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【摘要】 本文就监理工作实践中如何把握时机，准确运用工程暂停令，控制工程质量、防止发生安全事故的方法、措施，以达到履行职责，规避风险的目的，进行了总结和探讨。
【关键词】 暂停令；控制手段；履行职责；规避风险
【中图分类号】 TU721 【文献标识码】 C 【文章编号】 1727-5123（2012）05-085-02
《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》，关于监理履行控制质量、监管安全的权利时，没有要求事先征得业主同意的说法。《建设工程委托监理合同》标准条款规定监理人的义务、权利和责任的第十七条第（7）款规定，“征得委托人同意，监理有权发布开工令、停工令、复工令，但应当事先向委托人报告”；第（8）款又规定，对于不符合设计要求和合同约定及国家质量标准的材料、构配件、设备，有权通知承包人停止使用。“对于不符合规范和质量标准的工序、分部、分项工程和不安全施工作业，有权通知承包人停工整改、返工”。以上法规和合同示范文本告诉我们，在有的情况下，监理需要征求业主同意才能发暂停令，在有的情况下则无须事先征得业主同意。只有认真行使上述权利，才能保证监理履行好自己的义务，并承担相应的责任。
但在监理工作实践中，往往有的总监把握不准签发暂停令的准确时机，有的该停工整改的不发暂停令，结果产生质量、安全隐患，甚至发生重大质量、安全事故。近年来发生的重大施工安全事故，监理大多没有事先发布暂停令，也没有向主管部门报告，贻误了有效的控制时间，从而承担了相应的处罚或法律责任，沉痛的教训值得吸取。
监理合同规定发暂停令之前须预先征得委托人同意，在许多情况下，这一前提却难以实现。一些委托人（以下简称业主）往往把工程进度看得比较重，为了尽早竣工投入使用，尽早出投资效益，不支持监理的停工整改措施，是因为对所存在问题的严重性认识不足；也有的业主是临时筹建的现场管理班子，他们缺乏责任心和长远打算，并不能代表真正意义上的业主。再说即使出了质量、安全问题，也不会追究到他们的责任。[因为他们并不在质量、安全（尤其是过程控制的）验收记录上签字]。基于上述3种原因，要事先取得业主同意再发暂停令，在实际工作中往往行不通。
建设部第166号令和[2009]建质87号文件规定，在施工过程中，监理发现有安全隐患要求施工单位整改，施工单位拒不整改，监理只要报告业主，由业主要求停工就行。由于规范性文件与质量管理条例，安全管理条例两个法规规定不一（后两种文件没有要求发停工令必须经过业主同意，但法律效力却比前两个大），造成许多总监在现场有点尴尬，万一业主不同意发停工令或者不同意停工，发生重大安全事故，监理却因为没有发停工令，又没有及时向政府主管部门报告，按照两个条例肯定要承担法律责任。笔者在监理工作实践中体会到，要准确运用暂停令，需要注意以下几点，写出来供大家参考：
第一，应当掌握： 发暂停令的依据是否可靠，理由是否充分，条件是否具备（即判断是否准确）。根据质量、安全管理条例和监理规范，只要存在以下行为之一，总监都应及时下发暂停令：①施工单位未经批准擅自施工的；②施工单位未按审查通过的工程设计文件施工的；③施工单位未按批准的施工组织设计或施工方案施工或有违反强制性标准行为的；④施工存在重大质量、安全事故隐患或发生质量安全事故的；⑤当监理发现施工方把未经监理验收或验收不合格的材料用于工程中， 或者对未经监理验收或验收不合格的工序进行下一道工序施工的， 都应当签发暂停令.
第二，在材料、构配件、设备及施工质量、安全不符合设计、规范要求的情况下，必须果断要求施工单位停工整改。发暂停令的前提必须是明显违背强制性标准、涉及公共安全和使用功能而难以补救的事项，并且凭借丰富的经验能够准确地判断，不停工非出事不可的，不要遇到一些小问题轻易发停工令。
第三，监理虽然是为业主服务的，但在履行权利、责任、义务上，却又是独立的企业行为，在重大原则问题上应本着守法、诚信、公正、科学的原则，要对你所委托的业主负责， 对所在的监理企业负责，同时又是对自己负责。只要你的判断是符合上述原则的，在严重违规行为劝阻无效的情况下，就应当理直气壮地下达暂停令，即使事先未经业主同意就发了暂停令，事后再向业主说明，解释其必要性，一般都会得到业主理解和支持的。
在签发暂停令的过程中， 往往须经历以下程序 ；发现有施工违规规行为时，监理先是口头提醒、书面联系单告知（重要的或时间紧迫时，此程序可以省略 ）、通知单指令，在经过上述程序都无效的情况下才迫使监理发暂停令。为了确保工程质量与安全，必要时监理应当有这个自主权，否则就无法达到控制和监管的目的。
第四，有些问题，可以巧妙地回避暂停令，同样得到控制质量、安全的效果。如砼结构分项工程施工中，监理对钢筋、模板等隐蔽工程验收不合格，就不准浇筑砼，不是仅口头上说说，监理要在工序报验单上直接签署：“验收不合格，不得进行下道工序，经整改合格后再报验”。砼浇筑申请表上明确签署：“不同意浇砼”。上述两个文件，签上专业监理工程师和总监理工程师的名字，盖上监理机构印章后及时送达给施工单位，施工单位一般也能接受，可以避免非要到发停工令那一步。绝大多数情况下，施工单位会执行整改要求，不发暂停令也能达到控制质量、安全的目的。
第五，在准确运用暂停令问题上，有几个问题还需要进一步说明：首先，有的总监在发不发暂停令时往往犹豫不决，举棋不定，对以下矛盾问题，应学会选择利害关系，判断孰轻孰重。①法律、法规与规范、合同之间；②质量、安全与工期之间；③承担的风险与业主的理解支持程度之间。俗话说得好： 两利相比取其重，两害相比取其轻。其次，重大工程质量、安全事故的处理案例中，政府有关部门和专家组成的调查组，调查事故发生的原因时，往往要涉及到有关方责任，而对监理责任的追究往往又特别看重其监理程序有没有履行，而不会因为业主没有同意就能减轻监理不作为的责任。再次，还有的人认为，监理为业主服务，只要发停工令就应当征得业主同意。 在监理义务范围内，不需要样样都去请示业主，否则，还需要你监理干什么？最后，需要指出的是，我们发的只是暂停令，只是局部停工令，而不是要求整个工地大面积全面停工，那样肯定应当要事先征得业主同意。例如浇注楼层混凝土前，监理发现一根框架大梁下面的5根直径25mm的受力少了两根，施工单位没有按监理要求增补就强行浇注混凝土，监理立即发暂停令，不事先征求业主意见有何不妥？
第六，作为总监，发暂停令既是权利，又是责任；是控制手段，但不是目的。不要以为暂停令一发出就万事大吉了，工程总要向前推进。笔者在发出停工令后，往往还要做许多工作。①要向业主说明发停工令的原因、过程和目的，尽量取得他们的理解与支持；②要向承包方项目经理及技术负责人说明不停工整改的危害性以及可能产生的后果，我们是为业主把关，同时也是帮你们把关。比如安全问题，你们如果不停工整改，万一出了事造成人员伤亡，现在死亡一名工人，承包方的直接、间接经济损失要达数十万元，甚至上百万元，而且还要暂扣安全生产许可证，在一定期间内不得进行招投标，那损失就大了。这些利害关系一讲，他们往往都心服口服，也不会产生抵触情绪；又如质量问题，屋面、卫生间防水处理不好，墙、地面起壳、空鼓，今后交付使用后再维修，你们将花更多的人工、材料去返工，而且使用方很反感，实在是得不偿失。大量实践证明，只要我们动之以情，晓之以理，一般情况下承包方都是愿意停工整改的。
第七，当承包方拒不整改、又不停止施工，则要发备忘录。在向业主报告的同时，必要时可以直接向政府主管部门报告。无论通知单、暂停令还是备忘录，都要及时抄报业主，切实履行告知义务。如果事关质量、安全的大事，事事都要经过业主同意才能行使权利，而不停工发生问题后又不追究业主责任，却要追究监理责任，显然与法理、情理上都是说不过去的。因此，即将进行监理合同和监理规范修订时，建议将应事先“征得委托人同意”删除，明确监理有权发布开工令、暂停令、复工令，同时必须向委托人报告。是否需要事先向委托人报告，根据具体情况由总监掌握。这样才能真正在施工过程中控制好质量，监管好安全，履行好监理职责，才能使总监负责制真正落到实处。
以上几点在实际工作中仍需灵活运用，充分体现监理工作的艺术性，使得监理工作在一定程度上达到最佳的效果，避免个人和公司的责任与风险。
【关键词】 暂停令；控制手段；履行职责；规避风险
【中图分类号】 TU721 【文献标识码】 C 【文章编号】 1727-5123（2012）05-085-02
《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》，关于监理履行控制质量、监管安全的权利时，没有要求事先征得业主同意的说法。《建设工程委托监理合同》标准条款规定监理人的义务、权利和责任的第十七条第（7）款规定，“征得委托人同意，监理有权发布开工令、停工令、复工令，但应当事先向委托人报告”；第（8）款又规定，对于不符合设计要求和合同约定及国家质量标准的材料、构配件、设备，有权通知承包人停止使用。“对于不符合规范和质量标准的工序、分部、分项工程和不安全施工作业，有权通知承包人停工整改、返工”。以上法规和合同示范文本告诉我们，在有的情况下，监理需要征求业主同意才能发暂停令，在有的情况下则无须事先征得业主同意。只有认真行使上述权利，才能保证监理履行好自己的义务，并承担相应的责任。
但在监理工作实践中，往往有的总监把握不准签发暂停令的准确时机，有的该停工整改的不发暂停令，结果产生质量、安全隐患，甚至发生重大质量、安全事故。近年来发生的重大施工安全事故，监理大多没有事先发布暂停令，也没有向主管部门报告，贻误了有效的控制时间，从而承担了相应的处罚或法律责任，沉痛的教训值得吸取。
监理合同规定发暂停令之前须预先征得委托人同意，在许多情况下，这一前提却难以实现。一些委托人（以下简称业主）往往把工程进度看得比较重，为了尽早竣工投入使用，尽早出投资效益，不支持监理的停工整改措施，是因为对所存在问题的严重性认识不足；也有的业主是临时筹建的现场管理班子，他们缺乏责任心和长远打算，并不能代表真正意义上的业主。再说即使出了质量、安全问题，也不会追究到他们的责任。[因为他们并不在质量、安全（尤其是过程控制的）验收记录上签字]。基于上述3种原因，要事先取得业主同意再发暂停令，在实际工作中往往行不通。
建设部第166号令和[2009]建质87号文件规定，在施工过程中，监理发现有安全隐患要求施工单位整改，施工单位拒不整改，监理只要报告业主，由业主要求停工就行。由于规范性文件与质量管理条例，安全管理条例两个法规规定不一（后两种文件没有要求发停工令必须经过业主同意，但法律效力却比前两个大），造成许多总监在现场有点尴尬，万一业主不同意发停工令或者不同意停工，发生重大安全事故，监理却因为没有发停工令，又没有及时向政府主管部门报告，按照两个条例肯定要承担法律责任。笔者在监理工作实践中体会到，要准确运用暂停令，需要注意以下几点，写出来供大家参考：
第一，应当掌握： 发暂停令的依据是否可靠，理由是否充分，条件是否具备（即判断是否准确）。根据质量、安全管理条例和监理规范，只要存在以下行为之一，总监都应及时下发暂停令：①施工单位未经批准擅自施工的；②施工单位未按审查通过的工程设计文件施工的；③施工单位未按批准的施工组织设计或施工方案施工或有违反强制性标准行为的；④施工存在重大质量、安全事故隐患或发生质量安全事故的；⑤当监理发现施工方把未经监理验收或验收不合格的材料用于工程中， 或者对未经监理验收或验收不合格的工序进行下一道工序施工的， 都应当签发暂停令.
第二，在材料、构配件、设备及施工质量、安全不符合设计、规范要求的情况下，必须果断要求施工单位停工整改。发暂停令的前提必须是明显违背强制性标准、涉及公共安全和使用功能而难以补救的事项，并且凭借丰富的经验能够准确地判断，不停工非出事不可的，不要遇到一些小问题轻易发停工令。
第三，监理虽然是为业主服务的，但在履行权利、责任、义务上，却又是独立的企业行为，在重大原则问题上应本着守法、诚信、公正、科学的原则，要对你所委托的业主负责， 对所在的监理企业负责，同时又是对自己负责。只要你的判断是符合上述原则的，在严重违规行为劝阻无效的情况下，就应当理直气壮地下达暂停令，即使事先未经业主同意就发了暂停令，事后再向业主说明，解释其必要性，一般都会得到业主理解和支持的。
在签发暂停令的过程中， 往往须经历以下程序 ；发现有施工违规规行为时，监理先是口头提醒、书面联系单告知（重要的或时间紧迫时，此程序可以省略 ）、通知单指令，在经过上述程序都无效的情况下才迫使监理发暂停令。为了确保工程质量与安全，必要时监理应当有这个自主权，否则就无法达到控制和监管的目的。
第四，有些问题，可以巧妙地回避暂停令，同样得到控制质量、安全的效果。如砼结构分项工程施工中，监理对钢筋、模板等隐蔽工程验收不合格，就不准浇筑砼，不是仅口头上说说，监理要在工序报验单上直接签署：“验收不合格，不得进行下道工序，经整改合格后再报验”。砼浇筑申请表上明确签署：“不同意浇砼”。上述两个文件，签上专业监理工程师和总监理工程师的名字，盖上监理机构印章后及时送达给施工单位，施工单位一般也能接受，可以避免非要到发停工令那一步。绝大多数情况下，施工单位会执行整改要求，不发暂停令也能达到控制质量、安全的目的。
第五，在准确运用暂停令问题上，有几个问题还需要进一步说明：首先，有的总监在发不发暂停令时往往犹豫不决，举棋不定，对以下矛盾问题，应学会选择利害关系，判断孰轻孰重。①法律、法规与规范、合同之间；②质量、安全与工期之间；③承担的风险与业主的理解支持程度之间。俗话说得好： 两利相比取其重，两害相比取其轻。其次，重大工程质量、安全事故的处理案例中，政府有关部门和专家组成的调查组，调查事故发生的原因时，往往要涉及到有关方责任，而对监理责任的追究往往又特别看重其监理程序有没有履行，而不会因为业主没有同意就能减轻监理不作为的责任。再次，还有的人认为，监理为业主服务，只要发停工令就应当征得业主同意。 在监理义务范围内，不需要样样都去请示业主，否则，还需要你监理干什么？最后，需要指出的是，我们发的只是暂停令，只是局部停工令，而不是要求整个工地大面积全面停工，那样肯定应当要事先征得业主同意。例如浇注楼层混凝土前，监理发现一根框架大梁下面的5根直径25mm的受力少了两根，施工单位没有按监理要求增补就强行浇注混凝土，监理立即发暂停令，不事先征求业主意见有何不妥？
第六，作为总监，发暂停令既是权利，又是责任；是控制手段，但不是目的。不要以为暂停令一发出就万事大吉了，工程总要向前推进。笔者在发出停工令后，往往还要做许多工作。①要向业主说明发停工令的原因、过程和目的，尽量取得他们的理解与支持；②要向承包方项目经理及技术负责人说明不停工整改的危害性以及可能产生的后果，我们是为业主把关，同时也是帮你们把关。比如安全问题，你们如果不停工整改，万一出了事造成人员伤亡，现在死亡一名工人，承包方的直接、间接经济损失要达数十万元，甚至上百万元，而且还要暂扣安全生产许可证，在一定期间内不得进行招投标，那损失就大了。这些利害关系一讲，他们往往都心服口服，也不会产生抵触情绪；又如质量问题，屋面、卫生间防水处理不好，墙、地面起壳、空鼓，今后交付使用后再维修，你们将花更多的人工、材料去返工，而且使用方很反感，实在是得不偿失。大量实践证明，只要我们动之以情，晓之以理，一般情况下承包方都是愿意停工整改的。
第七，当承包方拒不整改、又不停止施工，则要发备忘录。在向业主报告的同时，必要时可以直接向政府主管部门报告。无论通知单、暂停令还是备忘录，都要及时抄报业主，切实履行告知义务。如果事关质量、安全的大事，事事都要经过业主同意才能行使权利，而不停工发生问题后又不追究业主责任，却要追究监理责任，显然与法理、情理上都是说不过去的。因此，即将进行监理合同和监理规范修订时，建议将应事先“征得委托人同意”删除，明确监理有权发布开工令、暂停令、复工令，同时必须向委托人报告。是否需要事先向委托人报告，根据具体情况由总监掌握。这样才能真正在施工过程中控制好质量，监管好安全，履行好监理职责，才能使总监负责制真正落到实处。
以上几点在实际工作中仍需灵活运用，充分体现监理工作的艺术性，使得监理工作在一定程度上达到最佳的效果，避免个人和公司的责任与风险。