能力。其次，科学设计，坚持正确的改革方向—办人民满意的教育，坚持有效的改革途径—做到务实、管用、对路，坚持科学的改革思路—抓住主要矛盾，围绕重点问题，紧扣关键环节，以追求教育公平、提高教育质量、增强教育活力、维护教育稳定为核心内容，以均衡配置教育资源、构建合作共生共赢为手段，以体制机制创新为动力，用更大的政治勇气和智慧，矢志不渝、不失时机地深化教育领域综合改革。最后，统筹规划，坚持全局与局部相配套，治本与治标相结合，渐进与突破相促进，注重改革的系统性、整体性、协同性，通过统筹协调各方利益，不断提升教育利益的增量，增加教育改革红利。
2.切实找准改革的着力点与突破口
针对教育问题涉及面广、社会关注度高，坚持化繁为简，从教育资源配置不均这一问题入手，将推动教育机会均等、确保教育内容公正、共享优质教育资源作为改革着力点，将方便、廉价、有效的务实举措作为改革突破口。
3.充分发挥基层的主体作用
将充分运用人民群众的智慧作为改革获得成功的关键，充分发挥区县和学校的主体作用，充分调动基层的工作积极性，发挥全体教育工作者的首创精神，尊重他们的劳动成果与实践，通过边改革、边总结、边完善，不断推进教育改革迈向深入。
4.不断健全完善改革的体制机制
将健全完善科学、规范的体制机制作为改革的重要载体，为深化教育改革提供坚强的制度保障和监督保障。
三、西安大学区管理制改革的整体思路、主要内容及推进原则
1.整体思路
贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，立足西安基础教育的发展实际，按照先试点、后推开的原则，用2～3年时间，以优化教育资源配置、构建合作共生机制为手段，以学区长学校的示范引领，带动学区内学校不断改变办学理念，培养师资资源，实现教学与管理方法及教育教学资源的共享，通过以点带面、连面成片的方式，最终实现全市基础教育内涵发展的高水平、高层次均衡，在减小校际差距的同时，扩大优质教育资源总量，努力满足人民群众子女“上好学”的意愿，最终实现西安优质教育资源的全覆盖。
我市大学区管理制改革的目标主要是促进西安区域内优质教育资源均衡覆盖，提高西安优质教育资源总量，逐步提升全市基础教育整体水平。
2.主要内容
学区内，学校通过“九统一”促进形成校际合作共生机制，促进学校共同发展。“九统一”，即：统一教学管理、统一共享设施、统一安排教师、统一课程资源、统一教学活动、统一组织备课、统一教师培训、统一质量监测、统一评价激励。实施捆绑式发展，包括紧凑型、松散型、混合型等具体运行模式，通过优质带动，让优者更优、弱者变强。
3.推进原则
一是坚持形式统一与深度融合相结合。通过实施大学区管理制改革，实现各学校更高层次、更具实质的深度融合，让学区长学校先进的办学理念、科学的管理模式及高效的教学方法等深度融入成员学校的办学实践中。
二是坚持资源共享与壮大资源相结合。在大学区实现优质资源合理配置，一定范围的共享，使优质校资源不断向薄弱校输送，缩小校际差距，扩大优质教育资源总量。
三是坚持优者更优与弱者变强相结合。大学区管理制改革，不是对教育资源配置的简单平均化，而是通过切实有效的措施，让优者更优、弱者变强。因此，保证优质校能够持续健康发展的同时，也要带动更多学校由弱变强，实现特色发展。
四是坚持整体提高与局部突破相结合。在积极促进学区内学校整体提高的同时，也要抓住改革的重要节点和关键环节，为学区长学校的自身发展搭建宽松有利的平台，有计划、按步骤、分层次地确定改革的阶段性目标，保证学区长学校始终保持办学生机与活力，促进学区内学校合作共生、共享
共赢。
四、西安大学区管理制改革的实践探索
1.推进步骤
2011年5月，西安市教育局在深入调查研究的基础上，研究制定了《关于推行“大学区管理制”的实施意见》，并于2012年2月启动了大学区管理制改革试点工作。试点区域为西安市新城、碑林、莲湖、雁塔等区，组建了72个大学区，覆盖283所学校。2013年2月，实现基础教育阶段全覆盖，组建了719个大学区，覆盖3 083所学校。 2014年，出台《关于组建跨行政区域大学区的实施意见（试行）》，全市共组建51个跨行政区域大学区，为实现城乡间学校高水平优质的带动奠定了基础。认真实施校长教师大学区交流轮岗，对交流情况进行考核认定并发放交通生活补助，2015—2016学年度已安排交流轮岗一年以上人员6 010人，交流比例达到9.6%（省考指标为不低
于5%）。
2015年，我们加快了大学区优质教育资源公共服务平台建设，目前一期项目平台已经上网试运行。
经过近5年的持续推行，西安市大学区管理制改革取得了很好的工作成效和强大的社会反响，受到国家领导、教育部等各级领导和社会各界的高度评价与广泛认可。
2.主要措施
（1）加强顶层设计，落实政策保障
为了确保改革的顺利推进，在深入调研的基础上，西安市认真研究相关政策，从大学区管理、考评、教师交流等方面制定了相应的管理制度。2014年，总结前期改革经验，制定印发了《关于深化大学区管理制改革工作的指导意见》《关于大学区管理制改革示范学校评审标准和操作办法》等一系列配套措施，明确了深化改革的目标任务和措施要求，引导和鼓励各区县、学区积极探索实践，提升学区化管理内涵，创新学区管理
机制。
（2）加大资金投入，落实经费保障
改革伊始，市财政就设立了大学区改革专项资金，先拨付500万元用于改革试点工作。2012—2015年，市财政先后列支大学区专项资金1.93亿元，同时设立大学区网络平台建设专项资金
2 272万元，用于大学区优质资源共享平台及优质资源库建设。
全市各区县按比例进行资金配套，保障改革项目的顺利实施。
（3）加强队伍建设，落实师资保障
西安市把优化配置教师资源作为推进大学区制改革、促进教育均衡发展的关键环节。市教育局、人社局共同明确规定，全市每年安排大学区全职交流教师5 000人、校长450人；跨区县交流，遴选200名农村中青年骨干教师到城市优质校跟岗学习；选定100名校长在城市、农村学校间互派锻炼，选派
260名城市优秀教师到农村学校开展支教工作。
与此同时，进一步夯实学区长学校责任，鼓励开展不定期、多形式的教育教学活动交流，力争实现人人参与。2015—2016年，全市参加轮岗交流一年以上的教师达到教师总数的13.36%。市教育局、人社局、财政局也于2014年印发了《关于切实做好大学区教师交流考核和交通生活补助发放工作的通知》，在全省率先实施交流教师交通生活补助。市财政每年列支1 000万元用于此项支出，有效地引导教师积极参与交流轮岗工作。
（4）优化网络平台，落实信息保障
截至2015年，为了实现各类教育教学资源的共建共享，我市加快教育信息化基础网络及教育资源库建设，市级财政专项投入2 272万元，碑林区、雁塔区等区县也设立了大学区网络平台建设专项资金，建设优质资源共享平台，组织开展织网工程、空中课堂。通过大学区信息平台，可以实现教师的网上交流、培训和授课，达成学区内优质教育资源的共享。
（5）加强组织领导，落实机制保障
各区县加强对改革工作的组织领导，不断完善管理机制，形成区教育局、大学区、成员学校三级管理推进机制，组建了“一会一室三中心”的管理架构模式。“一会”指大学区联席会议，“一室”指大学区名师工作室，“三中心”包含大学区教学管理中心、大学区素质教育活动管理中心、大学区教研管理中心。
（6）强化激励措施，落实考核保障
西安市制定了大学区管理制改革考核实施办法，实行市、区县、大学区三级综合考评，考察改革的推动力度。同时，在全市范围内开展“学区化办学示范学校”创建活动，向社会各界广泛、深入地解读改革政策和内容，主动接受社会群众对改革实施的监督，全社会共同关心、支持大学区管理制改革的良好氛围已经形成。
五、西安大学区管理制改革成效凸显
经过近5年的探索实践，西安市大学区管理制改革成效凸显，基础教育整体水平明显提高，全市教育教学质量稳中有升。具体表现为：全市教育均衡发展步伐加快，城区与县域、学校之间的整体办学水平差距逐步缩小；优质教育资源总量不断增加，义务教育阶段、省级标准化高中、示范高中占比越来越大，社会认可度不断提高；全市学校在学区长学校的带动下，成员学校在管理理念、管理模式、教学水平等方面有了质的
飞跃。
教育改革没有捷径可走，除了规划、思路和举措之外，更重要的还在于担当，在于拿出逢山开路、遇水架桥的闯劲儿，在于拿出抓铁有痕、踏石留印的韧劲儿……只有不怕揭短，勇于直面矛盾和问题，才能坚定教育改革发展的信心与决心；只有锐意改革，大胆破解热点与难题，才能占据教育改革发展的主动与先机；只有立足实际，务实为民，积极担当责任与风险，才能推进改革的深入与持续。
（作者单位：陕西省西安市教育科学研究所）
责任编辑：孙建辉
[email protected]
西安市自2012年实施的“大学区管理制改革”，契合了党的十八届三中、四中、五中全会对深化教育领域综合改革的方向要求，符合地区基础教育发展实际，为西安市基础教育注入了生机与活力。可以说，西安的大学区管理制改革已成为提高教育质量、发展更高质量更加公平教育的重要举措。
一、实施大学区管理制改革的背景
西安作为基础教育大市，在教育事业不断取得发展进步的同时，也存在着一些不容忽视的突出问题。一是全市基础教育资源配置不均衡，各区县中小学的办学条件和师资水平仍有较大差异。二是优质教育资源严重短缺。以中学为例，2011年全市169所高中学校中，省级示范学校16所，占比不足10%，成为群众择校问题的重要根源。三是基础教育整体水平不高。许多中小学在办学理念、管理模式、教育教学质量及办学特色等方面不能完全适应教育现代化的要求，群众对学校办学的满意度不高。
因此，通过实施大学区管理制改革，促进优质教育资源均衡覆盖，做大做强优质教育总量，从而从根本上解决群众择校、大班额及奥数班乱象等教育突出问题。
二、西安大学区管理制改革的理论构架
1.认真做好顶层设计和总体规划
首先，高远立意，立足于国家“五位一体”建设大局的高度，增强教育服务经济社会发展的核心支撑能力。其次，科学设计，坚持正确的改革方向—办人民满意的教育，坚持有效的改革途径—做到务实、管用、对路，坚持科学的改革思路—抓住主要矛盾，围绕重点问题，紧扣关键环节，以追求教育公平、提高教育质量、增强教育活力、维护教育稳定为核心内容，以均衡配置教育资源、构建合作共生共赢为手段，以体制机制创新为动力，用更大的政治勇气和智慧，矢志不渝、不失时机地深化教育领域综合改革。最后，统筹规划，坚持全局与局部相配套，治本与治标相结合，渐进与突破相促进，注重改革的系统性、整体性、协同性，通过统筹协调各方利益，不断提升教育利益的增量，增加教育改革红利。
2.切实找准改革的着力点与突破口
针对教育问题涉及面广、社会关注度高，坚持化繁为简，从教育资源配置不均这一问题入手，将推动教育机会均等、确保教育内容公正、共享优质教育资源作为改革着力点，将方便、廉价、有效的务实举措作为改革突破口。
3.充分发挥基层的主体作用
将充分运用人民群众的智慧作为改革获得成功的关键，充分发挥区县和学校的主体作用，充分调动基层的工作积极性，发挥全体教育工作者的首创精神，尊重他们的劳动成果与实践，通过边改革、边总结、边完善，不断推进教育改革迈向深入。
4.不断健全完善改革的体制机制
将健全完善科学、规范的体制机制作为改革的重要载体，为深化教育改革提供坚强的制度保障和监督保障。
三、西安大学区管理制改革的整体思路、主要内容及推进原则
1.整体思路
贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，立足西安基础教育的发展实际，按照先试点、后推开的原则，用2～3年时间，以优化教育资源配置、构建合作共生机制为手段，以学区长学校的示范引领，带动学区内学校不断改变办学理念，培养师资资源，实现教学与管理方法及教育教学资源的共享，通过以点带面、连面成片的方式，最终实现全市基础教育内涵发展的高水平、高层次均衡，在减小校际差距的同时，扩大优质教育资源总量，努力满足人民群众子女“上好学”的意愿，最终实现西安优质教育资源的全覆盖。
我市大学区管理制改革的目标主要是促进西安区域内优质教育资源均衡覆盖，提高西安优质教育资源总量，逐步提升全市基础教育整体水平。
2.主要内容
学区内，学校通过“九统一”促进形成校际合作共生机制，促进学校共同发展。“九统一”，即：统一教学管理、统一共享设施、统一安排教师、统一课程资源、统一教学活动、统一组织备课、统一教师培训、统一质量监测、统一评价激励。实施捆绑式发展，包括紧凑型、松散型、混合型等具体运行模式，通过优质带动，让优者更优、弱者变强。
3.推进原则
一是坚持形式统一与深度融合相结合。通过实施大学区管理制改革，实现各学校更高层次、更具实质的深度融合，让学区长学校先进的办学理念、科学的管理模式及高效的教学方法等深度融入成员学校的办学实践中。
二是坚持资源共享与壮大资源相结合。在大学区实现优质资源合理配置，一定范围的共享，使优质校资源不断向薄弱校输送，缩小校际差距，扩大优质教育资源总量。
三是坚持优者更优与弱者变强相结合。大学区管理制改革，不是对教育资源配置的简单平均化，而是通过切实有效的措施，让优者更优、弱者变强。因此，保证优质校能够持续健康发展的同时，也要带动更多学校由弱变强，实现特色发展。
四是坚持整体提高与局部突破相结合。在积极促进学区内学校整体提高的同时，也要抓住改革的重要节点和关键环节，为学区长学校的自身发展搭建宽松有利的平台，有计划、按步骤、分层次地确定改革的阶段性目标，保证学区长学校始终保持办学生机与活力，促进学区内学校合作共生、共享
共赢。
四、西安大学区管理制改革的实践探索
1.推进步骤
2011年5月，西安市教育局在深入调查研究的基础上，研究制定了《关于推行“大学区管理制”的实施意见》，并于2012年2月启动了大学区管理制改革试点工作。试点区域为西安市新城、碑林、莲湖、雁塔等区，组建了72个大学区，覆盖283所学校。2013年2月，实现基础教育阶段全覆盖，组建了719个大学区，覆盖3 083所学校。 2014年，出台《关于组建跨行政区域大学区的实施意见（试行）》，全市共组建51个跨行政区域大学区，为实现城乡间学校高水平优质的带动奠定了基础。认真实施校长教师大学区交流轮岗，对交流情况进行考核认定并发放交通生活补助，2015—2016学年度已安排交流轮岗一年以上人员6 010人，交流比例达到9.6%（省考指标为不低
于5%）。
2015年，我们加快了大学区优质教育资源公共服务平台建设，目前一期项目平台已经上网试运行。
经过近5年的持续推行，西安市大学区管理制改革取得了很好的工作成效和强大的社会反响，受到国家领导、教育部等各级领导和社会各界的高度评价与广泛认可。
2.主要措施
（1）加强顶层设计，落实政策保障
为了确保改革的顺利推进，在深入调研的基础上，西安市认真研究相关政策，从大学区管理、考评、教师交流等方面制定了相应的管理制度。2014年，总结前期改革经验，制定印发了《关于深化大学区管理制改革工作的指导意见》《关于大学区管理制改革示范学校评审标准和操作办法》等一系列配套措施，明确了深化改革的目标任务和措施要求，引导和鼓励各区县、学区积极探索实践，提升学区化管理内涵，创新学区管理
机制。
（2）加大资金投入，落实经费保障
改革伊始，市财政就设立了大学区改革专项资金，先拨付500万元用于改革试点工作。2012—2015年，市财政先后列支大学区专项资金1.93亿元，同时设立大学区网络平台建设专项资金
2 272万元，用于大学区优质资源共享平台及优质资源库建设。
全市各区县按比例进行资金配套，保障改革项目的顺利实施。
（3）加强队伍建设，落实师资保障
西安市把优化配置教师资源作为推进大学区制改革、促进教育均衡发展的关键环节。市教育局、人社局共同明确规定，全市每年安排大学区全职交流教师5 000人、校长450人；跨区县交流，遴选200名农村中青年骨干教师到城市优质校跟岗学习；选定100名校长在城市、农村学校间互派锻炼，选派
260名城市优秀教师到农村学校开展支教工作。
与此同时，进一步夯实学区长学校责任，鼓励开展不定期、多形式的教育教学活动交流，力争实现人人参与。2015—2016年，全市参加轮岗交流一年以上的教师达到教师总数的13.36%。市教育局、人社局、财政局也于2014年印发了《关于切实做好大学区教师交流考核和交通生活补助发放工作的通知》，在全省率先实施交流教师交通生活补助。市财政每年列支1 000万元用于此项支出，有效地引导教师积极参与交流轮岗工作。
（4）优化网络平台，落实信息保障
截至2015年，为了实现各类教育教学资源的共建共享，我市加快教育信息化基础网络及教育资源库建设，市级财政专项投入2 272万元，碑林区、雁塔区等区县也设立了大学区网络平台建设专项资金，建设优质资源共享平台，组织开展织网工程、空中课堂。通过大学区信息平台，可以实现教师的网上交流、培训和授课，达成学区内优质教育资源的共享。
（5）加强组织领导，落实机制保障
各区县加强对改革工作的组织领导，不断完善管理机制，形成区教育局、大学区、成员学校三级管理推进机制，组建了“一会一室三中心”的管理架构模式。“一会”指大学区联席会议，“一室”指大学区名师工作室，“三中心”包含大学区教学管理中心、大学区素质教育活动管理中心、大学区教研管理中心。
（6）强化激励措施，落实考核保障
西安市制定了大学区管理制改革考核实施办法，实行市、区县、大学区三级综合考评，考察改革的推动力度。同时，在全市范围内开展“学区化办学示范学校”创建活动，向社会各界广泛、深入地解读改革政策和内容，主动接受社会群众对改革实施的监督，全社会共同关心、支持大学区管理制改革的良好氛围已经形成。
五、西安大学区管理制改革成效凸显
经过近5年的探索实践，西安市大学区管理制改革成效凸显，基础教育整体水平明显提高，全市教育教学质量稳中有升。具体表现为：全市教育均衡发展步伐加快，城区与县域、学校之间的整体办学水平差距逐步缩小；优质教育资源总量不断增加，义务教育阶段、省级标准化高中、示范高中占比越来越大，社会认可度不断提高；全市学校在学区长学校的带动下，成员学校在管理理念、管理模式、教学水平等方面有了质的
飞跃。
教育改革没有捷径可走，除了规划、思路和举措之外，更重要的还在于担当，在于拿出逢山开路、遇水架桥的闯劲儿，在于拿出抓铁有痕、踏石留印的韧劲儿……只有不怕揭短，勇于直面矛盾和问题，才能坚定教育改革发展的信心与决心；只有锐意改革，大胆破解热点与难题，才能占据教育改革发展的主动与先机；只有立足实际，务实为民，积极担当责任与风险，才能推进改革的深入与持续。
（作者单位：陕西省西安市教育科学研究所）
责任编辑：孙建辉
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