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【摘 要】边疆网络民族舆情主体的民族性与多元化、舆情议题的敏感热度与复杂性以及舆情传播方式的交互性与开放性，共同扩大了边疆网络民族舆情的破坏性与建设性两面相的影响力。因此，以整体治理理论为范式，分析出边疆网络民族舆情治理现状中立法相对纷杂混乱、治理主体核心的政府组织机构庞杂低效、舆情监测研判体系缺失、互联网行业与民族大众参与度低等问题;并针对现有问题，以整体治理理论为度量尺，尝试绘出边疆网络民族舆情的整体性治理愿景。
【关键词】边疆民族地区;网络民族主义;网络民族舆情;整体治理
【中图分类号】D633 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2019）01-0054-011
一、思路与进路：网络民族主义再思考与整体治理理论
源起于网络舆情的“网络民族主义”最早出现在2003年，从“网络词语”到“争议性学术概念”的发展过程中，①学术界对其的定义业已呈现出多样性和争议性，②这些争议的焦点集中在“网络”和“民族”两个关键词上：“网络”即“互联网”引起的变革性意义，以及“民族”内涵界定及使用情况的混乱。
若同马歇尔·麦克卢汉（Marshall McLuhan）一样将媒介本身视为信息，[1 ]18冠以“网络”媒介的网络民族主义则不仅是网民“思维模式”转变的塑造因素，也是这一转变结果之体现，那么以“自媒体”新发展为主的社会化媒体③时代带给“网络”的变化就再次给“网络民族主义”区别于传统民族主义而相对独立的存在注入了新的活力。那么，网络民族主义所呈现的到底是什么“民族”的民族主义呢？对于我国而言，我们所言的“中华民族”则与西方语境中国家意义层面之“民族（Nationality）”对应，而中文语境中的“少数民族”则应以“群族（Ethnicity）”称之更为恰当。[2 ]但是在中文中既已然约定俗成称为“民族”，那么为了避免再次引起不必要的混乱，可将“民族”看作是Ethnicity和 Nationality的复合概念，并且视语境而分别使用“中华民族”和“少数民族”。而恰恰正是这样的争议和混合使用，让边疆网络民族舆情所展现出的“边疆网络民族主义”具备了成为“网络民族主义”组成部分的可能，从而也打破了只谈论“国家民族层面的网络民族主义”{1}的局限。这不仅是对网络民族主义范围的重新思考和确立，更为重要的是：基于这样的再思考，有助于正确理解和分析我国边疆网络民族舆情的现状，并且还是进一步探索如何实现对边疆民族地区网络舆情治理体系建构的前提性条件。
在现今金字塔式官僚层级体系之下，《立法法》修订后赋予市级政府部分立法权，从而再次分割了权力，“政府碎片化”特征加剧;而同时，对于边疆民族地区而言，一贯行之有效的“民族区域自治”将民族地区特殊化处理在某种程度上亦是“政府割裂”态势的表现之一。而“整体治理（ holistic governance）”就是指通过纵横相接、制度化、经常化以及有效跨界合作协调，实现预期利益的治理模式 [3 ]，并且实现整体治理的关键在于协调与整合、制度化与责任感、信息化与参与感（join-up）等 [4 ]。因此，核心在于“重整碎片”和“弥合割裂”的整体治理理论，就为网络民族主义浪潮下的边疆网络民族舆情治理提供了一种新的思维，以确保边疆稳定安全、健康全面发展，同时这也是国家治理能力现代化进程的环节之一。
二、边疆网络民族舆情网络民族主义结构化分析
除去地理因素外，文化和政治等因素也可以成为边疆的界定标准，[5 ]尽管对“边疆”的界定标准并不完全一致，在我国，边疆民族地区是指沿着国界线与外国领土接壤的内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西六大行政省所覆盖的区域。{2}边疆民族地区网络民族舆情则是指这片区域所出现的网络民族舆情，即在互联网上对边疆民族问题发表和传播各种观点、立场等信息的总和。
（一）边疆网络民族舆情主体结构及其面相
边疆网络民族舆情也呈现出“网络民族主义”的建设性与破坏性共存的表现，这就体现为多元的民族性舆论主体以及其复杂面相。
1.民族大众：民粹式宣泄与正当诉求表达
根据统计显示（见表1），几乎人人为网民，其中普通民族大众网民则是基数最为庞大的群体，他们均有可能成为网络舆情的制造者、传播者、关注者。作为民族集体中的一分子，他们所展现的观点则被称为大众民族主义——与知识分子民族主义、官方民族主义共同构成以“一国民族主义者身份”判断标准划分的民族主义类型。[6 ]295-316
戈夫曼 （Gofman）的社会拟剧论认为，“个体在特定时间内交往活动的场所总是可以分为‘前台’和‘后台’，人们在前台的表现与社会期望值相符合，而在无人在场的后台或非正式的场合，个体在其中所展示的大多是自我冲动、自发和具有个性的成分” [7 ]。互联网创造的虚拟空间恰恰放大了“后台”之“无限可能”，诱发部分网民发表严重情绪化的激动言论，在网络民粹主义的刺激和推动下走向极端网络民族主义，形成了极具破坏性、危险性的网络舆情危机。当然，这种虚拟与真实、前台与后台、表达与内心相互交织的环境，也是一种对网民积极行使《宪法》所赋予的“言论自由”的潜在鼓励，让“沉默的大多数”敢于也能够以社会一员的身份参与舆论探讨，因为“网络空间具有强大的信息聚合功能，为凝聚多元意见，寻求‘最大公约数’提供了重要平台” [8 ]，为达成基本共识奠以基础，进而推动实现民族认同与国家认同。
2.边疆网络民族舆情意见领袖：煽动性主推手与理性“灭火器”
“由于用户的身份在网上并不明显，因此他们可以在创建自己的互动空间时扮演任何身份。人们能够在一个可以以多種形式塑造和重塑的空间中跨越社会以及身份的‘边界’。” [9 ]网络民族舆情中的主要观点制造者、争论焦点制造者均可被认定为意见领袖，但现实中他们是何种身份则具有多种可能。对于宗教文化浓厚的边疆民族地区而言，在宗教方面具备领导者权威的人物就极有可能成为意见领袖。其次便是具备一定学历的民族知识分子，他们因其学识和民族身份，更容易获得其所在民族群体的认可而成为群体代表者。或者民族研究人员的观点被利用，利用者就“顺理成章”成为意见领袖得到“拥戴”和“认可”。 “群体并不只是数量上众多的个人聚集在一起，而只有当聚集的人群，他们的想法和感情全都走向同一个方向，他们独立的人格意识消失了，并形成一种集体心理的时候，才可以将其称之为一个真实的社区或者群体。” [10 ]45 “民族”是为“族群”，必然有着个体与群体之分，个体对属于本群体的个体相对非本群体之个体更容易产生趋同和认可。而这些意见领袖在边疆民族地区网络舆情之中可能扮演着“煽动性主推手”的角色，利用其号召力推动群体极化，即“团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点” [11 ]41。但不可否认的是意见领袖在边疆民族网络舆情之中也能发挥“灭火器”的积极效用，他们的号召力也是一帖对民族大众躁动最好的安抚剂，同时这也是政府官方“网络发言人制度”建立的缘由——他们能作为连接官方与民族大众的桥梁，畅通沟通渠道，代表政府引导民族大众在交往理性思维之下共建开放交流、宽和理解、反馈互动的主体性与同一性共存、矛盾中达成共识的生活世界。[12 ]
3.互联网行业：自主行业自律与配合监管义务
互联网行业是网络民族舆情存在的基石，必然是网络民族舆情主体结构不可缺少的组成部分。中国互联网史也不过短短二三十年，比如有学者就认为1986年为中国互联网史起点、“1995年是互联网商业化元年”。[13 ]109从此以后，中国迈入了以互联网为新媒介的信息全球化时代，互联网也成了国民生活、国家发展、国际交往的重要舞台。
2007年7月24日，互联网地址注册服务行业从业机构的代表共同制定了我国的《互联网地址注册服务行业自律公约》，成为我国互联网行业自主性行业自律的“宪章”。同时，互联网服务者在自律的基础上还必须承担配合政府监管的义务，承担其相应的社会责任，与政府官方携手共建清朗的网络生态空间。
4.政府官方：爱国主义与“官方网络民族主义”
“爱国主义都是褒义的，民族主义有时却是贬义的” [14 ]，“民族主义”本身易被看作是敏感的、与“极端主张”关联的贬义词，因此“不管是在行为和宣传上，政府显得特别谨慎，领导人很少发表具有进攻性民族主义色彩的言论。在宣传话语上，官方多用爱国主义，而不是直接使用民族主义” [15 ]。政府在边疆网络民族舆情的发酵、传播中扮演的多为“掌舵者”的角色，必须成为客观中立陈述事实真相的权威方，尤其是在处理网络民族主义消极面引发的民族危机舆情事件之时。因此，“官方网络民族主义”更多地需要体现出温和、理性、审慎的特征。
（二）社交化媒体时代：边疆网络民族舆情新变化
1.新疆、西藏地区极端网络民族主义活动主要依靠“独立域名网站”，并向国际社交应用平台全方面渗透
在信息化时代，各种全球化的先进信息技术如网络、电话、电视、广播已经成为分裂主义分子高效的组织、煽动和宣传的工具。[16 ]43-49
二十世纪五十年代末，第十四世达赖喇嘛创建了“西藏流亡政府”，并与其主要成员开展了“国际声援西藏运动”，成立了所谓的“官方网站”——“拯救西藏”（www.savetibet.org）。[17 ]据不完全统计，达赖集团主办的网站有100多个，有影响的网站有10多家，如由达赖集团主管的“西藏之页”“西藏信息网”“西藏在线”等。[18 ] 2004年4月在德国慕尼黑成立的“世界维吾尔代表大会”（简称“世维会”） ，将互联网作为国际化战略的重要支点，该组织下属的数十个分支机构基本上都成立了自己的所谓“官方”网站，[19 ]成为“疆独”人员的活动平台。并且，根据2009年美国新疆问题学者杜磊（Dru C.Gladney）的统计，共有50个国际组织和网站在致力于“东突厥斯坦”独立活动，这一数据还在持续增长中。[20 ]
因此，极端网络民族主义者也在紧跟社会化媒体的潮流，充分利用这些社交网络平台宣传分裂主张。根据对主要国际自媒体涉藏账号的统计发现，主要国际自媒体网站包括 Twitter、 Facebook、 YouTube、 CNNireport、 storify 等均设有“藏独”分子注册的账户。[21 ]
2.国内“两微一端”成为边疆网络民族舆情主要展现平台
“两微一端”即“微信、微博、手机客户端”，是社交应用与信息、新闻传播与交换的结合产物，并且是目前国内使用率最高的上网媒介。数据也支撑了这样一个新变化：目前我国“网民中使用手机上网人群的占比由2016年的95.1%提升至97.5%” [22 ]，并且根据《2016年中国社交应用用户行为研究报告》显示，社交应用成为网民获取新闻资讯、传播热点事件的重要渠道 [23 ]。
一般而言，电脑网站信息需要网民主动去搜索查询才可以獲取，因此在面对手机所具备的便携性与交互式手机应用客户端实时推送的如虎添翼之发展态势，电脑门户网站就难以匹敌。因此，曾经的门户网站也逐步研发自己的移动客户端，进入新发展时期。这一事实也可以在《第41次中国互联网络发展状况统计报告》中“各类政务服务用户使用率”中得到体现：使用率最高的是支付宝或微信城市服务平台（44.0%），其次则为政府微信公众号（23.1%）;而政府网站使用率为18.6%，明显低于手机客户端使用率。
2017年，我国网络政务服务速度明显加快、范围逐步扩大，政务服务向智能化、精细化发展并向县域下沉。根据数据显示，六个边疆民族地区之中民族问题相对凸显的西藏地区网络政务能力仍旧有巨大的进步发展空间，其他五个地区的网络政务水平相差并不大。
（三）边疆网络民族舆情新特征与治理挑战
1.爆发性与非线性
“同一空间人们的相邻密度与交往频率较高，空间的开放度越大，空间的感染力或诱惑程度便越强，因此有可能在这一空间形成‘舆论场’。” [24 ]42实时通讯社交应用是人与人之间“看不见的线”，舆论出现、舆情产生与传播以及消退都在这“看不见的线”形成的网络场域中存在。民族文化差异、民族历史积怨、宗教信仰多样等因素直接影响民族心理，并且在自媒体蝴蝶效应作用之下，边疆网络民族舆情就会呈现出易爆发性、多中心性以及非线性的特点，扩大了普通民族群众的话语权范围，非边疆民族人员亦可推动边疆网络民族舆情的产生，催生网络社会逐步扁平化。这就弱化了政府以往的“掌控地位”，加大了治理难度。 2.民族性以及高危敏感性
边疆的政治属性、安全属性以及多民族常态，也意味着边疆网络民族舆情具备民族性以及高危敏感性。社会发展不平衡之下的“相对被剥夺感”以及“沉默的螺旋”{1}推动的群体极化，共同作用于边疆网络民族舆情的生发、传播以及刺激社会冲突升级。正如尼葛洛庞帝所言：“网络真正的价值越来越和信息无关，而和社区相关……而且正创造着一个崭新的、全球性的社会结构。” [25 ]213故而，变革时时都潜伏在现有社会结构的表象之下，变化时刻都在发生，如何正确处理具备一定“涉外”属性的边疆民族地区网络民族舆情必定还需要顾及全球化趋势，对政府治理而言挑战再次升级。
“人人都是麦克风”时代带给边疆网络民族舆情的这些新特征、新变化加剧了边疆网络民族舆情治理的政治风险，也正广泛并深刻地改变着我国边疆民族地区的政治生态。网络媒介建构了民族舆论场以供民族大众情绪宣泄的同时，也拓宽了我国边疆民族地区民众的参政议政渠道，这已然改变了民族大众表达诉求的思维，即在表达诉求时第一时间往往想到是通过网络媒体宣传呼吁支持和关注。并且多民族杂居、互融和自治的边疆民族地区，由于民族文化、传统习俗、宗教信仰和生活方式等诸多方面的不同，各民族在认知、情感、行为倾向上都存在差异，这种差异直接关系到他们的政治行为，影响到各民族在村民自治中的价值观念和行为方式，[26 ]这也引发了边疆网络民族舆情治理问题的再思考。
三、边疆民族地区网络民族舆情治理现状与困境
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” [27 ] “治理”替代了“管理”，此宏观观念上的转变在应对边疆网络民族舆情而言具备转折性意义，但是如何完善仍处于发展中状态的边疆网络民族舆情治理体系，仍充满重重困难和挑战。
（一）基本秩序建构：依托立法，但有待完善
1.一般性立法：从无到有、从法律效力低位阶到高位阶
由最根本的《宪法》所赋予的公民言论自由（第35条）与其限制（第51条），再到《国家安全法》《网络安全法》以及《反恐怖主义法》所共同坚守的国家安全统一之根本、反对一切分裂行为以维护国家网络空间主权和安全，是目前已有的治理边疆民族地区网络舆情具有顶层设计意义的有力法律依据。
在三部狭义意义上的法律（全国人民代表大会及其委员会制定并颁布的法律）之前，国务院早已颁布了诸多针对互联网管理的行政法规、部门规章等，肩负着维护我国互联网安全、健康发展的重任。行政法规方面，从1997年的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定（修正）》到2011年《计算机信息系统安全保护条例（修订）》和《互联网信息服务管理办法》，实现了我国互联网立法的从无到有，目前共计有9项与互联网相关的行政法规。而部门规章方面则更为具体、全面，涉及视听节目传播、网络文化管理、服务市场秩序、用户信息保护等，以及上述狭义法律的配套管理规定等共计9项。规范性文件则共计15件，主要针对各大互联网服务者如微博、论坛、直播平台等进行了服务规范的规定。
简言之，中国互联网发展三十多年后，直到2016年我国才将网络自身安全即网络安全与作为媒介方式之一的网络所可能引发的网络舆情危机及其可能刺激引发的现实公共危机事件等安全问题，在狭义法律层面上加以区别规范。对后者的立法主要仰赖于尽管灵活性较高但法律位阶相对较低的行政法规和规范性文件等，这可能会导致对地方性立法的灵活性约束过多。并且，若地方性立法中并无对狭义法律如何实施进行立法，那么原则性、一般性更强的基本法律如何发挥其应有的作用则会被打上一个问号。
2.边疆民族地区地方性立法：差别明显且无区（省）际合作
在立法数量方面看，新疆在六个地区中相对最佳，并且一直与时俱进，而甘肃地区则相反;各地均有涉及处罚的法律规定，并且六地区法制宣传教育工作皆已步入正轨;关于电子政务方面，仅广西、云南两地颁布了政府规章，其他四地区均无。简言之，六个省区就同一事项的规定却以不同法律位阶的法律规范呈现，是否是一种隐性的冲突？地方性法律法规具备的地方区域界限，在面对边疆网络民族舆情的波及无界限性时是否对区际合作立法治理提出了要求？就现在区际合作为零（立法层面无从体现）的现状来说，这些都是挑战。
（二）立法中的规范化制度：多种但分散
1.对互联网用户身份管理从匿名制到部分实名制的转变
自2010年起我國开始了部分互联网行业实行实名制，比如网络游戏实名制、网络交易平台实名制、手机用户实名制等。如上述新疆、西藏、云南三地均出台了地方性法规或地方政府规章规范电话和互联网用户真实身份管理。此外，自2017年10月起，我国相继颁布4项规范性文件针对不同类型交互式互联网信息平台：一，论坛社区、新闻跟帖评论，采取先审后发制度，实时巡查、应急处置等信息安全管理制度;二，公众账号，采取分级分类管理;三，互联网群组，实施群组责任制;四，微博，采取“后台实名、前台自愿”的用户管理认证原则。针对这四者均实行分级分类管理、信用等级管理和失信黑名单管理制度。
2.许可和备案制度
国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度。比如，针对新闻信息，实行互联网新闻信息服务许可制度;针对视听节目，由国务院广播电影电视主管部门实施监督管理以及许可制度。
3.互联网服务提供者内部建设管理制度
首先，针对互联网新闻类从业人员（提供新闻信息服务者），2017年12月1日起施行的《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》规定了相应的行为规范、教育培训以及监督管理。其次，各大负有主体责任的互联网服务提供者，均应当建立健全从业人员教育培训等制度，具有安全可控的技术保障和防范措施，配备与服务规模相适应的管理人员，比如微博、公众号服务提供者应建立总编辑制度（信息内容安全负责人岗位）等。 4.国家和地方网信办建立了行政执法督查制度
网信办行政执法督查制度其中包括：执法人员持证上岗、培训制度;执法过程采取从“管辖、立案、调查取证、听证与约谈、处罚决定与送达、执行与结案”标准规范化程序。
（三）相关组织机构：改革背景下的种类纷杂与职能重合
2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，国家计算机网络与信息安全管理中心由工业和信息化部管理调整为由中央网络安全和信息化委员会办公室管理，后者还负责全国互联网信息内容管理工作以及监督管理执法工作。此外，中宣部以及各省區市党委宣传部负责舆情监测、引导和应对，培养和把控正确意识形态。
根据互联网工作板块的不同，国务院多部门实现了分工负责：一，公安部计算机管理监察机构负责有关国际联网的安全保护管理工作;二，工业和信息化部则对全国的域名服务实施监督管理;三，文化部负责制定互联网文化发展与管理。
六大边疆民族地区均设立地方网信办。此外，为应对边疆网络民族舆情还必须通过各地政府组成部门及其直属管理单位共同完成，他们的级别不同但是职能却有重合。以新疆为例：一，中央驻疆通信管理局内设机构“网络安全管理处”“互联网管理处”，前者负责网络安全事务，后者负责对互联网行业（包括移动互联网）进行管理并配合相关部门和行业做好有害信息、违法违规网站处置工作等。二，区工业和信息化委员会（区工信委）内设机构“信息化推进处”负责指导和协调与自治区信息化相关的事务。三，区发展和改革委员会（区发改委）的直属及管理单位“区信息中心（区电子政务外网管理中心）”则负责推进电子政务工作。四，区新闻出版广电总局负责对互联网视听节目、网络新闻的内容等进行审查以及对新闻单位、记者进行管理，把握和引导舆情走向和创作导向等。
一方面，治理主体以政府为中流砥柱，故而组织机构（治理主体）的治理理念尤为重要;另一方面，对于地方政府而言，不同性质级别的组织机构纷杂;再则，六个省区间也存在区别，并且市县级的组织机构设计也随之相区别，比如云南省尽管是六个地区唯一的非自治区，但是云南有自治州，情况则更为复杂。
（四）动态治理流程现状
1.监测预警体系未建立导致监测水平良莠不齐
目前，边疆网络民族舆情的监测主要通过各政府采购企业研发的具备“舆情监测”功能的技术设备进行。如新疆公安边防总队网络舆情监测系统采购项目成交公告、西藏高院与北京人民在线网络有限公司合作舆情系统开发和监测研判服务公告、呼和浩特市宣传部微博舆情检测系统中标（成交）公示、内蒙古网信办互联网舆情应急指挥平台中标（成交）公告等。据此，不难发现，监测预警的作用无须强调，但是由于重合职能组织机构众多，监测预警的权限以及运行并不明了;并且尽管均采取政府采购的方式进行合作式监测预警，但是在边疆民族六地区政府网站“信息公开”中不能快速查询这些公告，这就反映出各地政府网站的运行管理能力、信息公开工作水平都还有待提升。
2.分析研判
（1）信息研判标准过于宽泛。互联网信息研判标准，可以分为两大类型：一为成文法律，二为社会道德风尚，后者亦以成文法律的形式得以体现，主要为：行政法规《互联网信息服务管理办法》第15条;国务院规范性文件《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》第6条“七条底线”;地方性法规《新疆维吾尔自治区防范和惩治网络传播虚假信息条例》第13条列举了10项标准，该标准比新疆维吾尔自治区违法和不良信息举报中心的“九不准”多了“宣扬宗教狂热、破坏宗教和谐的”一项。进入了法律的规定范围社会道德风尚衡量标准，主要体现为“社会主义核心价值观”“商业道德”“公序良俗”等，如《互联网用户公众账号信息服务管理规定》第4条、《互联网群组信息服务管理规定》第4条以及《互联网论坛社区服务管理规定》第10条。
（2）网络舆情分析师等专业人才培养，虽灵活但缺乏制度管理。现在得到普遍认可的网络舆情分析模式为“三结合模式”：定性与定量分析相结合、软件与人工分析相结合、分析师与专家会商相结合。[28 ]2014年前后，由国务院工业和信息化部“全国网络舆情技能水平考试项目管理中心（NPST）”负责组织舆情管理师资格考试与授予证书，但是目前从工信部官网已无法查证该考试是否还在进行;而后由人民网推出的“人民慕课”开设“舆情培训”专项工作，为目前全国相对权威的网络舆情分析师的培养组织。网络舆情分析师资格全国性考试的取消，一方面灵活了专业人才培养方式，但是也意味着网络舆情分析师这一“职业”并未形成政府体系性管理，六个边疆民族省区的治理舆情的各层级、各属性的组织机构中有多少是“合格”的舆情分析师也并无统一标准进行判断。
3.已有治理方式缺少活性
网络问政是边疆民族地区民族大众进行正当诉求表达的重要渠道，能发挥对边疆网络民族舆情的疏导作用。“网络问政”的出现可以追溯到2001年，随着2008年6月国家主席胡锦涛做客人民网“强国论坛”、2009年2月国务院总理温家宝与网友在线交流并接受中国政府网与新华网联合专访，标志着中国进入了互联网政治时代，[29 ]各地方政府也逐步开展网络问政服务。
但是，如表4所示，新疆网络问政平台建设相对更为全面，几乎覆盖所有市县;而内蒙古则相反，几乎空白，虽然孙友和杨晓辉“以目前办得较有影响力、在网络问政方面敢为人先的内蒙古新闻网（www.nmgnews.com.cn）为例”分析了内蒙古的网络舆情与网络问政问题，但这一网站并未进入表2中人民网全国网络问政黄页。其他区（省）的网络问政网站数量也寥寥无几，绝大多数没有“有效活性”。
四、边疆民族地区网络民族舆情整体治理愿景
以“整体治理”理论为基础，不仅是以整体治理理论为方法论分析边疆网络民族舆情治理现状，还是“度量尺”“测试剂”，衡量边疆网络民族舆情治理是否还具备可提升空间的体系框架。 （一）贯穿始终：正确意识形态培养与媒介素养养成
“网络虚拟社群不系统的意识形态与国家主流意识形态的冲突，其本质是网络虚拟社群对国家主流意识形态的侵蚀和消解” [30 ]，并且在社会化媒体时代，网民“具有明显的主体性特征，主体性的发挥不再是被约束和控制的单主体性发挥，而是双向互动的平等对话、彼此交流的关系” [31 ]265。这就意味着若任由绝大多数网民组成的“民族大众”个体主体性特征趋势愈发凸显，“自我独立”的意图亦会随之增强，若又缺乏媒介素养，则一定会加剧其破坏性。因此，媒介素养涉及的主体就不应再局限于仅“传媒业者”，而应囊括“民族大众”及“政府官方”。
对于一个平衡的、积极的信息传播系统来说，公众媒介素养、传媒业者媒介素养、政府官方媒介素养三者缺一不可。[32]政府官方作为民族舆论场域的“生态质量”监测、维护者，应具备“管理者素养”和“媒体使用者素养”，即在观念和制度上所应体现出的素质能力，主要包括：打破工具性看待媒体的局限，尊重并保障媒体行业权利，接受监督;合理运用社会化媒体处理社会化媒体舆情，以疏导为主，保障言论自由;开放性交流常态化，以预防性处理为核心，主动搭建畅通交流平台;保证信息源真实权威和传播方式之公众可接受度;以法制宣传教育为主要依托，充分利用互联网特性实现政府工作人员、互联网行业者、民族大众法治爱国意识提升。
作为信息生产者与消费者，互联网行业者不仅是网络服务的“供应方”，更是信息的“过滤器”;不仅是配合政府治理履行职责成为边疆民族大众网络言行的监测员，还是政府及其工作人员网络言行的监督人;不仅应当是保持职业精神、不断提升专业素质的行业人员，还应当是边疆民族大众网民、政府工作人员的标杆与塑形框。
边疆民族大众是在国家整体之内的部分，对民族特性的肯定与强调不等于与国家统一相违背或脱离，恰恰只有在具备“国”的观念下，边疆民族作为国内之某“族”才具备存在的可能;而这样的观念需要政府的教育输出与边疆民族大众的观念养成与实践。边疆民族大众的受教育程度与其网络言论的理性程度相关，所以除了被动接受政府官方的法制宣传教育——教育输出的一部分——以外，主动发展“自我理性”，遵纪守法，亦是边疆民族大众成为合格中国网民的必修课。
意识与思维决定行为及其表征，因此媒介素养养成与正确意识形态培养是克服边疆网络民族主义破坏性的思想前提，是对边疆网络民族舆情主体理性思维的建构，亦是实现民族认同与国家认同的基础，故而贯穿于边疆网络民族舆情治理环节的始终。
（二）制定全国电子政务法，完善立法体系，搭建层级式电子政务统一平台，为整体治理可行性提供立法保障
波利特（Pollit）认为，整体性治理能够“排除相互破坏、腐蚀的各种政策情境，更好地共享稀缺性资源，促使某一公共政策领域中不同的利益主体间团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的公共服务” [33 ]。
在我國，部分政策是我国正式的法律渊源，因为可以通过政策的灵活性弥补法律僵化可能;并且在我国民族区域自治基本政治制度之下，边疆民族地区（包括云南省的自治州）享有变通立法权，同时，2015年新修改的《立法法》赋予了设区的市的人民代表大会及其常务委员会的有限立法权，这都给予边疆民族地区相当高度的自治空间，为整体性政府的建立以及优化立法和政策提供了优质土壤。因此，六地区应当充分利用地方立法权，制定切实可行的法律规范，与时俱进地、及时不断地修改法律法规以适应互联网新时代对政府治理提出的新要求。
竺乾威教授认为“在一定程度上，整体性治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合” [4 ]。因此，在当前中国互联网技术逐步成熟的状态下，推行全面电子政务不仅可能还成为必要。尽管当前各边疆民族地区政府通过政府网站、即时通讯通信工具（社交交互平台）等现有互联网信息平台开展电子政务工作，但是这样看似多元的方式并未形成统一管理，这对政府工作人员不仅是一个挑战，对边疆民族大众而言也是困扰。在立法方面，六个边疆民族地区中仅内蒙古、云南和广西制定了电子政务相关政府规章。因此，制定全国性电子政务法，构建全国到地方各层级的统一电子政务平台，迫在眉睫。
（三）以“网信办”为协调机构，联通政府内部机构，搭建政府外部沟通机制，实现整体治理之多方主体参与式协同治理
希克斯指出整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，整体性治理体现于不同层级或同一层级内部，不同职能间，政府、商业性组织与非政府间等三个维度中。[34 ]28-31
目前，合并职能相同的不同层级的政府组织机构这一办法过于单一，而整体治理的关键在于建立协调机制，因此以“中央和地方网信办”为协调机构是当下可操作性强的方式。其进步意义在于：一，对政府内部而言，可以消解已有的多重多种边疆网络民族舆情治理主体“中央驻地方行政机关、省政府组成部门（内设机构、直属管理单位）、省政府直属机构”间可能存在的职能冲突;二，对政府外部即政府与社会而言，“网信办”为非行政性质组织机构以及大众的“自下而上”的合法参与提供了合法渠道。{1}
（四）建立监测预警与分析研判体系，提升政府治理边疆网络民族舆情能力
边疆网络民族舆情的产生与现实社会中的事件问题的关系，会成为影响治理边疆网络民族舆情的要素之一，因此区分“原生型（网络诱发型）”（网络曝光本体现实事件而后舆情引发变体事件）和“伴生型”（本体现实事件的网络讨论形成舆情且无引发变体事件）边疆网络民族舆情就具备一定实践意义。故而，政府应对情况的良好与否就很大程度上决定了边疆网络民族舆情已然形成后是否还会再次引发变体现实事件。
目前，国内具有代表性的舆情监测中心仅有：人民网舆情数据中心，依托于人民日报社与北京人民在线网络有限公司（人民在线）成立;中青舆情监测室则由中青在线和北京中青华云新媒体科技有限公司联合打造，隶属于中国青年报社。因此，鼓励发展第三方舆情监测室（中心），充分发挥其技术手段，以中央和地方网信办为主轴开展政府与社会组织间多方位的合作，实现“统一的监测研判平台”的搭建，做到政府各层级部门或单位间技术共享、信息共享、人才流动等，是实现整体提升政府边疆网络民族舆情治理能力的有效方式。 网络舆情分析师不仅是将监测预警与分析研判两个流程连接起来的桥梁，也是连接政府与社会的纽带，并且衡量政府治理能力的一项重要指标就是专业人士的储备、培养，因此，依托于统一的监测研判平台培养网络舆情监测分析师也是必需。故而，六个边疆民族区省应当建立“地方网络舆情监测、分析师培养培训机制”，如培养具备使用少数民族语言能力、了解本地民族风俗习惯的网络预期监测师、分析师，尤其是对于易出现极端网络民族主义性舆情的新疆、西藏地区，还应当培养同时具备使用少数民族语言与外语（英、德、印、法等）能力的网络民族舆情监测、分析师。
边疆民族地区政府还应当效仿其他地区的先进模式，与高等学府共同建立人才培养、资源共享的边疆网络民族舆情研究中心，比如浙江省委宣传部和浙江工业大学合作建立的浙江省舆情研究中心、重庆大学舆情研究所与新疆乌鲁木齐报业集团建立的舆情研究基地等，这些研究中心的建立亦可以纳入“统一监测研判平台”体系建立中。
五、结 语
整体治理边疆网络民族舆情是对传统行政管理、公共服务模式的突破，但也是“未竟的事业”，需要政府与政府的协调、政府与社会的共治、政府与市场行业的合作、政府与公众的互信。探索边疆网络民族舆情的整体治理是实现我国政府成为整体政府、国家治理能力现代化的一种科学实验，并且是预防和遏止边疆网络民族舆情破坏性结果、发挥和利用边疆网络民族舆情建设性意义的最佳方式。
正视边疆民族舆情，即正视边疆民族关系，因为，网络空间已然与现实世界密不可分，是意识形态流动与较量的新场域，是现实社会问题的镜像与写照。故而，治理边疆网络民族舆情就是治理网络民族主义，就是民族大众参与本民族事务治理，实现民族自治权、表达权、监督权的路径，也是推动边疆民族地区政府决策优化、电子政务发展的关键，同时对维系边疆稳定与国家稳定、维护我国网络主权、提升我国互联网大国国际竞争力、共建中华民族共有精神家园也有着不可忽视的意义。
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EXPLORATION ON THE NETWORK PUBLIC OPNION MANAGEMENT IN THE BORDER ETHNIC AREAS：BASED ON THE THEORY OF “HOLISTIC GOVERNANCE”
Zhang Lijun ，Huang Mingtao
Abstract： The nationality and diversification of the main subject of the frontier network， the sensitiveness and complexity of the subject issues， and the interactivity and openness of the subject communication methods have jointly expanded the destructive and constructive influence of the frontier network. Therefore， taking the theory of holistic governance as a paradigm， it analyzes the problems in the present situation of the governance of ethnic public opinion in the frontier ethnic areas， such as the relatively uncoordinated legislation， the complex and inefficient government organization， the lack of public opinion monitoring and judgment system， the low participation of the Internet industry and the national public， etc. In view of the existing problems， taking the holistic governance theory as a measure， try to draw a vision of the holistic governance of the frontier network nationwide public opinion.
Keywords： Frontier Ethnic Areas; network nationalism; network national public opinion; Holistic governance
【关键词】边疆民族地区;网络民族主义;网络民族舆情;整体治理
【中图分类号】D633 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2019）01-0054-011
一、思路与进路：网络民族主义再思考与整体治理理论
源起于网络舆情的“网络民族主义”最早出现在2003年，从“网络词语”到“争议性学术概念”的发展过程中，①学术界对其的定义业已呈现出多样性和争议性，②这些争议的焦点集中在“网络”和“民族”两个关键词上：“网络”即“互联网”引起的变革性意义，以及“民族”内涵界定及使用情况的混乱。
若同马歇尔·麦克卢汉（Marshall McLuhan）一样将媒介本身视为信息，[1 ]18冠以“网络”媒介的网络民族主义则不仅是网民“思维模式”转变的塑造因素，也是这一转变结果之体现，那么以“自媒体”新发展为主的社会化媒体③时代带给“网络”的变化就再次给“网络民族主义”区别于传统民族主义而相对独立的存在注入了新的活力。那么，网络民族主义所呈现的到底是什么“民族”的民族主义呢？对于我国而言，我们所言的“中华民族”则与西方语境中国家意义层面之“民族（Nationality）”对应，而中文语境中的“少数民族”则应以“群族（Ethnicity）”称之更为恰当。[2 ]但是在中文中既已然约定俗成称为“民族”，那么为了避免再次引起不必要的混乱，可将“民族”看作是Ethnicity和 Nationality的复合概念，并且视语境而分别使用“中华民族”和“少数民族”。而恰恰正是这样的争议和混合使用，让边疆网络民族舆情所展现出的“边疆网络民族主义”具备了成为“网络民族主义”组成部分的可能，从而也打破了只谈论“国家民族层面的网络民族主义”{1}的局限。这不仅是对网络民族主义范围的重新思考和确立，更为重要的是：基于这样的再思考，有助于正确理解和分析我国边疆网络民族舆情的现状，并且还是进一步探索如何实现对边疆民族地区网络舆情治理体系建构的前提性条件。
在现今金字塔式官僚层级体系之下，《立法法》修订后赋予市级政府部分立法权，从而再次分割了权力，“政府碎片化”特征加剧;而同时，对于边疆民族地区而言，一贯行之有效的“民族区域自治”将民族地区特殊化处理在某种程度上亦是“政府割裂”态势的表现之一。而“整体治理（ holistic governance）”就是指通过纵横相接、制度化、经常化以及有效跨界合作协调，实现预期利益的治理模式 [3 ]，并且实现整体治理的关键在于协调与整合、制度化与责任感、信息化与参与感（join-up）等 [4 ]。因此，核心在于“重整碎片”和“弥合割裂”的整体治理理论，就为网络民族主义浪潮下的边疆网络民族舆情治理提供了一种新的思维，以确保边疆稳定安全、健康全面发展，同时这也是国家治理能力现代化进程的环节之一。
二、边疆网络民族舆情网络民族主义结构化分析
除去地理因素外，文化和政治等因素也可以成为边疆的界定标准，[5 ]尽管对“边疆”的界定标准并不完全一致，在我国，边疆民族地区是指沿着国界线与外国领土接壤的内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西六大行政省所覆盖的区域。{2}边疆民族地区网络民族舆情则是指这片区域所出现的网络民族舆情，即在互联网上对边疆民族问题发表和传播各种观点、立场等信息的总和。
（一）边疆网络民族舆情主体结构及其面相
边疆网络民族舆情也呈现出“网络民族主义”的建设性与破坏性共存的表现，这就体现为多元的民族性舆论主体以及其复杂面相。
1.民族大众：民粹式宣泄与正当诉求表达
根据统计显示（见表1），几乎人人为网民，其中普通民族大众网民则是基数最为庞大的群体，他们均有可能成为网络舆情的制造者、传播者、关注者。作为民族集体中的一分子，他们所展现的观点则被称为大众民族主义——与知识分子民族主义、官方民族主义共同构成以“一国民族主义者身份”判断标准划分的民族主义类型。[6 ]295-316
戈夫曼 （Gofman）的社会拟剧论认为，“个体在特定时间内交往活动的场所总是可以分为‘前台’和‘后台’，人们在前台的表现与社会期望值相符合，而在无人在场的后台或非正式的场合，个体在其中所展示的大多是自我冲动、自发和具有个性的成分” [7 ]。互联网创造的虚拟空间恰恰放大了“后台”之“无限可能”，诱发部分网民发表严重情绪化的激动言论，在网络民粹主义的刺激和推动下走向极端网络民族主义，形成了极具破坏性、危险性的网络舆情危机。当然，这种虚拟与真实、前台与后台、表达与内心相互交织的环境，也是一种对网民积极行使《宪法》所赋予的“言论自由”的潜在鼓励，让“沉默的大多数”敢于也能够以社会一员的身份参与舆论探讨，因为“网络空间具有强大的信息聚合功能，为凝聚多元意见，寻求‘最大公约数’提供了重要平台” [8 ]，为达成基本共识奠以基础，进而推动实现民族认同与国家认同。
2.边疆网络民族舆情意见领袖：煽动性主推手与理性“灭火器”
“由于用户的身份在网上并不明显，因此他们可以在创建自己的互动空间时扮演任何身份。人们能够在一个可以以多種形式塑造和重塑的空间中跨越社会以及身份的‘边界’。” [9 ]网络民族舆情中的主要观点制造者、争论焦点制造者均可被认定为意见领袖，但现实中他们是何种身份则具有多种可能。对于宗教文化浓厚的边疆民族地区而言，在宗教方面具备领导者权威的人物就极有可能成为意见领袖。其次便是具备一定学历的民族知识分子，他们因其学识和民族身份，更容易获得其所在民族群体的认可而成为群体代表者。或者民族研究人员的观点被利用，利用者就“顺理成章”成为意见领袖得到“拥戴”和“认可”。 “群体并不只是数量上众多的个人聚集在一起，而只有当聚集的人群，他们的想法和感情全都走向同一个方向，他们独立的人格意识消失了，并形成一种集体心理的时候，才可以将其称之为一个真实的社区或者群体。” [10 ]45 “民族”是为“族群”，必然有着个体与群体之分，个体对属于本群体的个体相对非本群体之个体更容易产生趋同和认可。而这些意见领袖在边疆民族地区网络舆情之中可能扮演着“煽动性主推手”的角色，利用其号召力推动群体极化，即“团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点” [11 ]41。但不可否认的是意见领袖在边疆民族网络舆情之中也能发挥“灭火器”的积极效用，他们的号召力也是一帖对民族大众躁动最好的安抚剂，同时这也是政府官方“网络发言人制度”建立的缘由——他们能作为连接官方与民族大众的桥梁，畅通沟通渠道，代表政府引导民族大众在交往理性思维之下共建开放交流、宽和理解、反馈互动的主体性与同一性共存、矛盾中达成共识的生活世界。[12 ]
3.互联网行业：自主行业自律与配合监管义务
互联网行业是网络民族舆情存在的基石，必然是网络民族舆情主体结构不可缺少的组成部分。中国互联网史也不过短短二三十年，比如有学者就认为1986年为中国互联网史起点、“1995年是互联网商业化元年”。[13 ]109从此以后，中国迈入了以互联网为新媒介的信息全球化时代，互联网也成了国民生活、国家发展、国际交往的重要舞台。
2007年7月24日，互联网地址注册服务行业从业机构的代表共同制定了我国的《互联网地址注册服务行业自律公约》，成为我国互联网行业自主性行业自律的“宪章”。同时，互联网服务者在自律的基础上还必须承担配合政府监管的义务，承担其相应的社会责任，与政府官方携手共建清朗的网络生态空间。
4.政府官方：爱国主义与“官方网络民族主义”
“爱国主义都是褒义的，民族主义有时却是贬义的” [14 ]，“民族主义”本身易被看作是敏感的、与“极端主张”关联的贬义词，因此“不管是在行为和宣传上，政府显得特别谨慎，领导人很少发表具有进攻性民族主义色彩的言论。在宣传话语上，官方多用爱国主义，而不是直接使用民族主义” [15 ]。政府在边疆网络民族舆情的发酵、传播中扮演的多为“掌舵者”的角色，必须成为客观中立陈述事实真相的权威方，尤其是在处理网络民族主义消极面引发的民族危机舆情事件之时。因此，“官方网络民族主义”更多地需要体现出温和、理性、审慎的特征。
（二）社交化媒体时代：边疆网络民族舆情新变化
1.新疆、西藏地区极端网络民族主义活动主要依靠“独立域名网站”，并向国际社交应用平台全方面渗透
在信息化时代，各种全球化的先进信息技术如网络、电话、电视、广播已经成为分裂主义分子高效的组织、煽动和宣传的工具。[16 ]43-49
二十世纪五十年代末，第十四世达赖喇嘛创建了“西藏流亡政府”，并与其主要成员开展了“国际声援西藏运动”，成立了所谓的“官方网站”——“拯救西藏”（www.savetibet.org）。[17 ]据不完全统计，达赖集团主办的网站有100多个，有影响的网站有10多家，如由达赖集团主管的“西藏之页”“西藏信息网”“西藏在线”等。[18 ] 2004年4月在德国慕尼黑成立的“世界维吾尔代表大会”（简称“世维会”） ，将互联网作为国际化战略的重要支点，该组织下属的数十个分支机构基本上都成立了自己的所谓“官方”网站，[19 ]成为“疆独”人员的活动平台。并且，根据2009年美国新疆问题学者杜磊（Dru C.Gladney）的统计，共有50个国际组织和网站在致力于“东突厥斯坦”独立活动，这一数据还在持续增长中。[20 ]
因此，极端网络民族主义者也在紧跟社会化媒体的潮流，充分利用这些社交网络平台宣传分裂主张。根据对主要国际自媒体涉藏账号的统计发现，主要国际自媒体网站包括 Twitter、 Facebook、 YouTube、 CNNireport、 storify 等均设有“藏独”分子注册的账户。[21 ]
2.国内“两微一端”成为边疆网络民族舆情主要展现平台
“两微一端”即“微信、微博、手机客户端”，是社交应用与信息、新闻传播与交换的结合产物，并且是目前国内使用率最高的上网媒介。数据也支撑了这样一个新变化：目前我国“网民中使用手机上网人群的占比由2016年的95.1%提升至97.5%” [22 ]，并且根据《2016年中国社交应用用户行为研究报告》显示，社交应用成为网民获取新闻资讯、传播热点事件的重要渠道 [23 ]。
一般而言，电脑网站信息需要网民主动去搜索查询才可以獲取，因此在面对手机所具备的便携性与交互式手机应用客户端实时推送的如虎添翼之发展态势，电脑门户网站就难以匹敌。因此，曾经的门户网站也逐步研发自己的移动客户端，进入新发展时期。这一事实也可以在《第41次中国互联网络发展状况统计报告》中“各类政务服务用户使用率”中得到体现：使用率最高的是支付宝或微信城市服务平台（44.0%），其次则为政府微信公众号（23.1%）;而政府网站使用率为18.6%，明显低于手机客户端使用率。
2017年，我国网络政务服务速度明显加快、范围逐步扩大，政务服务向智能化、精细化发展并向县域下沉。根据数据显示，六个边疆民族地区之中民族问题相对凸显的西藏地区网络政务能力仍旧有巨大的进步发展空间，其他五个地区的网络政务水平相差并不大。
（三）边疆网络民族舆情新特征与治理挑战
1.爆发性与非线性
“同一空间人们的相邻密度与交往频率较高，空间的开放度越大，空间的感染力或诱惑程度便越强，因此有可能在这一空间形成‘舆论场’。” [24 ]42实时通讯社交应用是人与人之间“看不见的线”，舆论出现、舆情产生与传播以及消退都在这“看不见的线”形成的网络场域中存在。民族文化差异、民族历史积怨、宗教信仰多样等因素直接影响民族心理，并且在自媒体蝴蝶效应作用之下，边疆网络民族舆情就会呈现出易爆发性、多中心性以及非线性的特点，扩大了普通民族群众的话语权范围，非边疆民族人员亦可推动边疆网络民族舆情的产生，催生网络社会逐步扁平化。这就弱化了政府以往的“掌控地位”，加大了治理难度。 2.民族性以及高危敏感性
边疆的政治属性、安全属性以及多民族常态，也意味着边疆网络民族舆情具备民族性以及高危敏感性。社会发展不平衡之下的“相对被剥夺感”以及“沉默的螺旋”{1}推动的群体极化，共同作用于边疆网络民族舆情的生发、传播以及刺激社会冲突升级。正如尼葛洛庞帝所言：“网络真正的价值越来越和信息无关，而和社区相关……而且正创造着一个崭新的、全球性的社会结构。” [25 ]213故而，变革时时都潜伏在现有社会结构的表象之下，变化时刻都在发生，如何正确处理具备一定“涉外”属性的边疆民族地区网络民族舆情必定还需要顾及全球化趋势，对政府治理而言挑战再次升级。
“人人都是麦克风”时代带给边疆网络民族舆情的这些新特征、新变化加剧了边疆网络民族舆情治理的政治风险，也正广泛并深刻地改变着我国边疆民族地区的政治生态。网络媒介建构了民族舆论场以供民族大众情绪宣泄的同时，也拓宽了我国边疆民族地区民众的参政议政渠道，这已然改变了民族大众表达诉求的思维，即在表达诉求时第一时间往往想到是通过网络媒体宣传呼吁支持和关注。并且多民族杂居、互融和自治的边疆民族地区，由于民族文化、传统习俗、宗教信仰和生活方式等诸多方面的不同，各民族在认知、情感、行为倾向上都存在差异，这种差异直接关系到他们的政治行为，影响到各民族在村民自治中的价值观念和行为方式，[26 ]这也引发了边疆网络民族舆情治理问题的再思考。
三、边疆民族地区网络民族舆情治理现状与困境
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” [27 ] “治理”替代了“管理”，此宏观观念上的转变在应对边疆网络民族舆情而言具备转折性意义，但是如何完善仍处于发展中状态的边疆网络民族舆情治理体系，仍充满重重困难和挑战。
（一）基本秩序建构：依托立法，但有待完善
1.一般性立法：从无到有、从法律效力低位阶到高位阶
由最根本的《宪法》所赋予的公民言论自由（第35条）与其限制（第51条），再到《国家安全法》《网络安全法》以及《反恐怖主义法》所共同坚守的国家安全统一之根本、反对一切分裂行为以维护国家网络空间主权和安全，是目前已有的治理边疆民族地区网络舆情具有顶层设计意义的有力法律依据。
在三部狭义意义上的法律（全国人民代表大会及其委员会制定并颁布的法律）之前，国务院早已颁布了诸多针对互联网管理的行政法规、部门规章等，肩负着维护我国互联网安全、健康发展的重任。行政法规方面，从1997年的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定（修正）》到2011年《计算机信息系统安全保护条例（修订）》和《互联网信息服务管理办法》，实现了我国互联网立法的从无到有，目前共计有9项与互联网相关的行政法规。而部门规章方面则更为具体、全面，涉及视听节目传播、网络文化管理、服务市场秩序、用户信息保护等，以及上述狭义法律的配套管理规定等共计9项。规范性文件则共计15件，主要针对各大互联网服务者如微博、论坛、直播平台等进行了服务规范的规定。
简言之，中国互联网发展三十多年后，直到2016年我国才将网络自身安全即网络安全与作为媒介方式之一的网络所可能引发的网络舆情危机及其可能刺激引发的现实公共危机事件等安全问题，在狭义法律层面上加以区别规范。对后者的立法主要仰赖于尽管灵活性较高但法律位阶相对较低的行政法规和规范性文件等，这可能会导致对地方性立法的灵活性约束过多。并且，若地方性立法中并无对狭义法律如何实施进行立法，那么原则性、一般性更强的基本法律如何发挥其应有的作用则会被打上一个问号。
2.边疆民族地区地方性立法：差别明显且无区（省）际合作
在立法数量方面看，新疆在六个地区中相对最佳，并且一直与时俱进，而甘肃地区则相反;各地均有涉及处罚的法律规定，并且六地区法制宣传教育工作皆已步入正轨;关于电子政务方面，仅广西、云南两地颁布了政府规章，其他四地区均无。简言之，六个省区就同一事项的规定却以不同法律位阶的法律规范呈现，是否是一种隐性的冲突？地方性法律法规具备的地方区域界限，在面对边疆网络民族舆情的波及无界限性时是否对区际合作立法治理提出了要求？就现在区际合作为零（立法层面无从体现）的现状来说，这些都是挑战。
（二）立法中的规范化制度：多种但分散
1.对互联网用户身份管理从匿名制到部分实名制的转变
自2010年起我國开始了部分互联网行业实行实名制，比如网络游戏实名制、网络交易平台实名制、手机用户实名制等。如上述新疆、西藏、云南三地均出台了地方性法规或地方政府规章规范电话和互联网用户真实身份管理。此外，自2017年10月起，我国相继颁布4项规范性文件针对不同类型交互式互联网信息平台：一，论坛社区、新闻跟帖评论，采取先审后发制度，实时巡查、应急处置等信息安全管理制度;二，公众账号，采取分级分类管理;三，互联网群组，实施群组责任制;四，微博，采取“后台实名、前台自愿”的用户管理认证原则。针对这四者均实行分级分类管理、信用等级管理和失信黑名单管理制度。
2.许可和备案制度
国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度。比如，针对新闻信息，实行互联网新闻信息服务许可制度;针对视听节目，由国务院广播电影电视主管部门实施监督管理以及许可制度。
3.互联网服务提供者内部建设管理制度
首先，针对互联网新闻类从业人员（提供新闻信息服务者），2017年12月1日起施行的《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》规定了相应的行为规范、教育培训以及监督管理。其次，各大负有主体责任的互联网服务提供者，均应当建立健全从业人员教育培训等制度，具有安全可控的技术保障和防范措施，配备与服务规模相适应的管理人员，比如微博、公众号服务提供者应建立总编辑制度（信息内容安全负责人岗位）等。 4.国家和地方网信办建立了行政执法督查制度
网信办行政执法督查制度其中包括：执法人员持证上岗、培训制度;执法过程采取从“管辖、立案、调查取证、听证与约谈、处罚决定与送达、执行与结案”标准规范化程序。
（三）相关组织机构：改革背景下的种类纷杂与职能重合
2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，国家计算机网络与信息安全管理中心由工业和信息化部管理调整为由中央网络安全和信息化委员会办公室管理，后者还负责全国互联网信息内容管理工作以及监督管理执法工作。此外，中宣部以及各省區市党委宣传部负责舆情监测、引导和应对，培养和把控正确意识形态。
根据互联网工作板块的不同，国务院多部门实现了分工负责：一，公安部计算机管理监察机构负责有关国际联网的安全保护管理工作;二，工业和信息化部则对全国的域名服务实施监督管理;三，文化部负责制定互联网文化发展与管理。
六大边疆民族地区均设立地方网信办。此外，为应对边疆网络民族舆情还必须通过各地政府组成部门及其直属管理单位共同完成，他们的级别不同但是职能却有重合。以新疆为例：一，中央驻疆通信管理局内设机构“网络安全管理处”“互联网管理处”，前者负责网络安全事务，后者负责对互联网行业（包括移动互联网）进行管理并配合相关部门和行业做好有害信息、违法违规网站处置工作等。二，区工业和信息化委员会（区工信委）内设机构“信息化推进处”负责指导和协调与自治区信息化相关的事务。三，区发展和改革委员会（区发改委）的直属及管理单位“区信息中心（区电子政务外网管理中心）”则负责推进电子政务工作。四，区新闻出版广电总局负责对互联网视听节目、网络新闻的内容等进行审查以及对新闻单位、记者进行管理，把握和引导舆情走向和创作导向等。
一方面，治理主体以政府为中流砥柱，故而组织机构（治理主体）的治理理念尤为重要;另一方面，对于地方政府而言，不同性质级别的组织机构纷杂;再则，六个省区间也存在区别，并且市县级的组织机构设计也随之相区别，比如云南省尽管是六个地区唯一的非自治区，但是云南有自治州，情况则更为复杂。
（四）动态治理流程现状
1.监测预警体系未建立导致监测水平良莠不齐
目前，边疆网络民族舆情的监测主要通过各政府采购企业研发的具备“舆情监测”功能的技术设备进行。如新疆公安边防总队网络舆情监测系统采购项目成交公告、西藏高院与北京人民在线网络有限公司合作舆情系统开发和监测研判服务公告、呼和浩特市宣传部微博舆情检测系统中标（成交）公示、内蒙古网信办互联网舆情应急指挥平台中标（成交）公告等。据此，不难发现，监测预警的作用无须强调，但是由于重合职能组织机构众多，监测预警的权限以及运行并不明了;并且尽管均采取政府采购的方式进行合作式监测预警，但是在边疆民族六地区政府网站“信息公开”中不能快速查询这些公告，这就反映出各地政府网站的运行管理能力、信息公开工作水平都还有待提升。
2.分析研判
（1）信息研判标准过于宽泛。互联网信息研判标准，可以分为两大类型：一为成文法律，二为社会道德风尚，后者亦以成文法律的形式得以体现，主要为：行政法规《互联网信息服务管理办法》第15条;国务院规范性文件《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》第6条“七条底线”;地方性法规《新疆维吾尔自治区防范和惩治网络传播虚假信息条例》第13条列举了10项标准，该标准比新疆维吾尔自治区违法和不良信息举报中心的“九不准”多了“宣扬宗教狂热、破坏宗教和谐的”一项。进入了法律的规定范围社会道德风尚衡量标准，主要体现为“社会主义核心价值观”“商业道德”“公序良俗”等，如《互联网用户公众账号信息服务管理规定》第4条、《互联网群组信息服务管理规定》第4条以及《互联网论坛社区服务管理规定》第10条。
（2）网络舆情分析师等专业人才培养，虽灵活但缺乏制度管理。现在得到普遍认可的网络舆情分析模式为“三结合模式”：定性与定量分析相结合、软件与人工分析相结合、分析师与专家会商相结合。[28 ]2014年前后，由国务院工业和信息化部“全国网络舆情技能水平考试项目管理中心（NPST）”负责组织舆情管理师资格考试与授予证书，但是目前从工信部官网已无法查证该考试是否还在进行;而后由人民网推出的“人民慕课”开设“舆情培训”专项工作，为目前全国相对权威的网络舆情分析师的培养组织。网络舆情分析师资格全国性考试的取消，一方面灵活了专业人才培养方式，但是也意味着网络舆情分析师这一“职业”并未形成政府体系性管理，六个边疆民族省区的治理舆情的各层级、各属性的组织机构中有多少是“合格”的舆情分析师也并无统一标准进行判断。
3.已有治理方式缺少活性
网络问政是边疆民族地区民族大众进行正当诉求表达的重要渠道，能发挥对边疆网络民族舆情的疏导作用。“网络问政”的出现可以追溯到2001年，随着2008年6月国家主席胡锦涛做客人民网“强国论坛”、2009年2月国务院总理温家宝与网友在线交流并接受中国政府网与新华网联合专访，标志着中国进入了互联网政治时代，[29 ]各地方政府也逐步开展网络问政服务。
但是，如表4所示，新疆网络问政平台建设相对更为全面，几乎覆盖所有市县;而内蒙古则相反，几乎空白，虽然孙友和杨晓辉“以目前办得较有影响力、在网络问政方面敢为人先的内蒙古新闻网（www.nmgnews.com.cn）为例”分析了内蒙古的网络舆情与网络问政问题，但这一网站并未进入表2中人民网全国网络问政黄页。其他区（省）的网络问政网站数量也寥寥无几，绝大多数没有“有效活性”。
四、边疆民族地区网络民族舆情整体治理愿景
以“整体治理”理论为基础，不仅是以整体治理理论为方法论分析边疆网络民族舆情治理现状，还是“度量尺”“测试剂”，衡量边疆网络民族舆情治理是否还具备可提升空间的体系框架。 （一）贯穿始终：正确意识形态培养与媒介素养养成
“网络虚拟社群不系统的意识形态与国家主流意识形态的冲突，其本质是网络虚拟社群对国家主流意识形态的侵蚀和消解” [30 ]，并且在社会化媒体时代，网民“具有明显的主体性特征，主体性的发挥不再是被约束和控制的单主体性发挥，而是双向互动的平等对话、彼此交流的关系” [31 ]265。这就意味着若任由绝大多数网民组成的“民族大众”个体主体性特征趋势愈发凸显，“自我独立”的意图亦会随之增强，若又缺乏媒介素养，则一定会加剧其破坏性。因此，媒介素养涉及的主体就不应再局限于仅“传媒业者”，而应囊括“民族大众”及“政府官方”。
对于一个平衡的、积极的信息传播系统来说，公众媒介素养、传媒业者媒介素养、政府官方媒介素养三者缺一不可。[32]政府官方作为民族舆论场域的“生态质量”监测、维护者，应具备“管理者素养”和“媒体使用者素养”，即在观念和制度上所应体现出的素质能力，主要包括：打破工具性看待媒体的局限，尊重并保障媒体行业权利，接受监督;合理运用社会化媒体处理社会化媒体舆情，以疏导为主，保障言论自由;开放性交流常态化，以预防性处理为核心，主动搭建畅通交流平台;保证信息源真实权威和传播方式之公众可接受度;以法制宣传教育为主要依托，充分利用互联网特性实现政府工作人员、互联网行业者、民族大众法治爱国意识提升。
作为信息生产者与消费者，互联网行业者不仅是网络服务的“供应方”，更是信息的“过滤器”;不仅是配合政府治理履行职责成为边疆民族大众网络言行的监测员，还是政府及其工作人员网络言行的监督人;不仅应当是保持职业精神、不断提升专业素质的行业人员，还应当是边疆民族大众网民、政府工作人员的标杆与塑形框。
边疆民族大众是在国家整体之内的部分，对民族特性的肯定与强调不等于与国家统一相违背或脱离，恰恰只有在具备“国”的观念下，边疆民族作为国内之某“族”才具备存在的可能;而这样的观念需要政府的教育输出与边疆民族大众的观念养成与实践。边疆民族大众的受教育程度与其网络言论的理性程度相关，所以除了被动接受政府官方的法制宣传教育——教育输出的一部分——以外，主动发展“自我理性”，遵纪守法，亦是边疆民族大众成为合格中国网民的必修课。
意识与思维决定行为及其表征，因此媒介素养养成与正确意识形态培养是克服边疆网络民族主义破坏性的思想前提，是对边疆网络民族舆情主体理性思维的建构，亦是实现民族认同与国家认同的基础，故而贯穿于边疆网络民族舆情治理环节的始终。
（二）制定全国电子政务法，完善立法体系，搭建层级式电子政务统一平台，为整体治理可行性提供立法保障
波利特（Pollit）认为，整体性治理能够“排除相互破坏、腐蚀的各种政策情境，更好地共享稀缺性资源，促使某一公共政策领域中不同的利益主体间团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的公共服务” [33 ]。
在我國，部分政策是我国正式的法律渊源，因为可以通过政策的灵活性弥补法律僵化可能;并且在我国民族区域自治基本政治制度之下，边疆民族地区（包括云南省的自治州）享有变通立法权，同时，2015年新修改的《立法法》赋予了设区的市的人民代表大会及其常务委员会的有限立法权，这都给予边疆民族地区相当高度的自治空间，为整体性政府的建立以及优化立法和政策提供了优质土壤。因此，六地区应当充分利用地方立法权，制定切实可行的法律规范，与时俱进地、及时不断地修改法律法规以适应互联网新时代对政府治理提出的新要求。
竺乾威教授认为“在一定程度上，整体性治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合” [4 ]。因此，在当前中国互联网技术逐步成熟的状态下，推行全面电子政务不仅可能还成为必要。尽管当前各边疆民族地区政府通过政府网站、即时通讯通信工具（社交交互平台）等现有互联网信息平台开展电子政务工作，但是这样看似多元的方式并未形成统一管理，这对政府工作人员不仅是一个挑战，对边疆民族大众而言也是困扰。在立法方面，六个边疆民族地区中仅内蒙古、云南和广西制定了电子政务相关政府规章。因此，制定全国性电子政务法，构建全国到地方各层级的统一电子政务平台，迫在眉睫。
（三）以“网信办”为协调机构，联通政府内部机构，搭建政府外部沟通机制，实现整体治理之多方主体参与式协同治理
希克斯指出整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，整体性治理体现于不同层级或同一层级内部，不同职能间，政府、商业性组织与非政府间等三个维度中。[34 ]28-31
目前，合并职能相同的不同层级的政府组织机构这一办法过于单一，而整体治理的关键在于建立协调机制，因此以“中央和地方网信办”为协调机构是当下可操作性强的方式。其进步意义在于：一，对政府内部而言，可以消解已有的多重多种边疆网络民族舆情治理主体“中央驻地方行政机关、省政府组成部门（内设机构、直属管理单位）、省政府直属机构”间可能存在的职能冲突;二，对政府外部即政府与社会而言，“网信办”为非行政性质组织机构以及大众的“自下而上”的合法参与提供了合法渠道。{1}
（四）建立监测预警与分析研判体系，提升政府治理边疆网络民族舆情能力
边疆网络民族舆情的产生与现实社会中的事件问题的关系，会成为影响治理边疆网络民族舆情的要素之一，因此区分“原生型（网络诱发型）”（网络曝光本体现实事件而后舆情引发变体事件）和“伴生型”（本体现实事件的网络讨论形成舆情且无引发变体事件）边疆网络民族舆情就具备一定实践意义。故而，政府应对情况的良好与否就很大程度上决定了边疆网络民族舆情已然形成后是否还会再次引发变体现实事件。
目前，国内具有代表性的舆情监测中心仅有：人民网舆情数据中心，依托于人民日报社与北京人民在线网络有限公司（人民在线）成立;中青舆情监测室则由中青在线和北京中青华云新媒体科技有限公司联合打造，隶属于中国青年报社。因此，鼓励发展第三方舆情监测室（中心），充分发挥其技术手段，以中央和地方网信办为主轴开展政府与社会组织间多方位的合作，实现“统一的监测研判平台”的搭建，做到政府各层级部门或单位间技术共享、信息共享、人才流动等，是实现整体提升政府边疆网络民族舆情治理能力的有效方式。 网络舆情分析师不仅是将监测预警与分析研判两个流程连接起来的桥梁，也是连接政府与社会的纽带，并且衡量政府治理能力的一项重要指标就是专业人士的储备、培养，因此，依托于统一的监测研判平台培养网络舆情监测分析师也是必需。故而，六个边疆民族区省应当建立“地方网络舆情监测、分析师培养培训机制”，如培养具备使用少数民族语言能力、了解本地民族风俗习惯的网络预期监测师、分析师，尤其是对于易出现极端网络民族主义性舆情的新疆、西藏地区，还应当培养同时具备使用少数民族语言与外语（英、德、印、法等）能力的网络民族舆情监测、分析师。
边疆民族地区政府还应当效仿其他地区的先进模式，与高等学府共同建立人才培养、资源共享的边疆网络民族舆情研究中心，比如浙江省委宣传部和浙江工业大学合作建立的浙江省舆情研究中心、重庆大学舆情研究所与新疆乌鲁木齐报业集团建立的舆情研究基地等，这些研究中心的建立亦可以纳入“统一监测研判平台”体系建立中。
五、结 语
整体治理边疆网络民族舆情是对传统行政管理、公共服务模式的突破，但也是“未竟的事业”，需要政府与政府的协调、政府与社会的共治、政府与市场行业的合作、政府与公众的互信。探索边疆网络民族舆情的整体治理是实现我国政府成为整体政府、国家治理能力现代化的一种科学实验，并且是预防和遏止边疆网络民族舆情破坏性结果、发挥和利用边疆网络民族舆情建设性意义的最佳方式。
正视边疆民族舆情，即正视边疆民族关系，因为，网络空间已然与现实世界密不可分，是意识形态流动与较量的新场域，是现实社会问题的镜像与写照。故而，治理边疆网络民族舆情就是治理网络民族主义，就是民族大众参与本民族事务治理，实现民族自治权、表达权、监督权的路径，也是推动边疆民族地区政府决策优化、电子政务发展的关键，同时对维系边疆稳定与国家稳定、维护我国网络主权、提升我国互联网大国国际竞争力、共建中华民族共有精神家园也有着不可忽视的意义。
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EXPLORATION ON THE NETWORK PUBLIC OPNION MANAGEMENT IN THE BORDER ETHNIC AREAS：BASED ON THE THEORY OF “HOLISTIC GOVERNANCE”
Zhang Lijun ，Huang Mingtao
Abstract： The nationality and diversification of the main subject of the frontier network， the sensitiveness and complexity of the subject issues， and the interactivity and openness of the subject communication methods have jointly expanded the destructive and constructive influence of the frontier network. Therefore， taking the theory of holistic governance as a paradigm， it analyzes the problems in the present situation of the governance of ethnic public opinion in the frontier ethnic areas， such as the relatively uncoordinated legislation， the complex and inefficient government organization， the lack of public opinion monitoring and judgment system， the low participation of the Internet industry and the national public， etc. In view of the existing problems， taking the holistic governance theory as a measure， try to draw a vision of the holistic governance of the frontier network nationwide public opinion.
Keywords： Frontier Ethnic Areas; network nationalism; network national public opinion; Holistic governance