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摘 要：作为宏观管理者，政府应该健全经费保障和指导服务机制，加大对职业教育的支持和倾斜力度；应该鼓励和引导职业学校创新思维。政府对职业教育的管理角色应该由传统垄断者的地位转变为非垄断者的地位，退出职业院校的微观管理层面。
关键词：政府 职业教育 管理
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）09（b）-0203-02
职业教育是从实用技能方面培养社会需要的专门人才，也是直接为经济发展和社会进步服务的教育类型。我国把职业教育视为公益事业。在职业教育发展问题上，政府不能将职业教育完全推向市场，职业教育必须依赖政府的支持；政府应当利用人民赋予的公共权力和大量社会公共资源这些优势，认真履行职责，为职业教育提供有效的服务。综观我国职业教育发展现状。目前，我国的职业教育发展很不平衡，政府在职业教育服务管理方面存在不少问题。为此，本文就针对政府在职业教育管理中存在的几个主要问题进行剖析，提出建议。
1 政府在职业教育管理中存在的三方面问题
第一，政府在为职业教育提供服务方面做得不到位。
职业教育在整个教育系统中的地位、作用都举足轻重，但长期以来都没有得到政府和民间的足够重视；政府为职业教育发展营造环境方面存在不足，职业教育在整个教育体系中都处于弱势地位。政府对职业教育介入不够，对职业教育关注少、调查少、知情少。
政府对职业教育资金投入不足。据有关部门统计分析，我国职业教育的成本是其他教育成本的3～4倍，高等职业教育成本是普通高等教育的2.64倍；政府对职业教育的实际投入却远远低于其对其他教育的投入。有些职业院校由于缺少实训场地，学生根本无法上实验课，动手操作能力极差。
校企合作滞后，职业院校人才培养模式无法适应社会和企业的需要。职业院校的毕业生主要以动手能力强，综合素质高来彰显特色，吸引招聘单位的眼球。培养社会需要的合格的毕业生应该是职业教育成败的关键。传统的、封闭的职业学校教育不可能培养技能型人才；可是目前，政府部门对职业教育关心、协调不够，职业教育主要有职业学校承担，长期以来职业院校一直以青少年为特定对象提供教育服务，主要是开展学历教育，这样的人才培养模式培养出来的毕业生很难适应社会的需要，所以职业教育当务之急就是必须彻底转变传统的职业教育人才培养模式。
第二，政府在职业院校办学自主权方面的越位。
政府对职业院校办学方面实行了过多的干涉，这些干涉说明了政府对职业教育管理方面的角色越位。“越位”现象表现在有些政府管理部门逾越了市场经济体制条件下政府与社会、市场以及职业院校之间应有的界限，承担了若干政府管不了和管不好的职能。政府集中了职业院校关键资源的使用权，对职业院校的管理仍然沿用行政管理为主导的宏观调控体系。很多职业院校的办学规模、办学形式、办学目标、办学定位、校园扩建、领导任命、专业设置、课程教材选用、师资聘任和使用、办学经费拨付和支配等根本性问题理应让职业院校自己来解决；但是这些重大问题基本上都由主管部门包办，办学者没有充分的话语权。每一个职业院校都有自身办学特色和专业特长；政府对职业院校的管制太死板，让职业院校的发展失去了活力，并难以发挥其应有的市场活力，学校没有了办学自主权，就没有了活力，培养出来的人才就容易与社会需要脱轨。
职业院校教师人事调动方面基本上还取决于上级主管部门，很多人事调动都没有严格按照制度办事，任人唯亲的现象屡见不鲜；职业院校的党委书记、校长在内的校一级领导的任选，都是按照党政管理干部的任用模式，职业院校内部中层领导干部的任命也是如此。在职业院校领导干部的任选问题上，政府把职业院校看成政府的行政机构，没有考虑职业院校的特殊性；由政府任命的一些领导对职业教育的认识并不充分，而且对职业院校的情况也不是非常熟悉，对学校的管理完全是凭个人喜好，在学校管理方面缺乏系统长远的考虑与措施。政府既是办学者又是管理者，政府的即掌舵又划桨的双重身份决定了其对职业院校的管理必然存在着种种的不足，诸多弊端无法依靠其自身得到克服；政府不是万能的，它也有自身的能力范围，只有在自身的能力范围之内政府才可以有所作为，而一旦超出了自己能力的边界，政府也免不了失灵。[1]
第三，政府在职业教育管理过程中的角色错位。
所谓错位，就是中央和地方、不同部门之间，它们的职能存在重叠和交叉。职业教育作为一种重要的教育类型，不管从行政组织机构的设置还是从各自权限及职责的划分上都应该有一个基本协调一致的管理制度体系；很多职业院校现行职业教育的行政管理体制呈现出“条块分割、多头办学”的弊端，使各个相关管理部门容易出现职责的交叉和管理标准的不一致等问题，从制度上肢解了职业教育整体，极大降低了职业教育管理的整体效益。职业教育作为一个系统，管理制度是维持职业教育系统有序性的重要保证，政府采用还原论的思维方法进行分割式的集中管理，分割了职业教育系统组成要素之间的联系，严重削弱了职业教育机构的办学自主权。全国人大教科文卫委员会调查发现：不同部门管理的职业学校级别和经费标准不同，教师待遇不同，毕业生获取职业资格证书的等级、岗位和待遇不同，就业情况不同，进而引发了资源分散、效率低下等问题。
2 造成政府管理职业教育方面种种问题的原因
第一，政府对职业院校人才培养模式太过陈旧。
职业教育与普高教育有很多不同点，最主要的区别就在于毕业生不同；职业院校的毕业生主要以动手能力强，综合素质高来彰显特色，吸引招聘单位的眼球。培养社会需要的合格的毕业生应该是职业教育成败的关键。传统的、封闭的职业学校教育不可能培养技能型人才；我国职业教育起步晚，政府对职业教育的规律和特点认识不足，直接把普高培养人才的模式嫁接到职业教育中来。
第二，传统文化根深蒂固。
从古至今，职业教育在政府和老百姓的心中还属于“二流教育”，政府、企业、社会舆论对职业教育的评价依然很低，这归因于政府乃至整个社会对职业教育的评价体系不公平，这种不公正也就反映出政府为职业教育发展营造环境方面存在不足。几乎所有的职业院校招的是上线最低分的学生，培养的是社会最实用的人才。评价体系不公平的根本原因就是职业教育在政府和人们心目中的地位毕竟档次低。职业教育的档次低，影响了职业院校毕业生的收入和社会地位。政府能做的，比如保障受过职业教育、具有职业技能及技能证书人群的基本权益，在很多地方仍未得到落实。 第三，职业教育的立法不严，执法不力，监督失控。
职业学校教育分为初、中、高等职业教育，1996年国家颁布的《职业教育法》，大都是针对中等职业教育来制定的。我国高等教职业教育没有独立的教育体系，致使相当部分的高等职业院校在办学过程中困难重重、问题颇多。现在，职业教育已经发展成为规模庞大的社会公益事业，对经济社会的发展起着重要的作用，这就要求国家要加强对职业教育的合理干预和调整，而干预和调整过程少不了法律的支持；没有职业教育法律的制定和实施，我国的职业教育就无法走向正规。一直以来，我国的职业教育在依法治教方面做得不尽如人意，除了法律体系不完善，执行不力之外还有一个非常重要的原因，那就是法律监督问题。职业教育的法律承担着涉及政府诸多行政部门、行业、企业、各办学机构及社会团体和个人等，法律当事人成分复杂，关系纵横交错，法律机关和监督机构的执法和监督难度都较大。现代高等职业教育在我国发展的历史不长，人们对高等职业教育的规律认识不清，监督问责更是依法治理高等职业教育的最薄弱环节，至今法律法规上对监督问题一直没有做出任何规定，更没有在实践层面上形成有效、权威的监督制约机制，所以对职业教育来说，监督问责就显得任重道远。
3 针对以上存在的问题，提出几点相应的建议
第一，严格立法，依法治教。
目前，我国政府依法治教及依法治校现状的不容乐观，有相当一部分公众认为：法制观念初步确立，但比较偏重人治。解决人治问题的关键就是从政策调控走向依法治理。依法治理职业教育，首先要改变“政策至上”的管理方式。政府应该充分调动各级各类立法主体对职业教育立法的积极性，全国人大及相关部门应该负起制定法律的责任，尽快制定研究涉及职业教育利益关系调整的法律问题；另外，中等职业学校和高等职业学校同属于职业教育的范畴，政府应该制定涵盖两者的职业院校法。在立法问题上，中国应该向西方发达国家学习。西方发达国家职业教育法制化程度较高，例如德国，其颁布了一系列的职业教育法律、章程，例如：《强迫职业实习教育法》《企业章程》《工业法典》《青年劳动保护法》《手工业条例》《职业教育法》《劳动促进法》《企业基本法》《职业学校法》《改进培训场所法》《回归教育法》《职业教育促进法》《联邦职业教育法》《联邦职业教育保障法》。[2]上述这些法律涉及到的内容比较全面、广泛，既有针对学校的，也有针对企业的，同时还设计培训等内容，而且，德国对这些法律的修改周期也较短。
第二，要加大资金投入，切实保障职业院校的经费来源。
政府应该调整普高与职业院校公共教育经费的分配结构，这种分配结构的比例应该按照教育成本来确定，保证职业教育预算内经费占全国预算内教育经费比例与职业教育的规模比例相匹配，这样才能体现政府分配政策的公平。职业教育的特点决定了职业教育的成本远大于普通教育，各级政府应该按照《教育法》的要求逐步提高职业教育经费投入比例，确保职业教育的办学质量，中央政府应该加大对地方政府的教育财政转移支付，以保证弱势群体院校享有基本平等的发展权。
政府还应该努力完善职业学校投入机制，健全以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的保障体制。许多市场经济国家的职业教育经费由地方税收、地方政府拨款、中央政府资助、学生学费以及企业、私人赞助和学校产业收入等多元化构成，在这方面澳大利亚做的就很到位。我国的职业教育已经发展到了一定的规模，除了要依靠政府的投入和支持外，还应该拓宽资本来源渠道，特别应该调动社会闲散资金。例如：可以鼓励建立中国职业教育发展基金会，这样可以让职业教育获得更多的资金支持，弥补教育资源配置经费不足的缺口，同时也可以使职业教育和其他类型的教育之间缩小发展上的差距。
第三，加快职业教育创新，适应经济发展的要求。
在中国职业教育发展史上，政府起到的作用是不可低估得，为了加快构建适应经济社会发展方式转变和产业结构调整要求，满足人民群众接受优质职业教育需求的高水平现代教育体系，政府必须进一步加大职业教育改革创新力度，着力激发职业教育发展活力。例如：无锡和天津的传统职业教育的优秀“基因”及有益经验值得市政府的借鉴，因为中国“主体性”近年来整体缺失，一味照搬西方国家的制度和精神只会导致原创精神的衰落。中国政府眼下要建立的是具有世界水准、中国特色的职业教育体系，但是这样的体系应该分类、分层次研究，研究实现形式，不能“一刀切”，因为各地差别各有千秋，所以职业教育要服务区域经济，这就是职业教育的特点。政府应该完善其机制和政策，拿出体系构架，指导未来十年职业教育的科学发展观，加快建立具有中国特色、世界水准的现代职教体系而努力。
政府还应该通过法律来进一步强化企业自觉自愿与职业学校的合作，这是职业教育体制创新的一项重要内容，也是完善职业教育办学和管理体制、促进职业教育改革发展的重要保障。根据《中华人民共和国职业教育法》的规定，深度参与职业教育既是企业的义务，也是企业的权利。校企合作是制约职业教育发展的重要瓶颈，所以充分调动企业参与职业教育的积极性，发挥行业组织在校企合作过程中的引导作用以及政府职能部门的主导作用，都是非常必要的。要切实落实校企合作、工学结合的人才培养模式，劳动部门必须增强与教育部门的沟通与协作。职业学校希望能借用企业的生产实践以及技术，让学生能学到书本上无法学到的动手操作技能；可是在合作过程中，职业教育只有主动为企业服务，才能得到企业的信任。为此，一些地方职业学校只有充分依靠企业，才能有效地把握地方经济的发展命脉，了解企业对人才的需求状况，并且借助企业在人才、技术、设备等方面的优势，培养出企业需要的高素质技能型人才。
参考文献
[1] 靳希斌.政府教育管理职能转变与构建公共教育财政投资制度[M].福建教育出版社，2011：56.
[2] 杨柳.我国职业教育法制的问题及完善对策研究[D].华中师范大学，2007.
关键词：政府 职业教育 管理
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）09（b）-0203-02
职业教育是从实用技能方面培养社会需要的专门人才，也是直接为经济发展和社会进步服务的教育类型。我国把职业教育视为公益事业。在职业教育发展问题上，政府不能将职业教育完全推向市场，职业教育必须依赖政府的支持；政府应当利用人民赋予的公共权力和大量社会公共资源这些优势，认真履行职责，为职业教育提供有效的服务。综观我国职业教育发展现状。目前，我国的职业教育发展很不平衡，政府在职业教育服务管理方面存在不少问题。为此，本文就针对政府在职业教育管理中存在的几个主要问题进行剖析，提出建议。
1 政府在职业教育管理中存在的三方面问题
第一，政府在为职业教育提供服务方面做得不到位。
职业教育在整个教育系统中的地位、作用都举足轻重，但长期以来都没有得到政府和民间的足够重视；政府为职业教育发展营造环境方面存在不足，职业教育在整个教育体系中都处于弱势地位。政府对职业教育介入不够，对职业教育关注少、调查少、知情少。
政府对职业教育资金投入不足。据有关部门统计分析，我国职业教育的成本是其他教育成本的3～4倍，高等职业教育成本是普通高等教育的2.64倍；政府对职业教育的实际投入却远远低于其对其他教育的投入。有些职业院校由于缺少实训场地，学生根本无法上实验课，动手操作能力极差。
校企合作滞后，职业院校人才培养模式无法适应社会和企业的需要。职业院校的毕业生主要以动手能力强，综合素质高来彰显特色，吸引招聘单位的眼球。培养社会需要的合格的毕业生应该是职业教育成败的关键。传统的、封闭的职业学校教育不可能培养技能型人才；可是目前，政府部门对职业教育关心、协调不够，职业教育主要有职业学校承担，长期以来职业院校一直以青少年为特定对象提供教育服务，主要是开展学历教育，这样的人才培养模式培养出来的毕业生很难适应社会的需要，所以职业教育当务之急就是必须彻底转变传统的职业教育人才培养模式。
第二，政府在职业院校办学自主权方面的越位。
政府对职业院校办学方面实行了过多的干涉，这些干涉说明了政府对职业教育管理方面的角色越位。“越位”现象表现在有些政府管理部门逾越了市场经济体制条件下政府与社会、市场以及职业院校之间应有的界限，承担了若干政府管不了和管不好的职能。政府集中了职业院校关键资源的使用权，对职业院校的管理仍然沿用行政管理为主导的宏观调控体系。很多职业院校的办学规模、办学形式、办学目标、办学定位、校园扩建、领导任命、专业设置、课程教材选用、师资聘任和使用、办学经费拨付和支配等根本性问题理应让职业院校自己来解决；但是这些重大问题基本上都由主管部门包办，办学者没有充分的话语权。每一个职业院校都有自身办学特色和专业特长；政府对职业院校的管制太死板，让职业院校的发展失去了活力，并难以发挥其应有的市场活力，学校没有了办学自主权，就没有了活力，培养出来的人才就容易与社会需要脱轨。
职业院校教师人事调动方面基本上还取决于上级主管部门，很多人事调动都没有严格按照制度办事，任人唯亲的现象屡见不鲜；职业院校的党委书记、校长在内的校一级领导的任选，都是按照党政管理干部的任用模式，职业院校内部中层领导干部的任命也是如此。在职业院校领导干部的任选问题上，政府把职业院校看成政府的行政机构，没有考虑职业院校的特殊性；由政府任命的一些领导对职业教育的认识并不充分，而且对职业院校的情况也不是非常熟悉，对学校的管理完全是凭个人喜好，在学校管理方面缺乏系统长远的考虑与措施。政府既是办学者又是管理者，政府的即掌舵又划桨的双重身份决定了其对职业院校的管理必然存在着种种的不足，诸多弊端无法依靠其自身得到克服；政府不是万能的，它也有自身的能力范围，只有在自身的能力范围之内政府才可以有所作为，而一旦超出了自己能力的边界，政府也免不了失灵。[1]
第三，政府在职业教育管理过程中的角色错位。
所谓错位，就是中央和地方、不同部门之间，它们的职能存在重叠和交叉。职业教育作为一种重要的教育类型，不管从行政组织机构的设置还是从各自权限及职责的划分上都应该有一个基本协调一致的管理制度体系；很多职业院校现行职业教育的行政管理体制呈现出“条块分割、多头办学”的弊端，使各个相关管理部门容易出现职责的交叉和管理标准的不一致等问题，从制度上肢解了职业教育整体，极大降低了职业教育管理的整体效益。职业教育作为一个系统，管理制度是维持职业教育系统有序性的重要保证，政府采用还原论的思维方法进行分割式的集中管理，分割了职业教育系统组成要素之间的联系，严重削弱了职业教育机构的办学自主权。全国人大教科文卫委员会调查发现：不同部门管理的职业学校级别和经费标准不同，教师待遇不同，毕业生获取职业资格证书的等级、岗位和待遇不同，就业情况不同，进而引发了资源分散、效率低下等问题。
2 造成政府管理职业教育方面种种问题的原因
第一，政府对职业院校人才培养模式太过陈旧。
职业教育与普高教育有很多不同点，最主要的区别就在于毕业生不同；职业院校的毕业生主要以动手能力强，综合素质高来彰显特色，吸引招聘单位的眼球。培养社会需要的合格的毕业生应该是职业教育成败的关键。传统的、封闭的职业学校教育不可能培养技能型人才；我国职业教育起步晚，政府对职业教育的规律和特点认识不足，直接把普高培养人才的模式嫁接到职业教育中来。
第二，传统文化根深蒂固。
从古至今，职业教育在政府和老百姓的心中还属于“二流教育”，政府、企业、社会舆论对职业教育的评价依然很低，这归因于政府乃至整个社会对职业教育的评价体系不公平，这种不公正也就反映出政府为职业教育发展营造环境方面存在不足。几乎所有的职业院校招的是上线最低分的学生，培养的是社会最实用的人才。评价体系不公平的根本原因就是职业教育在政府和人们心目中的地位毕竟档次低。职业教育的档次低，影响了职业院校毕业生的收入和社会地位。政府能做的，比如保障受过职业教育、具有职业技能及技能证书人群的基本权益，在很多地方仍未得到落实。 第三，职业教育的立法不严，执法不力，监督失控。
职业学校教育分为初、中、高等职业教育，1996年国家颁布的《职业教育法》，大都是针对中等职业教育来制定的。我国高等教职业教育没有独立的教育体系，致使相当部分的高等职业院校在办学过程中困难重重、问题颇多。现在，职业教育已经发展成为规模庞大的社会公益事业，对经济社会的发展起着重要的作用，这就要求国家要加强对职业教育的合理干预和调整，而干预和调整过程少不了法律的支持；没有职业教育法律的制定和实施，我国的职业教育就无法走向正规。一直以来，我国的职业教育在依法治教方面做得不尽如人意，除了法律体系不完善，执行不力之外还有一个非常重要的原因，那就是法律监督问题。职业教育的法律承担着涉及政府诸多行政部门、行业、企业、各办学机构及社会团体和个人等，法律当事人成分复杂，关系纵横交错，法律机关和监督机构的执法和监督难度都较大。现代高等职业教育在我国发展的历史不长，人们对高等职业教育的规律认识不清，监督问责更是依法治理高等职业教育的最薄弱环节，至今法律法规上对监督问题一直没有做出任何规定，更没有在实践层面上形成有效、权威的监督制约机制，所以对职业教育来说，监督问责就显得任重道远。
3 针对以上存在的问题，提出几点相应的建议
第一，严格立法，依法治教。
目前，我国政府依法治教及依法治校现状的不容乐观，有相当一部分公众认为：法制观念初步确立，但比较偏重人治。解决人治问题的关键就是从政策调控走向依法治理。依法治理职业教育，首先要改变“政策至上”的管理方式。政府应该充分调动各级各类立法主体对职业教育立法的积极性，全国人大及相关部门应该负起制定法律的责任，尽快制定研究涉及职业教育利益关系调整的法律问题；另外，中等职业学校和高等职业学校同属于职业教育的范畴，政府应该制定涵盖两者的职业院校法。在立法问题上，中国应该向西方发达国家学习。西方发达国家职业教育法制化程度较高，例如德国，其颁布了一系列的职业教育法律、章程，例如：《强迫职业实习教育法》《企业章程》《工业法典》《青年劳动保护法》《手工业条例》《职业教育法》《劳动促进法》《企业基本法》《职业学校法》《改进培训场所法》《回归教育法》《职业教育促进法》《联邦职业教育法》《联邦职业教育保障法》。[2]上述这些法律涉及到的内容比较全面、广泛，既有针对学校的，也有针对企业的，同时还设计培训等内容，而且，德国对这些法律的修改周期也较短。
第二，要加大资金投入，切实保障职业院校的经费来源。
政府应该调整普高与职业院校公共教育经费的分配结构，这种分配结构的比例应该按照教育成本来确定，保证职业教育预算内经费占全国预算内教育经费比例与职业教育的规模比例相匹配，这样才能体现政府分配政策的公平。职业教育的特点决定了职业教育的成本远大于普通教育，各级政府应该按照《教育法》的要求逐步提高职业教育经费投入比例，确保职业教育的办学质量，中央政府应该加大对地方政府的教育财政转移支付，以保证弱势群体院校享有基本平等的发展权。
政府还应该努力完善职业学校投入机制，健全以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的保障体制。许多市场经济国家的职业教育经费由地方税收、地方政府拨款、中央政府资助、学生学费以及企业、私人赞助和学校产业收入等多元化构成，在这方面澳大利亚做的就很到位。我国的职业教育已经发展到了一定的规模，除了要依靠政府的投入和支持外，还应该拓宽资本来源渠道，特别应该调动社会闲散资金。例如：可以鼓励建立中国职业教育发展基金会，这样可以让职业教育获得更多的资金支持，弥补教育资源配置经费不足的缺口，同时也可以使职业教育和其他类型的教育之间缩小发展上的差距。
第三，加快职业教育创新，适应经济发展的要求。
在中国职业教育发展史上，政府起到的作用是不可低估得，为了加快构建适应经济社会发展方式转变和产业结构调整要求，满足人民群众接受优质职业教育需求的高水平现代教育体系，政府必须进一步加大职业教育改革创新力度，着力激发职业教育发展活力。例如：无锡和天津的传统职业教育的优秀“基因”及有益经验值得市政府的借鉴，因为中国“主体性”近年来整体缺失，一味照搬西方国家的制度和精神只会导致原创精神的衰落。中国政府眼下要建立的是具有世界水准、中国特色的职业教育体系，但是这样的体系应该分类、分层次研究，研究实现形式，不能“一刀切”，因为各地差别各有千秋，所以职业教育要服务区域经济，这就是职业教育的特点。政府应该完善其机制和政策，拿出体系构架，指导未来十年职业教育的科学发展观，加快建立具有中国特色、世界水准的现代职教体系而努力。
政府还应该通过法律来进一步强化企业自觉自愿与职业学校的合作，这是职业教育体制创新的一项重要内容，也是完善职业教育办学和管理体制、促进职业教育改革发展的重要保障。根据《中华人民共和国职业教育法》的规定，深度参与职业教育既是企业的义务，也是企业的权利。校企合作是制约职业教育发展的重要瓶颈，所以充分调动企业参与职业教育的积极性，发挥行业组织在校企合作过程中的引导作用以及政府职能部门的主导作用，都是非常必要的。要切实落实校企合作、工学结合的人才培养模式，劳动部门必须增强与教育部门的沟通与协作。职业学校希望能借用企业的生产实践以及技术，让学生能学到书本上无法学到的动手操作技能；可是在合作过程中，职业教育只有主动为企业服务，才能得到企业的信任。为此，一些地方职业学校只有充分依靠企业，才能有效地把握地方经济的发展命脉，了解企业对人才的需求状况，并且借助企业在人才、技术、设备等方面的优势，培养出企业需要的高素质技能型人才。
参考文献
[1] 靳希斌.政府教育管理职能转变与构建公共教育财政投资制度[M].福建教育出版社，2011：56.
[2] 杨柳.我国职业教育法制的问题及完善对策研究[D].华中师范大学，2007.