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为贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发（2012）64号）、《中共杭州市委、杭州市人民政府关于构建体系，解决市民“出行难”问题的实施意见（试行）》（市委发（2004）34号）和《中共富阳市委、富阳市人民政府关于优先发展城市公共交通的若干意见》（富委（2013）31号）等文件精神，根据《关于320国道至富阳大桥连接线工程建设及公交一体化有关问题的专题会议纪要》（富府纪要（2013）40号）的工作要求，富阳区政府对杭州富阳公共交通有限公司（以下简称富阳公交公司）采用补助方式，实施了政府购买城市公交服务，有力地推动了富阳城市公交的快速发展，但也存在一些问题。本人通过对富阳公交公司的调查，就政府购买城市公交服务提出了些建议，供参考。
一、富阳公交公司的现状
富阳公交公司系由杭州富阳交通发展投资集团有限公司投资设立的国有法人独资企业，成立于2008年12月29日，注册资本10000万元。主要从事城市公交服务，目前已基本建成公交服务网络体系，包括：进杭公交线6 条、班线2条，城区公交线 22 条，城乡公交线18 条，县内班线3条，旅游观光线1条，特色线3条，可以满足城乡居民的短途便捷出行需要。在大力发展公交服务网络的同时，富阳公交公司的财务状况也日益恶化，越来越依靠政府的补助度日。
根据富阳公交公司提供的2014-2016三个年度的财务审计报告，其主要财务数据如下：
单位：万元
表中的营业收入主要是公交运营收入，营业外收入主要是政府给予的各种补助，包括老年人乘车补助、油费补助、政策性亏损补助等，营业成本主要是为提供公交运营服务发生的成本，主要包括司乘服务人员的工资、油费、车辆费用等。
从上表可以看出：富阳公交公司的营业收入稳定在8000万元左右，而营业外收入则随着营业成本的上升呈逐年递增的趋势，说明区政府为了优先发展公交，也加大了补助力度，但每年公交公司还是形成了较大的亏损，近三年累计已亏损了15839.14万元，相应净资产已从1.2亿元降到了871万元，投入的资本金已基本被亏损吞噬，可以预计，2017年富阳公交公司将出现资不抵债。
形成目前状况的主要原因：
1、执行区政府低票价政策
据调查，目前公交票价：城区公交1元、农村公交2.5元、进杭公交7元，而据测算，保本票价为城区公交2元、农村公交4元、进杭公交9元。
2、乘公交车的人数稳定
近几年，乘公交车的人数保持相对稳定，略有下降，主要原因：本地經济持续低迷，就业机会减少，外来务工人员返乡增多，城区流动人口下降，而公交日常的乘客这部分人口占了很大的比例；其次，富阳本地居民因公交线路仍不能满足其点到点的服务需求，公交网络不够发达，不得不选择电瓶车、自行车或家庭轿车代步。
3、公交运营成本大幅上升
政府为执行公交优先发展战略，解决居民的出行难问题，同时为满足城市发展需求，近几年，富阳公交公司投入巨资增开了农村冷僻线路、新开了几条城区线路，这些线路方便了周边居民的公交出行。根据本人随车调查，有几条线路除早晚上下班期间乘车人数还可以外，其余时段乘车人数均偏少，因此亏损巨大。同时更新改造了一批环保型的公交车，也大幅提高了折旧等费用。
4、政府补助偏低
近三年，尽管政府已累计拿出财政资金27873.81万元进行补助，但仍不能弥补快速增长的营业成本及费用。
满足居民出行需求，是政府应尽的义务，因此，公交服务是一种准公共服务，按其性质，公交服务须由政府直接提供，或者由社会按政府定价提供，政府予以补助。区政府选择了后者，成立公交公司提供服务。公司是一个盈利组织，对产品或服务应该由其按市场供求情况自主定价，通过提供服务盈利，但富阳公交公司因为提供的是准公共服务，所以只能按政府定价提供服务，通过政府补助维持正常运营。由于政府补助偏低，覆盖不了运营成本及费用，导致富阳公交公司负担越来越重，效率也会变得越来越低，直接影响其提供服务的能力。本来政府借助公司这种形式来运营公共服务，实际上是看到公司这种组织方式，效率比较高，但目前富阳公交公司因为补助机制存在缺陷而正在丧失其效率。
二、建议
鉴于富阳公交公司的现状，如何激发全体员工的积极性，提升工作效率，是当务之急，唯有如此，才能让公司摆脱困境。本人经过对公交公司的调查，提出如下建议。
（一）落实政府购买公交服务，制定合理的票价补偿机制
富阳公交公司的现状如前述，政府对其补助虽有文件，但大多还是需要与政府反复协商，能争取多少是多少，没有硬约束，双方都没有明确的责任边界。公交公司认为政府定价偏低，亏损是自然的，给多少钱，办多少事；政府相关职能部门认为政府要做的事挺多的，给这个部门了，别的部门就少了，双方相互博弈，最后谁都不担责任，可以想象，公交公司上下员工的主观能动性怎么可能被调动。
按市场规则，政府和公司自然是市场平等的两个主体，政府要获得服务，必须付出对价，公司取得报酬，必须提供优质的服务。只有双方都摆正位置，才能公平交易。那么如何制定合理的票价补偿机制，既可以调动公司的积极性，又能满足政府对所购买服务价廉物美的需求，从而真正落实政府购买公交服务。
由于公交服务的提供方只有一家，具有高度的垄断性，因此无法采用公开竞价的方式，成本加合理利润成为确定市场合理票价的必然选择，合理票价确定后，扣减乘客支付的票价（政府核定的票价），才是政府支付的购买价格，即政府补助价格。即：
市场合理票价=成本+合理利润=成本*（1+成本利润率）
政府购买价格=市场合理票价-政府核定的票价
从上述公式中可以看出，政府购买价格取决于成本、成本利润率和政府核定的票价等三因素。 1、政府核定的票价
通常相对稳定，如果要调整，一般都要通过听证。在财务上，政府核定的票价就是公交公司全年取得票款收入总额。
2、成本
这里的成本是指营业成本，即剔除期间费用（营业费用、管理费用、财务费用）、税费以及营业外支出以外的各项费用，全年总成本=各线路总成本。在成本核算时，公司应考虑未来必然面对的票价听证，政府年度结算购买价格的审计，所以建议公司加强成本核算，按线路进行成本和收入的核算。
3、成本利润率
成本利润率可以参考行业平均利润率，由公司和国资部门协商确定。一般地，成本利润率应保持相对稳定，只有在人员规模发生重大变化，财务成本明显增加时，才可以做相应调整。同时，在确定成本利润率时，应考虑以下因素：（1）利润在覆盖税费、期间费用后略有盈余；（2）在初始确定时，应考虑公交公司的人员规模，是否存在冗员情况，财务费用支出情况等。
政府购买价格可以根据公交公司提供的季度成本及票款收入数据，按季预付，次年三月底前由会计师事务所对公交公司的财务进行审计，根据审计结果完成对上年度的购买价格的结算。
（二）引进绩效评价，全面考核，引导企业提供优质公交服务
公交服务涉及民生，事关政府形象，同时公交（下转第页）
（上接第页）服务体系的完善与否，也事关政府通过优先发展公交，解决城市交通拥堵以及推行节能减排的环保战略实施。公交车的安全便捷程度、车况的好坏、车辆的准点率、公交線路的到达率不仅影响老百姓的出行，而且直接关系公交优先战略的实施。在解决好公交公司的服务价格后，政府必须对公交公司加强监管，引入绩效评价机制，全方位对公交公司进行考评，把考评结果与公司管理人员的绩效工资挂钩，进一步调动员工的积极性，提升管理水平。
以往对国有企业的考核，大多数指标都是经营业绩指标，即以财务指标为主，其他非经济指标为辅，这种指标体系比较适合竞争性行业，而对于公交服务这种准公共服务、民生项目，经济指标（如成本控制情况、经营成果等）仅是其中一小部分，政府更多的要关注社会效益（如居民出行是否更方便了、公交优先发展带来的效益等）、环境效益（如节能减排的示范效应等）、可持续经营的效益、居民的满意度、公司员工的工作效率等非经济指标的执行和评价情况。
引入绩效评价体系，可以帮助政府实现对公交公司的全方位管理，其主要步骤如下：
1、建立相对合理的评价指标
政府根据城市公交发展战略，确定公交公司服务宗旨和目标，拟定主要的评价指标，借助会计师事务所等专业中介机构的力量，深化和完善评价指标体系，然后征求公交公司意见，对反馈的意见组织专家讨论，最终形成一套具有操作性的评价指标体系。
2、组织宣传评价指标，内化于员工的工作目标
对评价指标组织宣传学习，让公交公司的每个员工都明白自己的工作必须围绕这些指标开展，规范员工的行为，监督员工的行为。
3、中介机构实施评价
次年三月底前，委托中介机构实施具体的绩效评价。
4、根据评价结果进行考核，对发现的问题进行整改，并进一步完善评价指标。
综上， 我个人认为，如果能建立合理的公交票价补偿机制，真正落实政府购买服务，同时借助绩效评价工具，加强全面有效监管，那么一定能激发富阳公交公司员工的积极性、创造性，保障政府公交优先发展战略的实施。
一、富阳公交公司的现状
富阳公交公司系由杭州富阳交通发展投资集团有限公司投资设立的国有法人独资企业，成立于2008年12月29日，注册资本10000万元。主要从事城市公交服务，目前已基本建成公交服务网络体系，包括：进杭公交线6 条、班线2条，城区公交线 22 条，城乡公交线18 条，县内班线3条，旅游观光线1条，特色线3条，可以满足城乡居民的短途便捷出行需要。在大力发展公交服务网络的同时，富阳公交公司的财务状况也日益恶化，越来越依靠政府的补助度日。
根据富阳公交公司提供的2014-2016三个年度的财务审计报告，其主要财务数据如下：
单位：万元
表中的营业收入主要是公交运营收入，营业外收入主要是政府给予的各种补助，包括老年人乘车补助、油费补助、政策性亏损补助等，营业成本主要是为提供公交运营服务发生的成本，主要包括司乘服务人员的工资、油费、车辆费用等。
从上表可以看出：富阳公交公司的营业收入稳定在8000万元左右，而营业外收入则随着营业成本的上升呈逐年递增的趋势，说明区政府为了优先发展公交，也加大了补助力度，但每年公交公司还是形成了较大的亏损，近三年累计已亏损了15839.14万元，相应净资产已从1.2亿元降到了871万元，投入的资本金已基本被亏损吞噬，可以预计，2017年富阳公交公司将出现资不抵债。
形成目前状况的主要原因：
1、执行区政府低票价政策
据调查，目前公交票价：城区公交1元、农村公交2.5元、进杭公交7元，而据测算，保本票价为城区公交2元、农村公交4元、进杭公交9元。
2、乘公交车的人数稳定
近几年，乘公交车的人数保持相对稳定，略有下降，主要原因：本地經济持续低迷，就业机会减少，外来务工人员返乡增多，城区流动人口下降，而公交日常的乘客这部分人口占了很大的比例；其次，富阳本地居民因公交线路仍不能满足其点到点的服务需求，公交网络不够发达，不得不选择电瓶车、自行车或家庭轿车代步。
3、公交运营成本大幅上升
政府为执行公交优先发展战略，解决居民的出行难问题，同时为满足城市发展需求，近几年，富阳公交公司投入巨资增开了农村冷僻线路、新开了几条城区线路，这些线路方便了周边居民的公交出行。根据本人随车调查，有几条线路除早晚上下班期间乘车人数还可以外，其余时段乘车人数均偏少，因此亏损巨大。同时更新改造了一批环保型的公交车，也大幅提高了折旧等费用。
4、政府补助偏低
近三年，尽管政府已累计拿出财政资金27873.81万元进行补助，但仍不能弥补快速增长的营业成本及费用。
满足居民出行需求，是政府应尽的义务，因此，公交服务是一种准公共服务，按其性质，公交服务须由政府直接提供，或者由社会按政府定价提供，政府予以补助。区政府选择了后者，成立公交公司提供服务。公司是一个盈利组织，对产品或服务应该由其按市场供求情况自主定价，通过提供服务盈利，但富阳公交公司因为提供的是准公共服务，所以只能按政府定价提供服务，通过政府补助维持正常运营。由于政府补助偏低，覆盖不了运营成本及费用，导致富阳公交公司负担越来越重，效率也会变得越来越低，直接影响其提供服务的能力。本来政府借助公司这种形式来运营公共服务，实际上是看到公司这种组织方式，效率比较高，但目前富阳公交公司因为补助机制存在缺陷而正在丧失其效率。
二、建议
鉴于富阳公交公司的现状，如何激发全体员工的积极性，提升工作效率，是当务之急，唯有如此，才能让公司摆脱困境。本人经过对公交公司的调查，提出如下建议。
（一）落实政府购买公交服务，制定合理的票价补偿机制
富阳公交公司的现状如前述，政府对其补助虽有文件，但大多还是需要与政府反复协商，能争取多少是多少，没有硬约束，双方都没有明确的责任边界。公交公司认为政府定价偏低，亏损是自然的，给多少钱，办多少事；政府相关职能部门认为政府要做的事挺多的，给这个部门了，别的部门就少了，双方相互博弈，最后谁都不担责任，可以想象，公交公司上下员工的主观能动性怎么可能被调动。
按市场规则，政府和公司自然是市场平等的两个主体，政府要获得服务，必须付出对价，公司取得报酬，必须提供优质的服务。只有双方都摆正位置，才能公平交易。那么如何制定合理的票价补偿机制，既可以调动公司的积极性，又能满足政府对所购买服务价廉物美的需求，从而真正落实政府购买公交服务。
由于公交服务的提供方只有一家，具有高度的垄断性，因此无法采用公开竞价的方式，成本加合理利润成为确定市场合理票价的必然选择，合理票价确定后，扣减乘客支付的票价（政府核定的票价），才是政府支付的购买价格，即政府补助价格。即：
市场合理票价=成本+合理利润=成本*（1+成本利润率）
政府购买价格=市场合理票价-政府核定的票价
从上述公式中可以看出，政府购买价格取决于成本、成本利润率和政府核定的票价等三因素。 1、政府核定的票价
通常相对稳定，如果要调整，一般都要通过听证。在财务上，政府核定的票价就是公交公司全年取得票款收入总额。
2、成本
这里的成本是指营业成本，即剔除期间费用（营业费用、管理费用、财务费用）、税费以及营业外支出以外的各项费用，全年总成本=各线路总成本。在成本核算时，公司应考虑未来必然面对的票价听证，政府年度结算购买价格的审计，所以建议公司加强成本核算，按线路进行成本和收入的核算。
3、成本利润率
成本利润率可以参考行业平均利润率，由公司和国资部门协商确定。一般地，成本利润率应保持相对稳定，只有在人员规模发生重大变化，财务成本明显增加时，才可以做相应调整。同时，在确定成本利润率时，应考虑以下因素：（1）利润在覆盖税费、期间费用后略有盈余；（2）在初始确定时，应考虑公交公司的人员规模，是否存在冗员情况，财务费用支出情况等。
政府购买价格可以根据公交公司提供的季度成本及票款收入数据，按季预付，次年三月底前由会计师事务所对公交公司的财务进行审计，根据审计结果完成对上年度的购买价格的结算。
（二）引进绩效评价，全面考核，引导企业提供优质公交服务
公交服务涉及民生，事关政府形象，同时公交（下转第页）
（上接第页）服务体系的完善与否，也事关政府通过优先发展公交，解决城市交通拥堵以及推行节能减排的环保战略实施。公交车的安全便捷程度、车况的好坏、车辆的准点率、公交線路的到达率不仅影响老百姓的出行，而且直接关系公交优先战略的实施。在解决好公交公司的服务价格后，政府必须对公交公司加强监管，引入绩效评价机制，全方位对公交公司进行考评，把考评结果与公司管理人员的绩效工资挂钩，进一步调动员工的积极性，提升管理水平。
以往对国有企业的考核，大多数指标都是经营业绩指标，即以财务指标为主，其他非经济指标为辅，这种指标体系比较适合竞争性行业，而对于公交服务这种准公共服务、民生项目，经济指标（如成本控制情况、经营成果等）仅是其中一小部分，政府更多的要关注社会效益（如居民出行是否更方便了、公交优先发展带来的效益等）、环境效益（如节能减排的示范效应等）、可持续经营的效益、居民的满意度、公司员工的工作效率等非经济指标的执行和评价情况。
引入绩效评价体系，可以帮助政府实现对公交公司的全方位管理，其主要步骤如下：
1、建立相对合理的评价指标
政府根据城市公交发展战略，确定公交公司服务宗旨和目标，拟定主要的评价指标，借助会计师事务所等专业中介机构的力量，深化和完善评价指标体系，然后征求公交公司意见，对反馈的意见组织专家讨论，最终形成一套具有操作性的评价指标体系。
2、组织宣传评价指标，内化于员工的工作目标
对评价指标组织宣传学习，让公交公司的每个员工都明白自己的工作必须围绕这些指标开展，规范员工的行为，监督员工的行为。
3、中介机构实施评价
次年三月底前，委托中介机构实施具体的绩效评价。
4、根据评价结果进行考核，对发现的问题进行整改，并进一步完善评价指标。
综上， 我个人认为，如果能建立合理的公交票价补偿机制，真正落实政府购买服务，同时借助绩效评价工具，加强全面有效监管，那么一定能激发富阳公交公司员工的积极性、创造性，保障政府公交优先发展战略的实施。