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摘要：立法机制改革，是二战后美国国会以提升自身立法能力的方式来制衡联邦行政权扩张的积极尝试。通过分析改革成效可知，既有的改革措施确实对提升美国国会立法能力和维护其在联邦政策制定过程中的话语权起到了积极作用，但由于这些措施均不同程度地陷入了围绕国会立法权行使方式展开的权力博弈，改革的实际成效始终未达到预期。如果美国国会仍试图继续其立法机制改革，则必须要找到既能有效提升立法能力，又能远离国会内部“权力游戏”的新路径。
关键词：二战后;美国国会;立法机制改革;权力制衡;立法过程无人化
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.01.016
依据美国宪法，国会是构成联邦权力制衡机制的重要一极，而立法机制作为美国国会立法能力的基础要素，通过与实际立法需求间的互动，决定了国会在美国联邦政策制定过程中话语权的大小，进而影响着联邦权力制衡机制的有效性。美国国会立法机制源自于英国议会，由以委员会制度为代表的立法制度和国会党团主导的立法行为构成，经过殖民时代北美各地议会的实践和演绎，最终内化为美国法制传统中不可或缺的组成部分。19世纪中叶以前，美国经济、政治和社会生活等领域的事务主要由各州负责管理，随着联邦政府的职能和工作量有限，传统的国会立法机制尚能应付此时的立法需求。自内战结束至1945年间，随着联邦政府职能的不断扩展，使得国会立法能力不足的问题逐步显现出来。一方面，国会年均立法量的增幅远低于立法需求;另一方面，经济和社会领域新兴立法事务的不断涌现，放大了国会在资讯搜集、分析和宏观政策制定等方面的欠缺，由此产生的“立法能力危机”，构成了美国国会改革自身立法机制的现实动因。与此同时，总统领导的联邦行政机构凭借其高效的决策和执行能力，逐步获得了联邦政策制定的主导权，以至于“国会几乎丧失了有效监督联邦行政机构的能力”。若长此以往，则“联邦行政机构终将成为国会监督的盲区”，联邦政府层面的分权制衡机制也会逐渐失灵。故而，维护联邦权力结构中分权制衡机制的有效性，是美国国会立法机制改革的宪法理论依据。美国国会制度的变迁，虽然是政治学和宪法学研究领域的重要课题，相关成果既包括了综合性论著，也有针对具体制度的探讨，但从历史学视角系统梳理二战后美国国会立法机制改革的历程和影响因素，并以此为基础对改革进行总体评估与前瞻性思考，仍具有一定的学术价值。
一、从组织制度到办公技术：美国国会立法制度改革的尝试
作为实体性准则的立法制度，是美国国会立法机制中相对确定性的部分，针对其进行的改革可以更直接、更顺畅地贯彻改革者的意图。因此，立法制度改革构成了美国国会立法机制改革的主干。从《1946年国会重组法》（The Legislative Reorganization Act of 1946）颁布，到20世纪90年代中期立法机制改革渐趋停滞，美国国会先后从改革委员会、国会助理制度和在国会立法工作中引入网络与信息化技术的角度出发，尝试对其立法制度进行全面且系統的升级调整，以期达到提升立法能力的效果。
自首届美国国会开幕时起，“以建立委员会形式制定程序性和实体性法规”，就已是议员们最熟悉的工作方式。至1825年，常设委员会取代所在议院的全体会议，成为立法草案的实际执笔者。此后，委员会制度牢牢占据了美国国会立法制度中的核心位置，任何以调整国会立法机制、提升国会立法效能为目的的改革，都必须以改革委员会制度为起点。早在19世纪末和20世纪初，美国国会就曾尝试通过增设新的委员会来提升立法能力，截至1919年，参众两院常设委员会的数量分别达到了74和60个。但事实证明，仅是扩充委员会体系的规模，非但未能有效提升美国国会立法能力，反而带来了委员会职能重叠和权责不清等新的问题，所以只有“精简冗余的委员会，让议员们将有限的精力集中到1—2个专业领域，才是提高立法效率和质量的正道”。基于上述认识，联邦政府在制定《1946年国会重组法》时，将精简委员会体系规模和减轻议员兼职压力等作为委员会制度改革的突破口。为此，国会裁撤了大部分临时委员会，将立法草案起草工作交由拥有独立职责权限的15个参议院常设委员会和19个众议院常设委员会完成;同时规定，参议员只能同时兼任3个委员会职务，而众议员的兼职数则被限定在2个，国会也“不再受理任何私人议案、决议和修正案”。如此一来，议员们具备了成为特定领域联邦立法事务专家的潜质。为了最大限度地发挥委员会体系的立法效能，《1946年国会重组法》还赋予委员会主席领导其委员会内部立法和行政事务的权力，并在传统“资历制”（Seniority）基础上创造出了“委员会资历制”，使委员会具备了“科层制”组织的某些特征。但需要指出的是，改革后这种立法专业性和效率的提升，却是以牺牲国会内部民主为代价的。进一步说，在委员会资历制的全盛时期，“国会两院中的多数党议员凭借资历即可跻身委员会主席或小组委员会主席之列”。反观那些资历尚浅的新晋议员，他们鲜有机会加入拨款和筹款等位高权重的委员会，“只能到相对不那么‘热门’的‘次一等’委员会中碰运气”。这种政治参与机会的不平等在议员群体内部造成的矛盾甚至撕裂，一定程度上抵消了委员会制度改革取得的成效，并且成为了国会立法机制改革道路上的绊脚石。对此，众议员詹姆斯·A.罗（James A.Roe）坦言：“若要复兴国会，则必须先革除资历制，并且让真正具有领导才能和立法能力的议员担任重要职务。”政治评论家罗伯特·海勒（Robert Heller）更是直截了当地将资历制称作“公认的恶魔”。总之，由拥有独立职责权限且奉行委员会资历制的常设委员会负责法案草拟工作的立法制度，虽有促进国会立法专业化的功效，但也使议案起草工作由多数议员的集智过程变为相关委员会的独角戏，其结果，不仅削弱了立法活动的民主性和代表性，更阻碍了立法效率的提高。鉴于委员会主席集权和委员会资历制给立法机制改革造成的负面影响，联邦政府在《1970年国会重组法》中，加入了保障议员平等参与立法事务权利的条款。例如，保障少数党议员有权平等使用委员会行政经费，有权传唤证人出席听证会，在辩论和听证会进程中享有平等的发言机会等。又如，建立跨党派的两院联合行动委员会（Joint Committee on Congressional Operations），“以便随时提供有益的改革建议”。此外，国会众参两院还分别在1973年和1975年组建了“博林委员会”和“史蒂文森委员会”，有针对性地解决众议院中的委员会体系设置不合理、委员会内部缺乏监督机制、代理投票（proxy voting）泛滥、参议院内部行政管理效率低下和委员会体系臃肿等问题。随着上述改革举措逐步落实，国会立法活动的民主性得到了增强，这在一定程度上促进了国会立法话语权的析分和下移，实际结果是，职责权限划分更细致的小组委员会取代常设委员会，成为参众两院立法议案的实际起草者。然而，小组委员会的崛起也带来了相应的问题，譬如，法案起草工作的碎片化对提升立法效率起到了反面作用。进入20世纪80年代后，不断加剧的政治极化使美国国会再难就立法机制改革达成共识，到1995年，国会委员会制度改革已沦为同时控制参众两院多数席位的共和党贯彻“小政府”理念的工具，其在立法机制改革中所扮演的角色逐渐退居次要位置。 二战后，针对助理制度及机构设置所进行的改革，是美国国会立法制度改革的又一重要内容。从职责和功能上看，助理制度改革旨在“建立规模合理和配置得当的助理团队，以协助国会改革和提升立法效能”。换句话说，助理制度改革始终从属并服务于委员会制度改革。从内容上看，助理制度改革由议员私人/委员会助理制度改革和立法服务机构改革两个部分组成。为保障委员会助理忠于职守，《1946年国会重组法》规定，国会助理只有“在离职一年以上且获得参议院规则委员会或众议院行政事务委员会书面许可的情况下，才能转入其他政府部门任职”。为帮助议员更好地完成日益繁巨的立法工作，《1970年国会重组法》又授权两院各委员会额外雇用不超过6名助理，以加强与选民的联系。与隶属于特定议员或委员会助理相比，立法服务机构更多地负责为国会提供科学与专业性的政策咨询，为此，20世纪40—60年代，国会先后建立了立法咨询服务处（Legislative Reference Service）、总审计署（General Accounting Office）、众议院立法顾问局（Office of the Legislative Counsel）、技术评估办公室（Of-flee of Technology Assessment）和国会预算办公室（Congressional Budget Office）。上述机构的建立，为国会更高效、更专业地制定法律提供了助力。到20世纪70年代末，27%的议员会在参与表决时采纳立法服务机构的建议，11%的立法是依据立法服务机构提供的蓝本制定的。当然，国会助理对立法事务影响力的逐步扩大，也引起了议员们的注意和担忧。作为委员会制度改革的陪衬和附属品，国会助理制度改革的实际成效，既取决于自身制度设计的合理性，又受到议员们对其认知和态度的影响。但不可否认，面临日益繁巨和专业化的立法任务，国会需要更专业的咨询和政策意见，这也是国会助理制度得以不断发展和完善的根本原因。
利用网络和信息技术改进立法工作方式，亦是战后美国国会立法制度改革和提升立法能力的又一途径。与委员会和助理制度改革相比，电子计票、计算机和网络技术在国会中的应用，能够更直接地提升立法工作的效率，其负面影响有限且可控。《1970年国会重组法》将电子计票技术引入国会立法程序后，大幅降低了“唱名表决”（rollcall vote）所需的时间和人工成本，议员投票率和表决结果的真实性和可靠性也随之回升。以众议院全体会议为例，采用电子计票技术前，投票率低于57%，而改革后升至80%。尤其是始建于1973年的电子议案数据库（automated bill status system），使议案信息的储存和检索进入了数据化时代，到了20世纪70年代末，68%的众议员用计算机完成文字处理工作。相比于传统的人工抄写和递送，此舉显著提高了国会内外的咨询传递效率，凭借计算机强大的数据分析和处理能力，国会得以在立法决策中使用更新、更复杂的计量经济学模型来预测法案的潜在效果和影响。例如，1976—1977年，总审计署通过运用计算机核算财务报表，为联邦财政节约了82亿美元。同样得益于计算机技术的运用，1978年，在国会研究服务处所受理的306479项咨询请求中，52%的请求当日即得到了答复，另有30%的请求在5日内得到处理。随着国会立法信息处理量的增长和行政性事务的日益繁杂，国会又分别于1975年和1976年建立了“临时信息基础设施委员会”（Temporary Commission on In-formation and Facilities）和“行政复核临时委员会”（the Commission on Administrative Review），以解决信息基础设施不敷使用和人事与财务管理混乱的问题。
综上，战后美国国会在立法制度改革方面的探索，涵盖了议员参与立法活动的方式、行政助理团队与智库，以及立法办公技术等方面的内容，其中针对议员参与立法活动方式即委员会制度改革始终居于核心地位，而助理制度和办公技术改革，则起着放大委员会制度改革功效的作用。究其原因，在于议员既是国会立法权的实际行使者，又是立法制度改革的制定者和评估与监督者，掌控改革的进程和走向。当然，仅凭立法制度改革，尚不足以将国会立法能力提升至满意的程度，而作为立法机制另一构成要件的立法行为，却时刻影响甚至牵制着立法制度改革的实际成效。
二、规范党团对立法活动的参与：美国国会立法行为改革的努力
立法行为通常是指立法主体制定、认可、变动、修改与监督法律实施的具体实践。就美国国会而言，其立法活动带有明显的政党政治色彩：一方面，国会党团在立法创意、提案和表决等过程中起到了协商与集智的作用;另一方面，早在建国之初，以华盛顿为首的国父们就对政党政治在“纵容偏见与分歧，破坏联邦政府团结”方面的隐患表示担忧，但正像伍德罗·威尔逊所说的那样，“我们需要的不是摆脱政党，而是寻找和运用某种办法来驾驭这些政党”。相比与立法制度，深受政党政治影响的立法行为是国会立法机制中较为灵活的部分，若以刚性制度法规加以限制，反而会削弱国会党团在立法过程中沟通政策意见、凝聚共识和达成妥协的作用，不利于改革效能的发挥。故此，在立法机制改革过程中，国会通常会避免直接向两院党团发号施令，借助立法制度改革促使党团自发调整其影响国会的立法方式，进而使立法行为改革与立法制度改革相协调。典型的事例包括：《1946年国会重组法》通过授权委员会主席领导的两院常设委员会负责法案起草工作，改变了以往由议院多数党领袖主导立法进程的惯例，国会党团从此由立法舞台的中心退居幕后，“其领导层凭借分配委员会席位的职权”，继续影响着国会立法活动的进程。对于大多数议员而言，“能否获得心仪的委员会职位并参与重要的法案制定工作”，将决定其职业生涯的走向。为此，议员们需要在立法活动中与党团领袖保持步调一致，“以提高其进入理想委员会的概率”，而一旦获得党团领导层的青睐，他们在国会中的职业发展便会顺遂得多。以众议院为例，1959—1960年，有35%的拨款委员会和29%的筹款委员会成员是通过党团领袖任命方式获得职位的;与此同时，有25%的筹款委员会成员和10%的拨款委员会成员无须刻意申请便获得了理想的委员会职位。相比而言，“参议院议员人数仅为众议院的四分之一，优质委员会职位的稀缺程度相对较低”，其成员对党团的依赖较小。正是凭借对“优质委员会席位”这一稀缺资源的控制，国会党团在失去法案草拟工作直接领导权以后，依旧能对立法活动施加必要的影响。由于国会党团领导层原本就是以资深议员为主，因此，在“委员会资历制”风头正劲的时代，国会党团特别是其领导层对立法事务的影响力并未显著衰减，只是发挥作用的方式更低调、更难以被察觉而已。 进入20世纪70年代，国会内部党团组织就弥合委员会主席集权及“委员会资历制”造成的分歧，在资深与新晋议员之间达成了共识。1971—1975年，参众两院党团组织根据《1970年国会重组法》中推进国会立法活动民主化的条款和精神，对自身职能和工作方法进行了调整，其内容包括：由党团会议负责分配委员会席位和选举委员会主席，议员不得在多个小组委员会中兼任主席职务等。与立法制度领域民主化改革的遭遇类似，当分配委员会职位的权力不再由党团领导层垄断时，党团内部的政治生态就开始由“集权”转向“原子化”，甚至带来普通议员都意识到的结果：“他们在委员会中的职位是通过党内民主选举而非党团委任方式获得的，所以他们也无须效忠党团及其领袖。”在这一思想指导下，议员在参与立法和监督立法活动时，“普遍将个人得失作为行动的指南和准绳”。20世纪80年代以后，国会又出现了以党派归属站队的“政治极化”趋势，进一步消解了建立在理性基础上的共识，议员的立法行为已不再拘泥于立法制度的约束，而是越来越频繁地利用个人人脉和党团组织等“非正式”的途径提出议案。在20世纪80年代的美国众议院中，有1/5的议案采用了“非正式”提案途径，到了90年代，这一比例虽降至1/10，但进入21世纪，“非正式”提案途径的使用率再度上升，到2014年，比例甚至达到1/3。议员们选择所谓“非正式”提案途径而舍弃既有的立法程序的做法表明，以委员会制度为核心的立法制度已不再是议员参与国会立法活动时最便捷、最有效的途径，这也在一定程度上为美国国会立法机制改革逐步走向停滞提供了解释空间。
三、美国国会立法机制改革的实际效果及其影响因素
客观地说，若仅以成功或失败之类的简单标准来评判美国国会立法机制改革，实难做到公允。在近半个世纪的立法机制改革歷程中，美国国会改革举措与亟待解决问题之间的博弈和较量始终没有停止，这使得任何一次改革在取得成绩之余，也可能为新问题的产生埋下了伏笔。20世纪40年代和70年代的美国国会委员会制度改革就是最好的例证。从这个角度上看，以某项改革措施或某一阶段改革实时效果来评估美国国会立法机制改革的成败，难免有以偏概全之嫌，唯有综合考察立法机制改革前后美国国会立法能力的变化，以及其对国会在美国联邦政策制定过程中话语权的影响，才能对战后美国国会立法机制改革的实际成效做出较为准确与公正的评判。基于这种认识，我们可得出以下两点基本判断：其一，战后美国国会立法机制改革确实起到了提升立法能力的作用，这既可以从委员会制度、助理制度与立法办公技术改革所取得的成效中求得佐证，又可以从改革后国会与总统之间权力制衡机制依旧有效的政治现实中找到答案。其二，在美国联邦政策制定过程中，总统及其领导的行政机构拥有更大话语权的现象并没有被彻底改变，国会希望通过强化自身立法能力以谋求建立与总统间的权力均势，仍旧是任重道远。而影响美国国会立法机制改革实际效果的因素，除了立法制度设计上的优劣和议员们在立法行为中的抉择外，还有改革的最终目标与实际立法需求之间的差距，以及地域代表制和多数原则等宪法原则的限制因素。
对于美国国会而言，推进立法机制改革的最终目标是捍卫宪法中的分权制衡原则，提升立法能力只是达成最终目标的途径。作为《美国宪法》中的核心概念之一，分权制衡原则深受霍布斯、洛克等人的自然法学说和消极自由理论影响，其背后的权利观是将公民权利定义为一种“自然的自由”。依据这一权利观，每个公民都有权“按照自己的心意利用他自己的力量以维续他自己的本质（Nature）的自由”，“毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志”。为保障这种自由，《美国宪法》第九条修正案规定，“本宪法列举之若干权利不得解释为人民保有之其他权利可被否定或轻忽”。换言之，“个人并不是通过政府（同意）才能成为权利的所有者”，他们的权利“来自于自然法则”。故而，个人奋斗是美国公民践行自然权利的主要途径。为了防止一个“过度有为”的联邦政府对公民权利和自由构成威胁，《美国宪法》在划定联邦权力与公民权利之间边界的同时，也赋予了联邦权力机构之间彼此制衡的职责和使命。正因如此，捍卫分权制衡原则，便成为美国国会推进立法机制改革的法理依据和最终目标。19世纪中叶之后，垄断资本主义在美国的兴起，悄然改变着公民权利的内涵和实现条件，一些有识之士开始意识到，“失去了政府的参与，社会经济的运行将会陷入停滞”。即便那些仍然倡导消极自由权利观的人们也不得不承认，“他们的幸福很大程度上归功于政府的协助，远非自给自足”。然而，在联邦政府职能拓展的过程中，总统及其领导的联邦行政机构成为最大的受益者，国会则面临着政策话语权和影响力下滑的压力。当此情形下，国会捍卫分权制衡原则，不仅是在履行宪法赋予的使命，更是为了维护国会的政治声望和议员个人的利益。因此，1946年国会立法机制改革，也是这一使命呼唤的结果。但与始终如一的改革终极目标相比，国会面对的实际立法需求，因为关乎国计民生，所以往往是具体且不断变化的。当改革的最终目标与实际立法需求相契合时，改革的效能往往能够得到较好发挥，但当实际立法需求迫使国会立法决策和活动偏离其立法机制改革初衷时，改革的实际成效就很难达到预期。
首先，战后联邦行政权力在美国经济和社会保障领域的拓展，已成为具有强大惯性的既定政策，这使得国会履行权力制衡职责的效果大打折扣。截至1945年，联邦财政收入、支出、财政赤字和公共债务在GDP中的比重分别达到20.4%、41.9%、21.5%以及106.3%。战后，为了维护经济和社会的稳定，避免出现通货紧缩和失业潮，国会最终放弃了削减税收和联邦支出的计划，选择了符合联邦财政状况和经济发展实际需求的财政与经济政策。对此，经济学家亚伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）和凯恩斯给出的解释是，“不断增长的预算本身就能够为经济发展提供动力，而为了维持这样的增长，预算规模只能不断扩大而不是相反”;“利用联邦预算刺激经济增长，有利于保持低失业率和物价的稳定，可以使社会平稳健康发展”。在制定社会保障政策时，国会基本遵循了罗斯福“新政”以来的国家资本主义道路。例如，颁布于1949年的《住房法》（Housing Act），就以“清理贫民窟，改善贫困家庭居住环境”为宗旨。直到20世纪80年代之前，赤字经济和进步主义的社会保障政策，一直深受美国公众的欢迎。因而议员们也会利用各常设委员会“借款授权”（borrowing authority）和“订约授权”（contract authority），绕过正规的预算编订程序筹集相关经费;或是设立不受年度预算机制约束的“永久拨款”（permanent ap-propriation）项目，以保障相关款项的稳定拨付。基于宏观经济和社会发展的需要，二战后美国国会对扩张型的联邦财政政策采取了默许甚至支持的态度，这等于在一定程度上放弃了利用预算制定权限制联邦行政机构权力的扩张。而部分议员出于个人利益的考量，帮助行政部门绕过正规预算和拨款程序获得资金的行为，既破坏了国会立法权的完整性，也是对国会立法机制改革初衷的“背叛”，必然会对改革的实际效果造成负面影响。 其次，联邦行政机构对立法活动参与度的提高，使国会履行制衡职能时压力倍增。尽管自《1946年国会重组法》制定和颁布起，国会就试图以增强委员会体系的分工和专业性，以及设立智库——立法服务机构的方式提升立法能力，但其无法对法律从创制到执行的全程做到精准掌握，这就为联邦行政机构实际参与联邦立法并获得相关的话语权提供了机遇。根据1950年颁布的《预算和会计程序法》（Bud-get and Accounting Procedures Act），国会正式承认了总统在联邦预算编订过程中的领导地位，即“总统可以随时向国会提出增加或缩减预算的建议”和“与预算相关的政策信息由受总统直接指挥的预算局统一负责，其他行政机构须听从其安排和调遣”。针对联邦行政和立法机构之间预算信息沟通不畅的问题，《预算和会计程序法》还授权“总审计长和预算局局长一同为联邦政府的财会和金融改革拟定计划”。1974年生效的《国会预算与扣留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act），更是进一步规定“由总统负责联邦年度预算计划的起草工作”。在有关社会保障问题的立法事务上，联邦行政机构也掌握着相当大的话语权。例如，在约翰逊总统“伟大社会”计划指导下，1964—1968年，国会制定了包括《经济机会法》（Economic Opportunity Act of 1964）、《食品券法》（Food Stamp Act of 1964）、《中小学教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965）等在内的9部社会保障法案，其中仅《1965年社会保障法修正案》就在当年的联邦财政支出中列入了65亿美元的社保开支。如果说国会认同扩张型的联邦财政政策还算是面对客观经济形势做出的自主选择，那么联邦行政机构对国会核心权力领域——立法权的渗透，则反映了国会立法能力仍不能满足实际立法需求的事实，也是战后立法机制改革未能达到预期效果的一个重要原因。此外，20世纪80年代后，美国国会进入了“原子化”与党团影响力复苏并存的时代。此时的国会立法往往同时涉及多个学科和领域的相关知识，且国会党为发挥其在组织动员方面的专长，更倾向于制定综合性“巨型法案”，于是以专业分工见长的单一委员会体系也就失去了用武之地。1986年时，已有14%的众议院议案是通过多个委员会合作完成编订的，到了1990年前后，这一比重升至18%。
再次，美国宪法稳定性也是一个不可忽视的因素。按照美国宪法，地域代表制既是国会分配选区和议席的制度基石，也是国会议员和选民间的“政治脐带”。地域代表制“一方面为联邦政府的政治决策提供合法性授权，另一方面根据联邦政府的政策对各州和各选区的政治活动提供必要的指导”。虽然战后美国国会立法机制改革的动机并非直接源自民意，但获得选民的理解和支持，无疑可以为议员们践行改革方针提供强大的信念支撑。自第二次工业革命以来，越来越多的非地域性利益集团开始登上美国的政治舞台，在地域代表制之下，它们无法单独选举代表其利益的议员，只能以游说国会的方式对联邦立法事务施加影响。其结果，议员与选民间的紧密联系就难免会出现裂痕，并导致国会公信力的下降。1974年时，尚有17%的美国人愿意信任国会，到了1994年，这一比重降至4%。在这期间，明确表示不信任国会的公民在总人口中的占比由21%升至39%。在非地域性利益集团游说活动不断加码和民众对国会支持度及信赖感不断下滑的双重影响下，国会议员自然将更多的精力放在制定能够与利益集团实现共赢的法案上，而不再热衷于国会立法机制改革这样旷日持久且毫无收益的活动。
还需注意的是，美国宪法对多数原则的固守和对行政化改革举措的天然排斥，也导致了国会立法机制改革逡巡不前。依据洛克的理论，多数原则的价值在于保持共同体行动的一致性，即“大多数具有全体的权力，因而大多数人的行为被认为是全体的行为，当然也就有了决定权”。在美国宪法中，多数原则一直是国会表决和决策的核心程序规范。对此，托克维尔评价道：“在美国，多数既拥有强大的管理国家的实权，又拥有也几乎如此强大的影响舆论的实力。”与地域代表制的遭遇类似，议员与利益集团间的“政财抱合”，削弱了国会中“多数意见”的民意含量。长此以往，多数人的民主很可能最終会沦为少数人的僭权。而且，在一个信息爆炸、专业分工日趋细密的时代，“多数原则是否还有能力处理综合性、技术性不断增强的立法议题，仍值得深思”。
最后，战后美国国会立法机制改革引入行政化改革举措，也是出于立法制度新旧更替的现实需要。从改革实际效果上看，行政化改革措施确实对提升国会立法能力和效率起到了积极作用，但也引起了不小的争议：一方面，行政化委员会体系造成了议员间的不平等，有违宪法的民主原则;另一方面，国会立法服务体系更是游离于宪法搭建的权力制衡框架之外，亦无须接受选民监督，大有“从权力的工具变成了权力的表征”的趋势。按照参议员罗伯特·B.摩根（Robert B.Morgan）的解释，“这个国家基本上是由参众两院议员助手治理的”。即便如此，国会也不敢贸然禁止行政化改革举措的应用，因为“其在效率方面的优势是国会无论如何也难以拒绝的”。最终，国会面对行政化改革举措所表现出的欲拒还迎的实用主义和机会主义心态，不仅使相关改革举措始终难以发挥全部的效力，还间接导致改革进程陷入停滞。
四、立法过程的无人化：美国国会立法机制后续改革的备选方案
通过系统梳理二战后美国国会立法机制改革历程，我们看到：导致改革未能克竟全功的原因主要在于：改革的最终目标与实际立法需求间的偏差、部分宪法规则与原则的时代局限性和具体改革措施的缺陷三个方面，而国会可以凭借自身能力和职权加以调整和改进的，恐怕只有第三项具体改革措施的缺陷。在这个意义上，如果美国国会仍有意继续推动立法机制改革，则应该在选择更科学、更可行的改革举措上多做些尝试。而在国会已采取的改革举措中，议员和国会助理作为改革计划的执行人，能否做到依法、依规履职，并且能够平衡坚守改革初衷与维护公共利益和实现个人价值之间的关系，将最终决定改革的实际效果。换言之，立法机制改革就是对国会立法权行使方式的彻底洗牌，所有议员和国会助理都会自觉或不自觉地成为这场“权力游戏”的参与者。关于这一点，正如孟德斯鸠在《论法的精神》一书中所断言，“一切有权力的人都容易滥用权力”。在美国国会立法机制改革过程中，除了要不断提升自身的立法能力，还要时刻警惕国会议员和助理利用职权之便，在立法活动中获得超越他人的影响力和话语权，并由此演变为国会中的“权势阶层”。20世纪70年代后，国会将法案起草工作的重心由常设委员会移至小组委员会，推动国会党团内部民主化改革和限制国会助理体系规模，均是对该权力制约和监督理念的实践。从结果上看，上述举措的确有效地维护了国会内部民主，保障了立法权行使过程的合宪性，但却对提升美国国会立法能力产生了负面影响，进而削弱了国会立法机制改革存续的可能性。 那么，如何才能使二者之间保持平衡，进而达到改革的预期效果呢？笔者认为，网络和信息技术在国会立法工作中的应用，或许能够给予我们一些有益的启示。作为高效并具备政治中立特质的无人化技术手段，网络和信息技术在立法过程中的应用，有助于提高美国国会立法工作的效率和质量，且不会主动干预国会内部政治生态与权力平衡。当然，在既有的改革实践过程中已被运用的各项无人化技术，由于尚不具备自主工作的能力，只是国会议员和助理工作效果的放大器，对抑制权力博弈给国会立法工作带来的阻碍尚且无能为力。而近年来，随着人工智能技术被广泛应用于美国经济和社会生活的各种场景中，实现国会立法过程的无人化也变得不再那么遥不可及，或者说至少存在以下理论依据。
第一，从工作原理上看，人工智能具备协助国会完成部分乃至全部立法工作的潜质。依据维纳在《控制论》中提出的观点，国会立法机制可以看作整理和分析一切与目标法案相关信息的过程。而将信息数据化并以统计学方法加以运算，正是人工智能的专长，因此，人工智能在理论上具备处理立法事务的能力。相比于议员和立法助理，人工智能不仅在工作时长、强度和稳定性方面具有先天的优势，而且可以运用计算机模拟技术推演法案实施效果，有助于提高法案内容的科学性和合理性。
第二，在人类社会日益数据化的时代，尝试和推进立法过程的无人化，有助于突破人体机能极限对立法效率的制约，为促进社会更加稳定且有序地运行提供保障。根据国际数据公司（Internet Data Cor-poration）的预计，“截止到2025年，全球数据圈规模将达到175ZB（1ZB相当于1万亿GB），如果将这些数据全部储存在DVD中，则DVD的高度将是月球与地球间距离的23倍，或环绕地球222圈”。在这样一个“万物皆数”的世界中，仅依靠传统的立法工作方式不足以从纷繁复杂的信息海洋中寻找到其所需的立法信息和方案，因此，立法机构需要积极运用最新的科技手段提升自身的信息感知、分析能力和综合判断能力，而以人工智能技术为基石推进立法过程的无人化，正是实现该设想的理想途径。
第三，推行立法过程的无人化，有助于降低权力博弈对国会立法的干扰。与仍需依赖国会议员和助理做决定的初级无人化办公技术相比，人工智能技术最显著的优势在于，可利用在自主思维方面的专长，逐步提高立法工作的自动化程度，并有望最终实现立法过程的无人化。果真如此，则美国国会便可不再受“如何使立法权高效行使的同时权力不被滥用”这一难题的困扰，将全部精力集中到提升立法能力和应对实际立法需求上来，从而更好地履行宪法所赋予的制衡职责。
然而在现阶段美国，要实践国会立法过程的无人化，仍要面对一些棘手的问题，其中最典型的是，如何避免“立法过程的无人化”成为滋生新集权的温床。毕竟对于公众而言，支撑美国国会立法过程实现无人化的逻辑算法还是一个具有较高技术门槛的“黑箱”，专业编程者及决策者在其中起到的作用难以被实时监督。这种信息与认知能力的不对等，会使处于弱势一方的公众本能地产生自身权利可能会被侵犯的担忧，继而对此类激进改革选项持审慎甚至怀疑的态度，由此影响国会议员在探讨相关改革计划时的决策行为。
作为18世纪末制宪国父与20世纪中后期立法改革者之间关于宪法精神和实践的“超时空对话”，战后美国国会立法机制改革历程进一步揭示出“国会权力与能力并不是两个可以互换概念”的事实，特别是在科学技术和社会治理需求加速变化的当代美国，国会只有积极适应和融入时代潮流，才是提升立法能力和维护政治秩序稳定的最佳选择。这不仅是美国国会立法机制改革的经验之谈，对于有志于革新政府体制的世界其他國家和政府而言，亦是如此。
[责任编辑 付洪泉]
关键词：二战后;美国国会;立法机制改革;权力制衡;立法过程无人化
DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.01.016
依据美国宪法，国会是构成联邦权力制衡机制的重要一极，而立法机制作为美国国会立法能力的基础要素，通过与实际立法需求间的互动，决定了国会在美国联邦政策制定过程中话语权的大小，进而影响着联邦权力制衡机制的有效性。美国国会立法机制源自于英国议会，由以委员会制度为代表的立法制度和国会党团主导的立法行为构成，经过殖民时代北美各地议会的实践和演绎，最终内化为美国法制传统中不可或缺的组成部分。19世纪中叶以前，美国经济、政治和社会生活等领域的事务主要由各州负责管理，随着联邦政府的职能和工作量有限，传统的国会立法机制尚能应付此时的立法需求。自内战结束至1945年间，随着联邦政府职能的不断扩展，使得国会立法能力不足的问题逐步显现出来。一方面，国会年均立法量的增幅远低于立法需求;另一方面，经济和社会领域新兴立法事务的不断涌现，放大了国会在资讯搜集、分析和宏观政策制定等方面的欠缺，由此产生的“立法能力危机”，构成了美国国会改革自身立法机制的现实动因。与此同时，总统领导的联邦行政机构凭借其高效的决策和执行能力，逐步获得了联邦政策制定的主导权，以至于“国会几乎丧失了有效监督联邦行政机构的能力”。若长此以往，则“联邦行政机构终将成为国会监督的盲区”，联邦政府层面的分权制衡机制也会逐渐失灵。故而，维护联邦权力结构中分权制衡机制的有效性，是美国国会立法机制改革的宪法理论依据。美国国会制度的变迁，虽然是政治学和宪法学研究领域的重要课题，相关成果既包括了综合性论著，也有针对具体制度的探讨，但从历史学视角系统梳理二战后美国国会立法机制改革的历程和影响因素，并以此为基础对改革进行总体评估与前瞻性思考，仍具有一定的学术价值。
一、从组织制度到办公技术：美国国会立法制度改革的尝试
作为实体性准则的立法制度，是美国国会立法机制中相对确定性的部分，针对其进行的改革可以更直接、更顺畅地贯彻改革者的意图。因此，立法制度改革构成了美国国会立法机制改革的主干。从《1946年国会重组法》（The Legislative Reorganization Act of 1946）颁布，到20世纪90年代中期立法机制改革渐趋停滞，美国国会先后从改革委员会、国会助理制度和在国会立法工作中引入网络与信息化技术的角度出发，尝试对其立法制度进行全面且系統的升级调整，以期达到提升立法能力的效果。
自首届美国国会开幕时起，“以建立委员会形式制定程序性和实体性法规”，就已是议员们最熟悉的工作方式。至1825年，常设委员会取代所在议院的全体会议，成为立法草案的实际执笔者。此后，委员会制度牢牢占据了美国国会立法制度中的核心位置，任何以调整国会立法机制、提升国会立法效能为目的的改革，都必须以改革委员会制度为起点。早在19世纪末和20世纪初，美国国会就曾尝试通过增设新的委员会来提升立法能力，截至1919年，参众两院常设委员会的数量分别达到了74和60个。但事实证明，仅是扩充委员会体系的规模，非但未能有效提升美国国会立法能力，反而带来了委员会职能重叠和权责不清等新的问题，所以只有“精简冗余的委员会，让议员们将有限的精力集中到1—2个专业领域，才是提高立法效率和质量的正道”。基于上述认识，联邦政府在制定《1946年国会重组法》时，将精简委员会体系规模和减轻议员兼职压力等作为委员会制度改革的突破口。为此，国会裁撤了大部分临时委员会，将立法草案起草工作交由拥有独立职责权限的15个参议院常设委员会和19个众议院常设委员会完成;同时规定，参议员只能同时兼任3个委员会职务，而众议员的兼职数则被限定在2个，国会也“不再受理任何私人议案、决议和修正案”。如此一来，议员们具备了成为特定领域联邦立法事务专家的潜质。为了最大限度地发挥委员会体系的立法效能，《1946年国会重组法》还赋予委员会主席领导其委员会内部立法和行政事务的权力，并在传统“资历制”（Seniority）基础上创造出了“委员会资历制”，使委员会具备了“科层制”组织的某些特征。但需要指出的是，改革后这种立法专业性和效率的提升，却是以牺牲国会内部民主为代价的。进一步说，在委员会资历制的全盛时期，“国会两院中的多数党议员凭借资历即可跻身委员会主席或小组委员会主席之列”。反观那些资历尚浅的新晋议员，他们鲜有机会加入拨款和筹款等位高权重的委员会，“只能到相对不那么‘热门’的‘次一等’委员会中碰运气”。这种政治参与机会的不平等在议员群体内部造成的矛盾甚至撕裂，一定程度上抵消了委员会制度改革取得的成效，并且成为了国会立法机制改革道路上的绊脚石。对此，众议员詹姆斯·A.罗（James A.Roe）坦言：“若要复兴国会，则必须先革除资历制，并且让真正具有领导才能和立法能力的议员担任重要职务。”政治评论家罗伯特·海勒（Robert Heller）更是直截了当地将资历制称作“公认的恶魔”。总之，由拥有独立职责权限且奉行委员会资历制的常设委员会负责法案草拟工作的立法制度，虽有促进国会立法专业化的功效，但也使议案起草工作由多数议员的集智过程变为相关委员会的独角戏，其结果，不仅削弱了立法活动的民主性和代表性，更阻碍了立法效率的提高。鉴于委员会主席集权和委员会资历制给立法机制改革造成的负面影响，联邦政府在《1970年国会重组法》中，加入了保障议员平等参与立法事务权利的条款。例如，保障少数党议员有权平等使用委员会行政经费，有权传唤证人出席听证会，在辩论和听证会进程中享有平等的发言机会等。又如，建立跨党派的两院联合行动委员会（Joint Committee on Congressional Operations），“以便随时提供有益的改革建议”。此外，国会众参两院还分别在1973年和1975年组建了“博林委员会”和“史蒂文森委员会”，有针对性地解决众议院中的委员会体系设置不合理、委员会内部缺乏监督机制、代理投票（proxy voting）泛滥、参议院内部行政管理效率低下和委员会体系臃肿等问题。随着上述改革举措逐步落实，国会立法活动的民主性得到了增强，这在一定程度上促进了国会立法话语权的析分和下移，实际结果是，职责权限划分更细致的小组委员会取代常设委员会，成为参众两院立法议案的实际起草者。然而，小组委员会的崛起也带来了相应的问题，譬如，法案起草工作的碎片化对提升立法效率起到了反面作用。进入20世纪80年代后，不断加剧的政治极化使美国国会再难就立法机制改革达成共识，到1995年，国会委员会制度改革已沦为同时控制参众两院多数席位的共和党贯彻“小政府”理念的工具，其在立法机制改革中所扮演的角色逐渐退居次要位置。 二战后，针对助理制度及机构设置所进行的改革，是美国国会立法制度改革的又一重要内容。从职责和功能上看，助理制度改革旨在“建立规模合理和配置得当的助理团队，以协助国会改革和提升立法效能”。换句话说，助理制度改革始终从属并服务于委员会制度改革。从内容上看，助理制度改革由议员私人/委员会助理制度改革和立法服务机构改革两个部分组成。为保障委员会助理忠于职守，《1946年国会重组法》规定，国会助理只有“在离职一年以上且获得参议院规则委员会或众议院行政事务委员会书面许可的情况下，才能转入其他政府部门任职”。为帮助议员更好地完成日益繁巨的立法工作，《1970年国会重组法》又授权两院各委员会额外雇用不超过6名助理，以加强与选民的联系。与隶属于特定议员或委员会助理相比，立法服务机构更多地负责为国会提供科学与专业性的政策咨询，为此，20世纪40—60年代，国会先后建立了立法咨询服务处（Legislative Reference Service）、总审计署（General Accounting Office）、众议院立法顾问局（Office of the Legislative Counsel）、技术评估办公室（Of-flee of Technology Assessment）和国会预算办公室（Congressional Budget Office）。上述机构的建立，为国会更高效、更专业地制定法律提供了助力。到20世纪70年代末，27%的议员会在参与表决时采纳立法服务机构的建议，11%的立法是依据立法服务机构提供的蓝本制定的。当然，国会助理对立法事务影响力的逐步扩大，也引起了议员们的注意和担忧。作为委员会制度改革的陪衬和附属品，国会助理制度改革的实际成效，既取决于自身制度设计的合理性，又受到议员们对其认知和态度的影响。但不可否认，面临日益繁巨和专业化的立法任务，国会需要更专业的咨询和政策意见，这也是国会助理制度得以不断发展和完善的根本原因。
利用网络和信息技术改进立法工作方式，亦是战后美国国会立法制度改革和提升立法能力的又一途径。与委员会和助理制度改革相比，电子计票、计算机和网络技术在国会中的应用，能够更直接地提升立法工作的效率，其负面影响有限且可控。《1970年国会重组法》将电子计票技术引入国会立法程序后，大幅降低了“唱名表决”（rollcall vote）所需的时间和人工成本，议员投票率和表决结果的真实性和可靠性也随之回升。以众议院全体会议为例，采用电子计票技术前，投票率低于57%，而改革后升至80%。尤其是始建于1973年的电子议案数据库（automated bill status system），使议案信息的储存和检索进入了数据化时代，到了20世纪70年代末，68%的众议员用计算机完成文字处理工作。相比于传统的人工抄写和递送，此舉显著提高了国会内外的咨询传递效率，凭借计算机强大的数据分析和处理能力，国会得以在立法决策中使用更新、更复杂的计量经济学模型来预测法案的潜在效果和影响。例如，1976—1977年，总审计署通过运用计算机核算财务报表，为联邦财政节约了82亿美元。同样得益于计算机技术的运用，1978年，在国会研究服务处所受理的306479项咨询请求中，52%的请求当日即得到了答复，另有30%的请求在5日内得到处理。随着国会立法信息处理量的增长和行政性事务的日益繁杂，国会又分别于1975年和1976年建立了“临时信息基础设施委员会”（Temporary Commission on In-formation and Facilities）和“行政复核临时委员会”（the Commission on Administrative Review），以解决信息基础设施不敷使用和人事与财务管理混乱的问题。
综上，战后美国国会在立法制度改革方面的探索，涵盖了议员参与立法活动的方式、行政助理团队与智库，以及立法办公技术等方面的内容，其中针对议员参与立法活动方式即委员会制度改革始终居于核心地位，而助理制度和办公技术改革，则起着放大委员会制度改革功效的作用。究其原因，在于议员既是国会立法权的实际行使者，又是立法制度改革的制定者和评估与监督者，掌控改革的进程和走向。当然，仅凭立法制度改革，尚不足以将国会立法能力提升至满意的程度，而作为立法机制另一构成要件的立法行为，却时刻影响甚至牵制着立法制度改革的实际成效。
二、规范党团对立法活动的参与：美国国会立法行为改革的努力
立法行为通常是指立法主体制定、认可、变动、修改与监督法律实施的具体实践。就美国国会而言，其立法活动带有明显的政党政治色彩：一方面，国会党团在立法创意、提案和表决等过程中起到了协商与集智的作用;另一方面，早在建国之初，以华盛顿为首的国父们就对政党政治在“纵容偏见与分歧，破坏联邦政府团结”方面的隐患表示担忧，但正像伍德罗·威尔逊所说的那样，“我们需要的不是摆脱政党，而是寻找和运用某种办法来驾驭这些政党”。相比与立法制度，深受政党政治影响的立法行为是国会立法机制中较为灵活的部分，若以刚性制度法规加以限制，反而会削弱国会党团在立法过程中沟通政策意见、凝聚共识和达成妥协的作用，不利于改革效能的发挥。故此，在立法机制改革过程中，国会通常会避免直接向两院党团发号施令，借助立法制度改革促使党团自发调整其影响国会的立法方式，进而使立法行为改革与立法制度改革相协调。典型的事例包括：《1946年国会重组法》通过授权委员会主席领导的两院常设委员会负责法案起草工作，改变了以往由议院多数党领袖主导立法进程的惯例，国会党团从此由立法舞台的中心退居幕后，“其领导层凭借分配委员会席位的职权”，继续影响着国会立法活动的进程。对于大多数议员而言，“能否获得心仪的委员会职位并参与重要的法案制定工作”，将决定其职业生涯的走向。为此，议员们需要在立法活动中与党团领袖保持步调一致，“以提高其进入理想委员会的概率”，而一旦获得党团领导层的青睐，他们在国会中的职业发展便会顺遂得多。以众议院为例，1959—1960年，有35%的拨款委员会和29%的筹款委员会成员是通过党团领袖任命方式获得职位的;与此同时，有25%的筹款委员会成员和10%的拨款委员会成员无须刻意申请便获得了理想的委员会职位。相比而言，“参议院议员人数仅为众议院的四分之一，优质委员会职位的稀缺程度相对较低”，其成员对党团的依赖较小。正是凭借对“优质委员会席位”这一稀缺资源的控制，国会党团在失去法案草拟工作直接领导权以后，依旧能对立法活动施加必要的影响。由于国会党团领导层原本就是以资深议员为主，因此，在“委员会资历制”风头正劲的时代，国会党团特别是其领导层对立法事务的影响力并未显著衰减，只是发挥作用的方式更低调、更难以被察觉而已。 进入20世纪70年代，国会内部党团组织就弥合委员会主席集权及“委员会资历制”造成的分歧，在资深与新晋议员之间达成了共识。1971—1975年，参众两院党团组织根据《1970年国会重组法》中推进国会立法活动民主化的条款和精神，对自身职能和工作方法进行了调整，其内容包括：由党团会议负责分配委员会席位和选举委员会主席，议员不得在多个小组委员会中兼任主席职务等。与立法制度领域民主化改革的遭遇类似，当分配委员会职位的权力不再由党团领导层垄断时，党团内部的政治生态就开始由“集权”转向“原子化”，甚至带来普通议员都意识到的结果：“他们在委员会中的职位是通过党内民主选举而非党团委任方式获得的，所以他们也无须效忠党团及其领袖。”在这一思想指导下，议员在参与立法和监督立法活动时，“普遍将个人得失作为行动的指南和准绳”。20世纪80年代以后，国会又出现了以党派归属站队的“政治极化”趋势，进一步消解了建立在理性基础上的共识，议员的立法行为已不再拘泥于立法制度的约束，而是越来越频繁地利用个人人脉和党团组织等“非正式”的途径提出议案。在20世纪80年代的美国众议院中，有1/5的议案采用了“非正式”提案途径，到了90年代，这一比例虽降至1/10，但进入21世纪，“非正式”提案途径的使用率再度上升，到2014年，比例甚至达到1/3。议员们选择所谓“非正式”提案途径而舍弃既有的立法程序的做法表明，以委员会制度为核心的立法制度已不再是议员参与国会立法活动时最便捷、最有效的途径，这也在一定程度上为美国国会立法机制改革逐步走向停滞提供了解释空间。
三、美国国会立法机制改革的实际效果及其影响因素
客观地说，若仅以成功或失败之类的简单标准来评判美国国会立法机制改革，实难做到公允。在近半个世纪的立法机制改革歷程中，美国国会改革举措与亟待解决问题之间的博弈和较量始终没有停止，这使得任何一次改革在取得成绩之余，也可能为新问题的产生埋下了伏笔。20世纪40年代和70年代的美国国会委员会制度改革就是最好的例证。从这个角度上看，以某项改革措施或某一阶段改革实时效果来评估美国国会立法机制改革的成败，难免有以偏概全之嫌，唯有综合考察立法机制改革前后美国国会立法能力的变化，以及其对国会在美国联邦政策制定过程中话语权的影响，才能对战后美国国会立法机制改革的实际成效做出较为准确与公正的评判。基于这种认识，我们可得出以下两点基本判断：其一，战后美国国会立法机制改革确实起到了提升立法能力的作用，这既可以从委员会制度、助理制度与立法办公技术改革所取得的成效中求得佐证，又可以从改革后国会与总统之间权力制衡机制依旧有效的政治现实中找到答案。其二，在美国联邦政策制定过程中，总统及其领导的行政机构拥有更大话语权的现象并没有被彻底改变，国会希望通过强化自身立法能力以谋求建立与总统间的权力均势，仍旧是任重道远。而影响美国国会立法机制改革实际效果的因素，除了立法制度设计上的优劣和议员们在立法行为中的抉择外，还有改革的最终目标与实际立法需求之间的差距，以及地域代表制和多数原则等宪法原则的限制因素。
对于美国国会而言，推进立法机制改革的最终目标是捍卫宪法中的分权制衡原则，提升立法能力只是达成最终目标的途径。作为《美国宪法》中的核心概念之一，分权制衡原则深受霍布斯、洛克等人的自然法学说和消极自由理论影响，其背后的权利观是将公民权利定义为一种“自然的自由”。依据这一权利观，每个公民都有权“按照自己的心意利用他自己的力量以维续他自己的本质（Nature）的自由”，“毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志”。为保障这种自由，《美国宪法》第九条修正案规定，“本宪法列举之若干权利不得解释为人民保有之其他权利可被否定或轻忽”。换言之，“个人并不是通过政府（同意）才能成为权利的所有者”，他们的权利“来自于自然法则”。故而，个人奋斗是美国公民践行自然权利的主要途径。为了防止一个“过度有为”的联邦政府对公民权利和自由构成威胁，《美国宪法》在划定联邦权力与公民权利之间边界的同时，也赋予了联邦权力机构之间彼此制衡的职责和使命。正因如此，捍卫分权制衡原则，便成为美国国会推进立法机制改革的法理依据和最终目标。19世纪中叶之后，垄断资本主义在美国的兴起，悄然改变着公民权利的内涵和实现条件，一些有识之士开始意识到，“失去了政府的参与，社会经济的运行将会陷入停滞”。即便那些仍然倡导消极自由权利观的人们也不得不承认，“他们的幸福很大程度上归功于政府的协助，远非自给自足”。然而，在联邦政府职能拓展的过程中，总统及其领导的联邦行政机构成为最大的受益者，国会则面临着政策话语权和影响力下滑的压力。当此情形下，国会捍卫分权制衡原则，不仅是在履行宪法赋予的使命，更是为了维护国会的政治声望和议员个人的利益。因此，1946年国会立法机制改革，也是这一使命呼唤的结果。但与始终如一的改革终极目标相比，国会面对的实际立法需求，因为关乎国计民生，所以往往是具体且不断变化的。当改革的最终目标与实际立法需求相契合时，改革的效能往往能够得到较好发挥，但当实际立法需求迫使国会立法决策和活动偏离其立法机制改革初衷时，改革的实际成效就很难达到预期。
首先，战后联邦行政权力在美国经济和社会保障领域的拓展，已成为具有强大惯性的既定政策，这使得国会履行权力制衡职责的效果大打折扣。截至1945年，联邦财政收入、支出、财政赤字和公共债务在GDP中的比重分别达到20.4%、41.9%、21.5%以及106.3%。战后，为了维护经济和社会的稳定，避免出现通货紧缩和失业潮，国会最终放弃了削减税收和联邦支出的计划，选择了符合联邦财政状况和经济发展实际需求的财政与经济政策。对此，经济学家亚伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）和凯恩斯给出的解释是，“不断增长的预算本身就能够为经济发展提供动力，而为了维持这样的增长，预算规模只能不断扩大而不是相反”;“利用联邦预算刺激经济增长，有利于保持低失业率和物价的稳定，可以使社会平稳健康发展”。在制定社会保障政策时，国会基本遵循了罗斯福“新政”以来的国家资本主义道路。例如，颁布于1949年的《住房法》（Housing Act），就以“清理贫民窟，改善贫困家庭居住环境”为宗旨。直到20世纪80年代之前，赤字经济和进步主义的社会保障政策，一直深受美国公众的欢迎。因而议员们也会利用各常设委员会“借款授权”（borrowing authority）和“订约授权”（contract authority），绕过正规的预算编订程序筹集相关经费;或是设立不受年度预算机制约束的“永久拨款”（permanent ap-propriation）项目，以保障相关款项的稳定拨付。基于宏观经济和社会发展的需要，二战后美国国会对扩张型的联邦财政政策采取了默许甚至支持的态度，这等于在一定程度上放弃了利用预算制定权限制联邦行政机构权力的扩张。而部分议员出于个人利益的考量，帮助行政部门绕过正规预算和拨款程序获得资金的行为，既破坏了国会立法权的完整性，也是对国会立法机制改革初衷的“背叛”，必然会对改革的实际效果造成负面影响。 其次，联邦行政机构对立法活动参与度的提高，使国会履行制衡职能时压力倍增。尽管自《1946年国会重组法》制定和颁布起，国会就试图以增强委员会体系的分工和专业性，以及设立智库——立法服务机构的方式提升立法能力，但其无法对法律从创制到执行的全程做到精准掌握，这就为联邦行政机构实际参与联邦立法并获得相关的话语权提供了机遇。根据1950年颁布的《预算和会计程序法》（Bud-get and Accounting Procedures Act），国会正式承认了总统在联邦预算编订过程中的领导地位，即“总统可以随时向国会提出增加或缩减预算的建议”和“与预算相关的政策信息由受总统直接指挥的预算局统一负责，其他行政机构须听从其安排和调遣”。针对联邦行政和立法机构之间预算信息沟通不畅的问题，《预算和会计程序法》还授权“总审计长和预算局局长一同为联邦政府的财会和金融改革拟定计划”。1974年生效的《国会预算与扣留控制法》（Congressional Budget and Impoundment Control Act），更是进一步规定“由总统负责联邦年度预算计划的起草工作”。在有关社会保障问题的立法事务上，联邦行政机构也掌握着相当大的话语权。例如，在约翰逊总统“伟大社会”计划指导下，1964—1968年，国会制定了包括《经济机会法》（Economic Opportunity Act of 1964）、《食品券法》（Food Stamp Act of 1964）、《中小学教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965）等在内的9部社会保障法案，其中仅《1965年社会保障法修正案》就在当年的联邦财政支出中列入了65亿美元的社保开支。如果说国会认同扩张型的联邦财政政策还算是面对客观经济形势做出的自主选择，那么联邦行政机构对国会核心权力领域——立法权的渗透，则反映了国会立法能力仍不能满足实际立法需求的事实，也是战后立法机制改革未能达到预期效果的一个重要原因。此外，20世纪80年代后，美国国会进入了“原子化”与党团影响力复苏并存的时代。此时的国会立法往往同时涉及多个学科和领域的相关知识，且国会党为发挥其在组织动员方面的专长，更倾向于制定综合性“巨型法案”，于是以专业分工见长的单一委员会体系也就失去了用武之地。1986年时，已有14%的众议院议案是通过多个委员会合作完成编订的，到了1990年前后，这一比重升至18%。
再次，美国宪法稳定性也是一个不可忽视的因素。按照美国宪法，地域代表制既是国会分配选区和议席的制度基石，也是国会议员和选民间的“政治脐带”。地域代表制“一方面为联邦政府的政治决策提供合法性授权，另一方面根据联邦政府的政策对各州和各选区的政治活动提供必要的指导”。虽然战后美国国会立法机制改革的动机并非直接源自民意，但获得选民的理解和支持，无疑可以为议员们践行改革方针提供强大的信念支撑。自第二次工业革命以来，越来越多的非地域性利益集团开始登上美国的政治舞台，在地域代表制之下，它们无法单独选举代表其利益的议员，只能以游说国会的方式对联邦立法事务施加影响。其结果，议员与选民间的紧密联系就难免会出现裂痕，并导致国会公信力的下降。1974年时，尚有17%的美国人愿意信任国会，到了1994年，这一比重降至4%。在这期间，明确表示不信任国会的公民在总人口中的占比由21%升至39%。在非地域性利益集团游说活动不断加码和民众对国会支持度及信赖感不断下滑的双重影响下，国会议员自然将更多的精力放在制定能够与利益集团实现共赢的法案上，而不再热衷于国会立法机制改革这样旷日持久且毫无收益的活动。
还需注意的是，美国宪法对多数原则的固守和对行政化改革举措的天然排斥，也导致了国会立法机制改革逡巡不前。依据洛克的理论，多数原则的价值在于保持共同体行动的一致性，即“大多数具有全体的权力，因而大多数人的行为被认为是全体的行为，当然也就有了决定权”。在美国宪法中，多数原则一直是国会表决和决策的核心程序规范。对此，托克维尔评价道：“在美国，多数既拥有强大的管理国家的实权，又拥有也几乎如此强大的影响舆论的实力。”与地域代表制的遭遇类似，议员与利益集团间的“政财抱合”，削弱了国会中“多数意见”的民意含量。长此以往，多数人的民主很可能最終会沦为少数人的僭权。而且，在一个信息爆炸、专业分工日趋细密的时代，“多数原则是否还有能力处理综合性、技术性不断增强的立法议题，仍值得深思”。
最后，战后美国国会立法机制改革引入行政化改革举措，也是出于立法制度新旧更替的现实需要。从改革实际效果上看，行政化改革措施确实对提升国会立法能力和效率起到了积极作用，但也引起了不小的争议：一方面，行政化委员会体系造成了议员间的不平等，有违宪法的民主原则;另一方面，国会立法服务体系更是游离于宪法搭建的权力制衡框架之外，亦无须接受选民监督，大有“从权力的工具变成了权力的表征”的趋势。按照参议员罗伯特·B.摩根（Robert B.Morgan）的解释，“这个国家基本上是由参众两院议员助手治理的”。即便如此，国会也不敢贸然禁止行政化改革举措的应用，因为“其在效率方面的优势是国会无论如何也难以拒绝的”。最终，国会面对行政化改革举措所表现出的欲拒还迎的实用主义和机会主义心态，不仅使相关改革举措始终难以发挥全部的效力，还间接导致改革进程陷入停滞。
四、立法过程的无人化：美国国会立法机制后续改革的备选方案
通过系统梳理二战后美国国会立法机制改革历程，我们看到：导致改革未能克竟全功的原因主要在于：改革的最终目标与实际立法需求间的偏差、部分宪法规则与原则的时代局限性和具体改革措施的缺陷三个方面，而国会可以凭借自身能力和职权加以调整和改进的，恐怕只有第三项具体改革措施的缺陷。在这个意义上，如果美国国会仍有意继续推动立法机制改革，则应该在选择更科学、更可行的改革举措上多做些尝试。而在国会已采取的改革举措中，议员和国会助理作为改革计划的执行人，能否做到依法、依规履职，并且能够平衡坚守改革初衷与维护公共利益和实现个人价值之间的关系，将最终决定改革的实际效果。换言之，立法机制改革就是对国会立法权行使方式的彻底洗牌，所有议员和国会助理都会自觉或不自觉地成为这场“权力游戏”的参与者。关于这一点，正如孟德斯鸠在《论法的精神》一书中所断言，“一切有权力的人都容易滥用权力”。在美国国会立法机制改革过程中，除了要不断提升自身的立法能力，还要时刻警惕国会议员和助理利用职权之便，在立法活动中获得超越他人的影响力和话语权，并由此演变为国会中的“权势阶层”。20世纪70年代后，国会将法案起草工作的重心由常设委员会移至小组委员会，推动国会党团内部民主化改革和限制国会助理体系规模，均是对该权力制约和监督理念的实践。从结果上看，上述举措的确有效地维护了国会内部民主，保障了立法权行使过程的合宪性，但却对提升美国国会立法能力产生了负面影响，进而削弱了国会立法机制改革存续的可能性。 那么，如何才能使二者之间保持平衡，进而达到改革的预期效果呢？笔者认为，网络和信息技术在国会立法工作中的应用，或许能够给予我们一些有益的启示。作为高效并具备政治中立特质的无人化技术手段，网络和信息技术在立法过程中的应用，有助于提高美国国会立法工作的效率和质量，且不会主动干预国会内部政治生态与权力平衡。当然，在既有的改革实践过程中已被运用的各项无人化技术，由于尚不具备自主工作的能力，只是国会议员和助理工作效果的放大器，对抑制权力博弈给国会立法工作带来的阻碍尚且无能为力。而近年来，随着人工智能技术被广泛应用于美国经济和社会生活的各种场景中，实现国会立法过程的无人化也变得不再那么遥不可及，或者说至少存在以下理论依据。
第一，从工作原理上看，人工智能具备协助国会完成部分乃至全部立法工作的潜质。依据维纳在《控制论》中提出的观点，国会立法机制可以看作整理和分析一切与目标法案相关信息的过程。而将信息数据化并以统计学方法加以运算，正是人工智能的专长，因此，人工智能在理论上具备处理立法事务的能力。相比于议员和立法助理，人工智能不仅在工作时长、强度和稳定性方面具有先天的优势，而且可以运用计算机模拟技术推演法案实施效果，有助于提高法案内容的科学性和合理性。
第二，在人类社会日益数据化的时代，尝试和推进立法过程的无人化，有助于突破人体机能极限对立法效率的制约，为促进社会更加稳定且有序地运行提供保障。根据国际数据公司（Internet Data Cor-poration）的预计，“截止到2025年，全球数据圈规模将达到175ZB（1ZB相当于1万亿GB），如果将这些数据全部储存在DVD中，则DVD的高度将是月球与地球间距离的23倍，或环绕地球222圈”。在这样一个“万物皆数”的世界中，仅依靠传统的立法工作方式不足以从纷繁复杂的信息海洋中寻找到其所需的立法信息和方案，因此，立法机构需要积极运用最新的科技手段提升自身的信息感知、分析能力和综合判断能力，而以人工智能技术为基石推进立法过程的无人化，正是实现该设想的理想途径。
第三，推行立法过程的无人化，有助于降低权力博弈对国会立法的干扰。与仍需依赖国会议员和助理做决定的初级无人化办公技术相比，人工智能技术最显著的优势在于，可利用在自主思维方面的专长，逐步提高立法工作的自动化程度，并有望最终实现立法过程的无人化。果真如此，则美国国会便可不再受“如何使立法权高效行使的同时权力不被滥用”这一难题的困扰，将全部精力集中到提升立法能力和应对实际立法需求上来，从而更好地履行宪法所赋予的制衡职责。
然而在现阶段美国，要实践国会立法过程的无人化，仍要面对一些棘手的问题，其中最典型的是，如何避免“立法过程的无人化”成为滋生新集权的温床。毕竟对于公众而言，支撑美国国会立法过程实现无人化的逻辑算法还是一个具有较高技术门槛的“黑箱”，专业编程者及决策者在其中起到的作用难以被实时监督。这种信息与认知能力的不对等，会使处于弱势一方的公众本能地产生自身权利可能会被侵犯的担忧，继而对此类激进改革选项持审慎甚至怀疑的态度，由此影响国会议员在探讨相关改革计划时的决策行为。
作为18世纪末制宪国父与20世纪中后期立法改革者之间关于宪法精神和实践的“超时空对话”，战后美国国会立法机制改革历程进一步揭示出“国会权力与能力并不是两个可以互换概念”的事实，特别是在科学技术和社会治理需求加速变化的当代美国，国会只有积极适应和融入时代潮流，才是提升立法能力和维护政治秩序稳定的最佳选择。这不仅是美国国会立法机制改革的经验之谈，对于有志于革新政府体制的世界其他國家和政府而言，亦是如此。
[责任编辑 付洪泉]