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摘 要：近10年来，土地财政问题越来越受到瞩目，并暴露出一系列问题：地方政府对土地出让收支过度依赖，依赖呈现地域性、支出混乱等特点。本文通过梳理我国土地出让金制度的内涵与发展历程，探析导致这些问题背后的原因，并提出相应的对策。
关键词：土地出让金 管理制度 地域性
一、我国土地出让金管理制度的内涵与发展
1.我国土地出让金制度的内涵。我国实行的是城市土地归国家所有，农村和市郊土地归农村集体所有，土地用途管制、农用地专用建设用地统一供应的土地出让制度，而管理的主体部门是各级政府的土地管理部门。
根据1992年财政部颁布的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》中的规定可知，我国的土地出让金具体包括以下三种：
第一，土地出让交易总额。即管理部门出让土地使用权给使用者，而向受让人收取的全部价款。
第二，续期土地出让金。即土地使用者为了续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款。
第三，补偿金。原本通过行政划拨方式而获得的土地使用权的土地使用者，经批准改变原有的土地使用权出让合同中指定的土地用途，将土地使用权进行转让、出租、抵押、作价入股和投资，从而补缴的价款。
2.土地出让金的支出。土地出让支出指的是基于土地出让收入的各种支出，分为土地出让成本类支出和非土地出让成本类支出。土地出让成本类支出主要包括土地收购费用、相关税费、土地整理费用、土地储备和出让前费用及其他费用；非土地出让成本类支出主要包括农业土地开发支出、征地农民的社会保障支出、廉租房等保障类住房支出、基于土地出让纯收益的教育支出、基于土地出让纯收益的农田水利建设支出等多个项目。下面我们对具有严格规定的土地出让支出进行说明：
二、我国土地出让金所存在的问题
1.地方政府对土地财政的依赖。
1.1土地出让收入水平来看。从土地出让的毛收入角度来衡量全国层次上的地方政府土地财政依赖情况，根据表1可知，从2000年到2013年，全国土地出让收入累计值相当于地方财政收入累计值的约43.71%，相当于全国国内生产总值累计值的4.05%，总体来说，依赖度呈逐年增长的趋势。
①2000—2011年及2013年全国土地出让收入数据来源《中国国土资源统计年鉴》（2001—2012、2014），2012年的全国土地出让收入数据来源《2012年中国国土资源公报》。
②地方财政收入和国内生产总值来自于历年的《中国统计年鉴》。
1.2从土地出让支出水平来看。根据表2可知，全国地方政府土地出讓支出依赖度由2007年的17.7%增长到2014年的31.92%，累计平均值为27.86%，总体程度成逐渐增大的趋势。
数据来源：
①2008—2014年及2013年全国土地出让支出数据来源历年的《中央与地方预算执行情况与下年度预算草案报告》。2007年数据是根据2008年预算执行报告推算而来。
②地方财政支出来自于历年的《中国统计年鉴》。
2.依赖具有地域性。
2.1土地出让金的收入具有浓厚的地域差异。由图1可知，东部地区额度较大，在2009—2013年间，东部地区的土地出让金的总和分别是中部和西部地区的 3.24和3.64倍。
数据来源：
①2009—2013年各地区土地出让数据由《中国国土资源统计年鉴》（2010—2014）计算得来。
②东部地区包括北京、天津、辽宁、河北、江苏、浙江、上海、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、湖南、湖北、江西、河南；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。
2.2土地出让金对地方财政的依赖呈现地域性（表3），在2009～2013年间东部地区土地出让收入占地方财政收入的比例为62.28%，而中、西部的土地出让收入占地方财政收入的比例分别为54.87%、48.28%，呈现东高西低的趋势。 虽然中、西部对土地出让收入依赖的绝对量不如东部高，但是近些年来他们的增长趋势是非常明显的。
数据来源：
①2009—2013年及2013年全国土地出让收入数据来源《中国国土资源统计年鉴》（2001—2012、2014），2012年的全国土地出让收入数据来源《2012年中国国土资源公报》。
②地方财政收入和国内生产总值来自于历年的《中国统计年鉴》。
3.支出混乱。
数据来源：根据财政部历年发布的中央和地方预算执行情况整理而来。（2010年剩余的12.37%为职工安置费，教育与农田水利建设为2011年增加的两项。）
由上表可知，征地拆迁等成本性支出的变化尤其明显。2010年为49.66%，2014年为82.39%，相差将近32.73%；城建支出位居整个支出项目第二，且呈现逐年递减的趋势；其他几项支出，如农地农建补助、教育、农田水利、保障房在整个支出结构中占比不高，与前面提到的提取比例严重不相符。
三、原因分析
1.分税制改革的不彻底。分税制的改革确立了中央与地方的事权与财权，造成了地方政府“财权上移”、“事权下移”的局面。为了缓解不断增大的财政压力，土地出让对地方政府收入的高贡献率不断诱导地方政府发展房地产业，从而导致地方政府对土地财政的依赖越来越大。
2.集权土地制度性缺陷。在宪法中明确指出，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，目前现行的土地法并没有明确界定公共利益的需要而征用集体土地的具体范围，为地方政府违规处理集体土地埋下了一定的伏笔；另一方面，现行的法律制度对地方政府土地违法行为的追究机制并不健全，从而助长了地方政府对土地出让金的依赖。 3.收支管理缺乏清晰性、强制性。现行的土地出让金收支管理缺乏清晰明确的制度，各项支出的比例没有一个明确的规定，导致地方政府可以随意安排，从而导致支出结构的极度不合理。
4.各地经济发展水平不协调。地方政府对土地出让金收入的依赖呈现明显的区域性，主要是因为东部沿海地区交通便利，对外开放程度较高，有利于地方政府出让经营性用地，同时还能通过低价出让工业用地来吸引外资，促进当地经济的发展。中西部地区不具备地区优势，所以依赖程度不是那么明显。
5.监督缺位。分税制以后，地方政府一直作为预算外资金游离于体制之外，从而逐渐成为地方政府的“第二财政”，虽然在2006年开始实行收支两条线管理，但是却收效甚微，支出结构仍然不明确，很难通过预算控制监督土地出让的收支。
四、改革建议
1.事权与财权相匹配。一般来说，中央政府的职能应集中在国家整体利益，加强宏观调控及维护民族团结与国家统一等方面；地方政府的职能在结合本地区实际情况，制定地区性法规政策，调节本区的经济活动和社会事务，促进本地区的经济和社会发展等发面。
保证中央在财政体系中的主导地位，为中央政府宏观调控和社会主义事业的发展提供有利的保证；地方政府应该建立自己的主体税种，确保有稳定可靠的收入，不至于过渡依赖中央政府。
2.完善法律体系。针对土地出让的管理提出具体的规章制度，防止地方政府的违规操作，明确政府征收或征用土地的目的，对“公共利益”的范围进行明确的说明，无论是城市机车设施建设、发展教育文化、以及社会公益事业等都应该规定在一定的计划额度内，避免土地资源的过渡开发与浪费；在对土地出让支出的管理中，應该规定城市建设支出、农田水利建设支出、教育支出、保障性安居工程等各支出的具体范围，便于日后进行监督。
3.规范转移支付制度。转移支付制度不健全，是造成各地区经济发展不平衡的直接原因，从而导致东、中、西三地区土地出让金收入呈现地域性。
优化转移支付结构，有步骤直至完全取消不规范的专项补助和维护地方政府基得利益的税收返还方式，加大中央政府财力集中度，增强中央政府的宏观调控能力，重点用于对贫困落后地区的均等化转移支付，促进区域经济的均衡发展。
4.加强监管。明确财政部门作为监管的主体之一，避免监督缺位。财政部门在全国各地都设有派出机构，监管起来更实际。具体可以从以下几个方面采取措施：首先，加强土地出让金的网络信息化管理，建立地方财政部门与国土资源部门的信息网络，建立土地开发整理建设项目数据库，实现信息共享。其次，建立土地出让金预决算制度，财政部对预算的合法性进行审核，并对后续的执行情况跟踪监控，对土地出让金收益金支出的合法性、合理性进行监督。
信息公开，接受各界监督。将土地出让金收支管理情况作为重大事项定期向人大报告，增加信息公开透明度，接受公众监督，减少土地出让金收支的随意性。
参考文献：
[1]李齐云，建立健全与事权相匹配的财税体制研究[M].北京：中国财政经济出版社，2013.
[2]安体富，窦欣.我国土地出让金：现状、问题及政策建议[N].南京大学学报，2011（01）.
[3]贾奇峰，郑光泉.对我国土地出让金制度的思考[J].商场现代化，2006（02）.
[4]黄然.基于公共财政视角的土地出让金研究[J].经济研究参考，2006（94）.
[5]李一花.中国财政收入增长之谜探析——兼谈地方政府收入策略、行为及问题[J].中国经济问题，2013—03（02）.
作者简介：叶文琪（1990—），女，武汉大学政治与公共管理学院，公共经济管理专业，研究方向：公共经济政策。
关键词：土地出让金 管理制度 地域性
一、我国土地出让金管理制度的内涵与发展
1.我国土地出让金制度的内涵。我国实行的是城市土地归国家所有，农村和市郊土地归农村集体所有，土地用途管制、农用地专用建设用地统一供应的土地出让制度，而管理的主体部门是各级政府的土地管理部门。
根据1992年财政部颁布的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》中的规定可知，我国的土地出让金具体包括以下三种：
第一，土地出让交易总额。即管理部门出让土地使用权给使用者，而向受让人收取的全部价款。
第二，续期土地出让金。即土地使用者为了续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款。
第三，补偿金。原本通过行政划拨方式而获得的土地使用权的土地使用者，经批准改变原有的土地使用权出让合同中指定的土地用途，将土地使用权进行转让、出租、抵押、作价入股和投资，从而补缴的价款。
2.土地出让金的支出。土地出让支出指的是基于土地出让收入的各种支出，分为土地出让成本类支出和非土地出让成本类支出。土地出让成本类支出主要包括土地收购费用、相关税费、土地整理费用、土地储备和出让前费用及其他费用；非土地出让成本类支出主要包括农业土地开发支出、征地农民的社会保障支出、廉租房等保障类住房支出、基于土地出让纯收益的教育支出、基于土地出让纯收益的农田水利建设支出等多个项目。下面我们对具有严格规定的土地出让支出进行说明：
二、我国土地出让金所存在的问题
1.地方政府对土地财政的依赖。
1.1土地出让收入水平来看。从土地出让的毛收入角度来衡量全国层次上的地方政府土地财政依赖情况，根据表1可知，从2000年到2013年，全国土地出让收入累计值相当于地方财政收入累计值的约43.71%，相当于全国国内生产总值累计值的4.05%，总体来说，依赖度呈逐年增长的趋势。
①2000—2011年及2013年全国土地出让收入数据来源《中国国土资源统计年鉴》（2001—2012、2014），2012年的全国土地出让收入数据来源《2012年中国国土资源公报》。
②地方财政收入和国内生产总值来自于历年的《中国统计年鉴》。
1.2从土地出让支出水平来看。根据表2可知，全国地方政府土地出讓支出依赖度由2007年的17.7%增长到2014年的31.92%，累计平均值为27.86%，总体程度成逐渐增大的趋势。
数据来源：
①2008—2014年及2013年全国土地出让支出数据来源历年的《中央与地方预算执行情况与下年度预算草案报告》。2007年数据是根据2008年预算执行报告推算而来。
②地方财政支出来自于历年的《中国统计年鉴》。
2.依赖具有地域性。
2.1土地出让金的收入具有浓厚的地域差异。由图1可知，东部地区额度较大，在2009—2013年间，东部地区的土地出让金的总和分别是中部和西部地区的 3.24和3.64倍。
数据来源：
①2009—2013年各地区土地出让数据由《中国国土资源统计年鉴》（2010—2014）计算得来。
②东部地区包括北京、天津、辽宁、河北、江苏、浙江、上海、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、湖南、湖北、江西、河南；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。
2.2土地出让金对地方财政的依赖呈现地域性（表3），在2009～2013年间东部地区土地出让收入占地方财政收入的比例为62.28%，而中、西部的土地出让收入占地方财政收入的比例分别为54.87%、48.28%，呈现东高西低的趋势。 虽然中、西部对土地出让收入依赖的绝对量不如东部高，但是近些年来他们的增长趋势是非常明显的。
数据来源：
①2009—2013年及2013年全国土地出让收入数据来源《中国国土资源统计年鉴》（2001—2012、2014），2012年的全国土地出让收入数据来源《2012年中国国土资源公报》。
②地方财政收入和国内生产总值来自于历年的《中国统计年鉴》。
3.支出混乱。
数据来源：根据财政部历年发布的中央和地方预算执行情况整理而来。（2010年剩余的12.37%为职工安置费，教育与农田水利建设为2011年增加的两项。）
由上表可知，征地拆迁等成本性支出的变化尤其明显。2010年为49.66%，2014年为82.39%，相差将近32.73%；城建支出位居整个支出项目第二，且呈现逐年递减的趋势；其他几项支出，如农地农建补助、教育、农田水利、保障房在整个支出结构中占比不高，与前面提到的提取比例严重不相符。
三、原因分析
1.分税制改革的不彻底。分税制的改革确立了中央与地方的事权与财权，造成了地方政府“财权上移”、“事权下移”的局面。为了缓解不断增大的财政压力，土地出让对地方政府收入的高贡献率不断诱导地方政府发展房地产业，从而导致地方政府对土地财政的依赖越来越大。
2.集权土地制度性缺陷。在宪法中明确指出，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，目前现行的土地法并没有明确界定公共利益的需要而征用集体土地的具体范围，为地方政府违规处理集体土地埋下了一定的伏笔；另一方面，现行的法律制度对地方政府土地违法行为的追究机制并不健全，从而助长了地方政府对土地出让金的依赖。 3.收支管理缺乏清晰性、强制性。现行的土地出让金收支管理缺乏清晰明确的制度，各项支出的比例没有一个明确的规定，导致地方政府可以随意安排，从而导致支出结构的极度不合理。
4.各地经济发展水平不协调。地方政府对土地出让金收入的依赖呈现明显的区域性，主要是因为东部沿海地区交通便利，对外开放程度较高，有利于地方政府出让经营性用地，同时还能通过低价出让工业用地来吸引外资，促进当地经济的发展。中西部地区不具备地区优势，所以依赖程度不是那么明显。
5.监督缺位。分税制以后，地方政府一直作为预算外资金游离于体制之外，从而逐渐成为地方政府的“第二财政”，虽然在2006年开始实行收支两条线管理，但是却收效甚微，支出结构仍然不明确，很难通过预算控制监督土地出让的收支。
四、改革建议
1.事权与财权相匹配。一般来说，中央政府的职能应集中在国家整体利益，加强宏观调控及维护民族团结与国家统一等方面；地方政府的职能在结合本地区实际情况，制定地区性法规政策，调节本区的经济活动和社会事务，促进本地区的经济和社会发展等发面。
保证中央在财政体系中的主导地位，为中央政府宏观调控和社会主义事业的发展提供有利的保证；地方政府应该建立自己的主体税种，确保有稳定可靠的收入，不至于过渡依赖中央政府。
2.完善法律体系。针对土地出让的管理提出具体的规章制度，防止地方政府的违规操作，明确政府征收或征用土地的目的，对“公共利益”的范围进行明确的说明，无论是城市机车设施建设、发展教育文化、以及社会公益事业等都应该规定在一定的计划额度内，避免土地资源的过渡开发与浪费；在对土地出让支出的管理中，應该规定城市建设支出、农田水利建设支出、教育支出、保障性安居工程等各支出的具体范围，便于日后进行监督。
3.规范转移支付制度。转移支付制度不健全，是造成各地区经济发展不平衡的直接原因，从而导致东、中、西三地区土地出让金收入呈现地域性。
优化转移支付结构，有步骤直至完全取消不规范的专项补助和维护地方政府基得利益的税收返还方式，加大中央政府财力集中度，增强中央政府的宏观调控能力，重点用于对贫困落后地区的均等化转移支付，促进区域经济的均衡发展。
4.加强监管。明确财政部门作为监管的主体之一，避免监督缺位。财政部门在全国各地都设有派出机构，监管起来更实际。具体可以从以下几个方面采取措施：首先，加强土地出让金的网络信息化管理，建立地方财政部门与国土资源部门的信息网络，建立土地开发整理建设项目数据库，实现信息共享。其次，建立土地出让金预决算制度，财政部对预算的合法性进行审核，并对后续的执行情况跟踪监控，对土地出让金收益金支出的合法性、合理性进行监督。
信息公开，接受各界监督。将土地出让金收支管理情况作为重大事项定期向人大报告，增加信息公开透明度，接受公众监督，减少土地出让金收支的随意性。
参考文献：
[1]李齐云，建立健全与事权相匹配的财税体制研究[M].北京：中国财政经济出版社，2013.
[2]安体富，窦欣.我国土地出让金：现状、问题及政策建议[N].南京大学学报，2011（01）.
[3]贾奇峰，郑光泉.对我国土地出让金制度的思考[J].商场现代化，2006（02）.
[4]黄然.基于公共财政视角的土地出让金研究[J].经济研究参考，2006（94）.
[5]李一花.中国财政收入增长之谜探析——兼谈地方政府收入策略、行为及问题[J].中国经济问题，2013—03（02）.
作者简介：叶文琪（1990—），女，武汉大学政治与公共管理学院，公共经济管理专业，研究方向：公共经济政策。