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内容提要作为全民共有共享的文化遗产，城市大遗址的保护利用需要公众广泛参与。本文以唐大明宫考古遗址公园的建设和管理运营为例，分析在公共治理理论背景下，大遗址保护利用中公众参与的多种方式、积极作用、存在问题及改进举措。
关键词公共治理城市大遗址公众参与大明宫遗址
〔中图分类号〕K928.72〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2015）01-0125-04
大遗址是指“中国文化遗产中规模和文化价值突出的文化遗址”，“是遗存本体和与其相关联的环境载体共同构成的综合体。它具有遗存丰富、历史信息含量大、不可再生、不可替代的价值和地位”。①城市大遗址作为大遗址中最为重要的组成部分，因其文化、社会价值的珍贵性、稀缺性，以及保护利用问题的复杂性、艰巨性，而备受社会各界高度关注。在一个民主法制的国家里，普通民众对大遗址保护贡献自己的力量，既是责任，也是义务。本文拟在公共治理相关理论背景下，以唐大明宫考古遗址公园的建设和管理运营为例，就城市大遗址（以下简称“大遗址”）保护利用过程中的公众参与问题进行梳理和分析，以就教于方家。
一、大遗址的属性及公众参与的方式、作用
1大遗址的社会属性及大遗址保护利用的公益属性
我国的《文物法》规定，“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有”，“ 一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务”。大遗址作为最为重要的文化遗产之一，是全民共有的文化财富，理所当然地为全民所共享。大遗址保护利用，更以其牵扯问题的复杂性、艰巨性，迫切需要取得社会各界的充分理解和广泛参与。依据公共治理理论，②大遗址的保护和利用是公众参与管理社会事务的重要内容。普通民众依据法律赋予的相关权利和义务，凭自己的知识、经验、财富、智慧、体能等，在自愿服务并不获取报酬的前提下保护和利用大遗址，应当大力提倡和鼓励。 同时，政府在大遗址保护中，主动地公开信息，疏通公众表达意见的渠道，搭建公众参与的平台，动员公共舆论进行监督，鼓励公众成为大遗址保护的重要力量，也是政府还政于民、科学决策的重要手段和途径。从整个社会层面来讲，文化遗产的保护只有成为全民的“共同事业”，大遗址保护工作才能取得实质性的突破。
2公众参与的形式及作用
（1）社会大众的舆论参与。随着自媒体时代的
来临，现代社会逐渐变成一个透明公开的舆论场。公众舆论参与社会事务管理的热情日益高涨。大遗址作为文化遗产的集中代表，其保护与利用更是社会高度关注的热点。公众对大遗址保护利用的态度，也直接影响着政府的决策。比如，为了配合奥运会的宣传活动，西安市2006年在大明宫含元殿基址上策划了《人文奥运·盛典西安》的大型演出。随后，整体保护大明宫遗址的呼声不断高涨。各类媒体连篇累牍地报道西安大遗址保护利用的现状、存在问题及解决思路，介绍国内外发达地区大遗址保护的经验和做法；专家学者纷纷建言，撰文著述；周边居民纷纷送来锦旗，表达了自己对遗产保护的拥护和支持。正是因为公众持续不断的舆论呼吁、舆论引导和舆论监督，为大遗址保护利用项目的启动营造了良好的社会氛围，直接促使政府做出决策，通过建设大明宫考古遗址公园，对大明宫遗址进行整体保护。
（2）社会资本的投资参与。一般来讲，城市大遗址占地面积广、占压建筑多、拆迁难度大，整体保护需要投入大量的资金。而国家专项财政资金往往又太少。尤其是对于财政并不宽裕的中西部城市，保护大遗址必须要有开放的胸怀、创新的思路，充分利用市场杠杆，吸引社会资本积极参与。比如大明宫遗址占地35平方公里，位于城市核心区，被大量的城中村、棚户区和企事业单位所占压。仅拆迁安置费用就需90亿。这对于财政并不宽裕的西安市来讲，简直是一个天文数字。所以，引进社会资本参与投资，缓解大遗址保护利用的资金压力，是务实和理性的选择。在大明宫遗址保护利用项目的实施过程中，中建出资20亿BT（BT是英文Build和Transfer的缩写形式，意为“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。）了整个遗址公园保护利用项目；万达、万科、华远也都以数亿元的投资参与到大明宫周边区域的开发建设中。本文数据来源：西安曲江大明宫遗址区保护办公室拆迁办、招商办、大明宫基金会。这些企业的大资金投入，使大明宫遗址的整体保护和大明宫考古遗址公园的高水平规划和建设成为可能。
（3）志愿者的服务参与。大遗址的公益属性，决定了志愿服务参与是大遗址保护利用工作中的重要内容。志愿者的服务，大大降低了项目实施的成本，提高了民众的历史文化修养，增进了民众的民族和城市文化认同，进而唤醒和增强了社会保护大遗址的意识。在大明宫遗址保护利用过程中，志愿者的服务主要表现在以下方面：文保志愿者远赴美国宾西法尼亚大学，参与修复昭陵六骏并开展相关文化活动，这一跨越时空的创举，传播了盛唐文化，表现出世界遗产精神，更重要的是释放了中国关注流失海外文物的信号。文化名人和专家学者参与理论研究，撰写理论文章，使大明宫遗址的保护利用工作得以在正轨上运行并为学术界所认可，东方大遗址保护工作的创新性尝试，也被世界遗产组织所称赞。青年学生志愿参与导游讲解、文物修复和文物发掘等工作，实现了实践与课堂、校园与社会的有机结合，使大明宫遗址保护成为鲜活生动的教学案例。市民志愿参与植树造林、公园保洁、秩序维护、宣传推广等活动，进一步拉近了遗址与老百姓、与现实生活的距离。
（4）当地居民和企事业单位的搬迁参与。中华民族历史悠久，文化积淀非常深厚。历经千年的历史变迁和文化深耕，文化反复叠加，历史“盛世”与现世“活态”生活并存，是我国城市大遗址的普遍特征。比如，大明宫遗址不仅是中华民族鼎盛时期盛唐的皇宫遗址，蕴含着这一时期辉煌的历史文化信息，而且还是大量现代居民世代居住和繁衍生息的家园。这些人群的存在，既对文物的保护形成威胁，但又以自己生活代价的付出，保护着大遗址，抵御着“摊大饼式”城市化进程的蚕食。现在，整体保护大遗址的思路、和谐拆迁安置的做法，极大调动了当地居民参与保护大遗址的积极性和主动性。居住在遗址区内的居民，毅然选择拆迁房屋，离开自己世代居住的家园，搬往他处，以自己的搬迁行动参与到遗址的保护当中。大明宫遗址保护过程中拆迁占压遗址建筑350万平方米户，涉及10万人口，仅仅用了三个月时间，而且也没有出现社会不稳定的情况，实现了和谐拆迁。 二、大遗址保护利用中公众参与工作存在的问题
1社会公益资金捐助太少
相较于西方发达国家，中国非政府组织的捐赠和志愿者个人的捐款数字非常小。在美国、英国、法国、意大利等国家，非政府组织的捐赠和志愿者的个人捐款，是文化遗产保护经费的重要来源。在大明宫考古遗址公园项目中，共投入了120亿人民币用于拆迁安置和遗址保护。但几乎所有的资金都是由组织实施单位曲江新区管委会筹措。社会捐助只有1000多万。之所以会出现这种情况，一方面是公众尤其是有经济实力人群的文化遗产保护意识不强、责任感缺失，另一方面是由于捐助机制不健全、渠道不顺畅。除此之外，对捐助资金使用情况缺乏严格、透明的制度监督，也是导致捐款过少的原因之一。可以说，在目前中国，单方面依靠国家财政资金保护大遗产的局面没有从根本上改变。
2志愿服务还没有形成有效的常态机制
在目前的大遗址保护利用项目中，由于相关配套措施尚未出台，公众参与大遗址保护的领域、途径、时间、方式等具体操作程序和方法都没有明确，加之缺乏参与平台，导致公众志愿服务大多为临时性、笼统性和应急性的。在服务内容方面也大多为浅层次的园区引导、秩序维持和保洁，深度参与严重不够。究其原因，主要是对遗址保护志愿服务工作的细化分类研究不够，对政府运营与志愿服务的功能互补定位厘定不清，对正确处理市场运营与社会公益服务关系的制度设计不合理，对文化遗产保护知识的宣传和普及水平亟待提高。
3公益性民间团体和志愿服务组织严重缺失
在西方发达国家，有关文化遗产保护的文化委员会、基金会、公益性组织和专业社会机构往往是成百上千，据称“法国目前共有大小不等、功能不一的民间社团组织18000个，这些民间社团组织主要以古迹、古建保护为主”。顾军、苑利：《法国文化遗产大普查给我们带来的启示》，《光明日报》2005年6月3日。而中国的非政府民间文化组织太少。在中国，除遗产研究单位与专业协会外，资助性组织和志愿者团体屈指可数，个人的志愿服务也非常有限。以大明宫考古遗址公园为例，社会公益组织目前仅仅只有大明宫基金会，而这一难得的社会组织，还是由行政色彩浓厚的大明宫保护办来代管。大遗址保护的社会属性远远没有体现出来。
4法律法规及相关制度不完善
我国的《文物法》规定，各级政府和文物行政部门是文物保护工作的主体。也就意味着，我国保护文化遗产“单一主体”的模式还没有从法律层面突破，公众在文化遗产保护中的主体地位没有在法律上得到明确。而且，各省、市也没有出台关于公众参与文化遗产保护的法规、条例。即使个别地方有一些办法，但由于缺少程序性规定，可操作性不强。加之，政务公开制度、经济调节手段和激励制度、社会组织和志愿者管理制度等的缺失，都使公共参与活动受到限制。
除此之外，大遗址保护补偿机制遭遇到政策障碍。我国现行相关土地政策规定，所有土地包括遗址周边的土地出让收益，必须入土地专有账户，这一资金也必须用于城市配套建设，用作他途就是严重违规或违法，这样使得因遗址保护带动城市价值提升进而反哺大遗址的机制根本无法建立起来。这在客观上也影响了当地政府和城市开发商进一步保护大遗址的积极性和主动性。
三、加强大遗址保护利用的公众参与工作举措
1积极鼓励成立参与大遗址保护的非政府组织
在西方发达国家，民间团体数量众多、门类齐全，在文化遗产保护中起到了举足轻重的作用。比如，英国文化遗产保护的非政府机构主要有：英格兰遗产和英格兰皇家历史遗迹委员会、国民信托、国家遗产纪念基金会等；法国著名的社团组织有古迹信托、青少年与文化遗产古迹国际协会、历史建筑促进会、古迹基金会等。在中国，应该允许成立更多的非政府文化组织，在大遗址保护中发挥更大的作用。首先，要充分考虑非政府组织的专业细化分类，根据大遗址保护工作的不同内容，引导成立专门从事古代遗迹、古典园林、传统居民、皇室建筑、非物质文化遗产、可移动文物、不可移动文物保护与研究的民间组织。根据大遗址保护工作的不同层面，引导成立专门从事规划建设、管理运营、咨询顾问、理论研究、融资信托、宣传推介、交流展示、导游讲解和文物保护等工作的民间组织。其次，在我国现阶段，公共参与大遗址保护，政府不能完全放手不管，需加强对非政府组织的引导，加大资金支持力度。各有关高校和科研机构也要加强与非政府组织的联系和沟通，不断提高其服务大遗址保护的水平和质量。
2积极搭建社会资金进入大遗址保护领域的平台
建立以政府为主体，社会广泛参与的多元化投入机制，是大遗址等历史文化遗产实现可持续发展的重要资金保障。而这一机制的关键是搭建社会资金进入大遗产保护领域的有效平台，使社会资金能够以捐助、投资等形式顺利进入该领域。这一方面，发达国家已经远远走在了我们前面。英国在1993年的《国家彩券法》规定，彩券收益中的28%用于公益事业，其中包括文化及自然遗产保护。于海广、王巨山主编：《中国文化遗产保护概论》，山东大学出版社，2008年，第160页。在美国，社团组织在文化遗产保护中发挥着关键作用，其经费除了政府拨款之外，主要来源于社会捐助。在大明宫国家遗址公园的管理和运营中，可从以下几个方面进行探索：政府统筹协调财政、税收等职能部门，制定相关社会资助政策，对提供资助的企业和个人在税收方面予以一定的减免，回馈景区门票，并授予其“文化遗产保护先进单位或先进个人”荣誉称号；有特殊贡献者，还可聘请其为 “文化遗产保护大使”；鼓励企业或个人设立大遗址保护基金或文化遗产基金，尤其是欢迎港澳台企业家设立大遗址保护基金；允许企业以特约或赞助形式与景区实现共建共管，还可以冠名权的形式向旅游服务、房地产、交通运输、酒店餐饮征收一定费用，扩大资金来源；可参照体育彩票形式，经政府同意后，委托资信条件较好的社会组织，进行大遗址专项募捐或发行大遗址保护彩券。总之，通过上述手段，不断集聚民间公益资金，缓解大遗址保护与管理运营压力。同时，对于资金的使用，要加强监督管理，确保捐助资金合理、透明运行。 3加快制订并完善相关法律、法规和制度
当前，随着中国社会经济的发展与经济体制改革的不断深入，传统单一的文化遗产行政管理体制，正在逐渐转向以行政管理体制为主、非营利和营利性社会力量共同参与的管理体制。“大遗址资源开发利用应由政府主导型向多元主体转变”。冉淑青、裴成荣、张馨：《国内外大遗址保护的经验借鉴与启示》，《人文杂志》2013年第4期。为了鼓励和引导公众依法参与大遗址保护。应当在《文物法》中寻求突破，首先应当考虑确立“以国家行政力量保护为主、社会共同参与的文化遗产保护” 新体制，增加相应条款，确保公众在立法、调查、认定、监督、维护权益等多方面的参与权。各级政府和文物行政部门在制订或完善相关法律法规时，应从组织架构、管理制度、信息公开和可操作性等方面重点考虑，真正把公众吸引到大遗址保护领域。已有的社会组织，要不断明确制度，规范管理，强化自律，克服行政习气，逐步向着正规良性的方向发展。 在具体的志愿服务过程中，要不断加大舆论宣传，拓宽参与领域，细化参与门类，完善参与制度。比如在大明宫考古遗址公园的管理运营中，要根据遗址保护的需要，细化分类社会参与的形式、内容、时间、地点，解决好服务什么、谁来服务、如何服务等三个问题。在时间的安排上，要根据不同志愿者的工作性质，进行统筹安排，合理调度。通过细分遗址保护的内容、时间节点和参与方式，逐步实现志愿服务的常态化、组织化、分类化和精细化。
4大胆尝试部分遗址区域的社会化管理运营
在与市场的结合上，社会组织和民营企业往往具有更为灵活的机制、更为成熟的经验。在这方面，西方国家的经验值得借鉴学习。比如在法国，文化遗产保护工作绝大多数都是通过委托民间社团组织托管的方式实现的。其中最大的古迹托管组织“古迹信托”，就承担着法国大部分的古迹托管工作。政府给予民间组织以充分信任和支持，这是法国文化遗产保护工作取得成功的重要经验。日本1954年修订的《文化财保护法》则明确指出，文化财所有者如果保护不利，“则可指定地方公共团体或其他法人作为法定管理团体代管”。苑利：《日本文化遗产保护的历史和今天》，《西北民族研究》2004年第2期。我们要善于解放思想，承认社会组织和民营企业在遗产保护中的良好愿望和公益考虑，善于引进先进的管理经验，提高经营管理水平和效率。在大明宫考古遗址公园的经营管理中，只要把握住文物保护的基本原则，凡不属于文物保护的核心区域，可尝试委托社会机构进行管理经营；凡是营利性项目，比如餐饮、住宿、文化娱乐、体育运动、购物、旅游服务、工艺礼品制作及一般文物的复制销售等，可引进竞争机制，实行特许权经营，让民营企业大显身手。目前，在国家大遗址保护专项资金尚不充足、专业人员极其缺乏的情况下，这种方案值得尝试。
作者单位：马建昌，西北大学文化遗产学院；张颖，武警工程大学理学院
责任编辑：秦开凤
关键词公共治理城市大遗址公众参与大明宫遗址
〔中图分类号〕K928.72〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2015）01-0125-04
大遗址是指“中国文化遗产中规模和文化价值突出的文化遗址”，“是遗存本体和与其相关联的环境载体共同构成的综合体。它具有遗存丰富、历史信息含量大、不可再生、不可替代的价值和地位”。①城市大遗址作为大遗址中最为重要的组成部分，因其文化、社会价值的珍贵性、稀缺性，以及保护利用问题的复杂性、艰巨性，而备受社会各界高度关注。在一个民主法制的国家里，普通民众对大遗址保护贡献自己的力量，既是责任，也是义务。本文拟在公共治理相关理论背景下，以唐大明宫考古遗址公园的建设和管理运营为例，就城市大遗址（以下简称“大遗址”）保护利用过程中的公众参与问题进行梳理和分析，以就教于方家。
一、大遗址的属性及公众参与的方式、作用
1大遗址的社会属性及大遗址保护利用的公益属性
我国的《文物法》规定，“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有”，“ 一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务”。大遗址作为最为重要的文化遗产之一，是全民共有的文化财富，理所当然地为全民所共享。大遗址保护利用，更以其牵扯问题的复杂性、艰巨性，迫切需要取得社会各界的充分理解和广泛参与。依据公共治理理论，②大遗址的保护和利用是公众参与管理社会事务的重要内容。普通民众依据法律赋予的相关权利和义务，凭自己的知识、经验、财富、智慧、体能等，在自愿服务并不获取报酬的前提下保护和利用大遗址，应当大力提倡和鼓励。 同时，政府在大遗址保护中，主动地公开信息，疏通公众表达意见的渠道，搭建公众参与的平台，动员公共舆论进行监督，鼓励公众成为大遗址保护的重要力量，也是政府还政于民、科学决策的重要手段和途径。从整个社会层面来讲，文化遗产的保护只有成为全民的“共同事业”，大遗址保护工作才能取得实质性的突破。
2公众参与的形式及作用
（1）社会大众的舆论参与。随着自媒体时代的
来临，现代社会逐渐变成一个透明公开的舆论场。公众舆论参与社会事务管理的热情日益高涨。大遗址作为文化遗产的集中代表，其保护与利用更是社会高度关注的热点。公众对大遗址保护利用的态度，也直接影响着政府的决策。比如，为了配合奥运会的宣传活动，西安市2006年在大明宫含元殿基址上策划了《人文奥运·盛典西安》的大型演出。随后，整体保护大明宫遗址的呼声不断高涨。各类媒体连篇累牍地报道西安大遗址保护利用的现状、存在问题及解决思路，介绍国内外发达地区大遗址保护的经验和做法；专家学者纷纷建言，撰文著述；周边居民纷纷送来锦旗，表达了自己对遗产保护的拥护和支持。正是因为公众持续不断的舆论呼吁、舆论引导和舆论监督，为大遗址保护利用项目的启动营造了良好的社会氛围，直接促使政府做出决策，通过建设大明宫考古遗址公园，对大明宫遗址进行整体保护。
（2）社会资本的投资参与。一般来讲，城市大遗址占地面积广、占压建筑多、拆迁难度大，整体保护需要投入大量的资金。而国家专项财政资金往往又太少。尤其是对于财政并不宽裕的中西部城市，保护大遗址必须要有开放的胸怀、创新的思路，充分利用市场杠杆，吸引社会资本积极参与。比如大明宫遗址占地35平方公里，位于城市核心区，被大量的城中村、棚户区和企事业单位所占压。仅拆迁安置费用就需90亿。这对于财政并不宽裕的西安市来讲，简直是一个天文数字。所以，引进社会资本参与投资，缓解大遗址保护利用的资金压力，是务实和理性的选择。在大明宫遗址保护利用项目的实施过程中，中建出资20亿BT（BT是英文Build和Transfer的缩写形式，意为“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。）了整个遗址公园保护利用项目；万达、万科、华远也都以数亿元的投资参与到大明宫周边区域的开发建设中。本文数据来源：西安曲江大明宫遗址区保护办公室拆迁办、招商办、大明宫基金会。这些企业的大资金投入，使大明宫遗址的整体保护和大明宫考古遗址公园的高水平规划和建设成为可能。
（3）志愿者的服务参与。大遗址的公益属性，决定了志愿服务参与是大遗址保护利用工作中的重要内容。志愿者的服务，大大降低了项目实施的成本，提高了民众的历史文化修养，增进了民众的民族和城市文化认同，进而唤醒和增强了社会保护大遗址的意识。在大明宫遗址保护利用过程中，志愿者的服务主要表现在以下方面：文保志愿者远赴美国宾西法尼亚大学，参与修复昭陵六骏并开展相关文化活动，这一跨越时空的创举，传播了盛唐文化，表现出世界遗产精神，更重要的是释放了中国关注流失海外文物的信号。文化名人和专家学者参与理论研究，撰写理论文章，使大明宫遗址的保护利用工作得以在正轨上运行并为学术界所认可，东方大遗址保护工作的创新性尝试，也被世界遗产组织所称赞。青年学生志愿参与导游讲解、文物修复和文物发掘等工作，实现了实践与课堂、校园与社会的有机结合，使大明宫遗址保护成为鲜活生动的教学案例。市民志愿参与植树造林、公园保洁、秩序维护、宣传推广等活动，进一步拉近了遗址与老百姓、与现实生活的距离。
（4）当地居民和企事业单位的搬迁参与。中华民族历史悠久，文化积淀非常深厚。历经千年的历史变迁和文化深耕，文化反复叠加，历史“盛世”与现世“活态”生活并存，是我国城市大遗址的普遍特征。比如，大明宫遗址不仅是中华民族鼎盛时期盛唐的皇宫遗址，蕴含着这一时期辉煌的历史文化信息，而且还是大量现代居民世代居住和繁衍生息的家园。这些人群的存在，既对文物的保护形成威胁，但又以自己生活代价的付出，保护着大遗址，抵御着“摊大饼式”城市化进程的蚕食。现在，整体保护大遗址的思路、和谐拆迁安置的做法，极大调动了当地居民参与保护大遗址的积极性和主动性。居住在遗址区内的居民，毅然选择拆迁房屋，离开自己世代居住的家园，搬往他处，以自己的搬迁行动参与到遗址的保护当中。大明宫遗址保护过程中拆迁占压遗址建筑350万平方米户，涉及10万人口，仅仅用了三个月时间，而且也没有出现社会不稳定的情况，实现了和谐拆迁。 二、大遗址保护利用中公众参与工作存在的问题
1社会公益资金捐助太少
相较于西方发达国家，中国非政府组织的捐赠和志愿者个人的捐款数字非常小。在美国、英国、法国、意大利等国家，非政府组织的捐赠和志愿者的个人捐款，是文化遗产保护经费的重要来源。在大明宫考古遗址公园项目中，共投入了120亿人民币用于拆迁安置和遗址保护。但几乎所有的资金都是由组织实施单位曲江新区管委会筹措。社会捐助只有1000多万。之所以会出现这种情况，一方面是公众尤其是有经济实力人群的文化遗产保护意识不强、责任感缺失，另一方面是由于捐助机制不健全、渠道不顺畅。除此之外，对捐助资金使用情况缺乏严格、透明的制度监督，也是导致捐款过少的原因之一。可以说，在目前中国，单方面依靠国家财政资金保护大遗产的局面没有从根本上改变。
2志愿服务还没有形成有效的常态机制
在目前的大遗址保护利用项目中，由于相关配套措施尚未出台，公众参与大遗址保护的领域、途径、时间、方式等具体操作程序和方法都没有明确，加之缺乏参与平台，导致公众志愿服务大多为临时性、笼统性和应急性的。在服务内容方面也大多为浅层次的园区引导、秩序维持和保洁，深度参与严重不够。究其原因，主要是对遗址保护志愿服务工作的细化分类研究不够，对政府运营与志愿服务的功能互补定位厘定不清，对正确处理市场运营与社会公益服务关系的制度设计不合理，对文化遗产保护知识的宣传和普及水平亟待提高。
3公益性民间团体和志愿服务组织严重缺失
在西方发达国家，有关文化遗产保护的文化委员会、基金会、公益性组织和专业社会机构往往是成百上千，据称“法国目前共有大小不等、功能不一的民间社团组织18000个，这些民间社团组织主要以古迹、古建保护为主”。顾军、苑利：《法国文化遗产大普查给我们带来的启示》，《光明日报》2005年6月3日。而中国的非政府民间文化组织太少。在中国，除遗产研究单位与专业协会外，资助性组织和志愿者团体屈指可数，个人的志愿服务也非常有限。以大明宫考古遗址公园为例，社会公益组织目前仅仅只有大明宫基金会，而这一难得的社会组织，还是由行政色彩浓厚的大明宫保护办来代管。大遗址保护的社会属性远远没有体现出来。
4法律法规及相关制度不完善
我国的《文物法》规定，各级政府和文物行政部门是文物保护工作的主体。也就意味着，我国保护文化遗产“单一主体”的模式还没有从法律层面突破，公众在文化遗产保护中的主体地位没有在法律上得到明确。而且，各省、市也没有出台关于公众参与文化遗产保护的法规、条例。即使个别地方有一些办法，但由于缺少程序性规定，可操作性不强。加之，政务公开制度、经济调节手段和激励制度、社会组织和志愿者管理制度等的缺失，都使公共参与活动受到限制。
除此之外，大遗址保护补偿机制遭遇到政策障碍。我国现行相关土地政策规定，所有土地包括遗址周边的土地出让收益，必须入土地专有账户，这一资金也必须用于城市配套建设，用作他途就是严重违规或违法，这样使得因遗址保护带动城市价值提升进而反哺大遗址的机制根本无法建立起来。这在客观上也影响了当地政府和城市开发商进一步保护大遗址的积极性和主动性。
三、加强大遗址保护利用的公众参与工作举措
1积极鼓励成立参与大遗址保护的非政府组织
在西方发达国家，民间团体数量众多、门类齐全，在文化遗产保护中起到了举足轻重的作用。比如，英国文化遗产保护的非政府机构主要有：英格兰遗产和英格兰皇家历史遗迹委员会、国民信托、国家遗产纪念基金会等；法国著名的社团组织有古迹信托、青少年与文化遗产古迹国际协会、历史建筑促进会、古迹基金会等。在中国，应该允许成立更多的非政府文化组织，在大遗址保护中发挥更大的作用。首先，要充分考虑非政府组织的专业细化分类，根据大遗址保护工作的不同内容，引导成立专门从事古代遗迹、古典园林、传统居民、皇室建筑、非物质文化遗产、可移动文物、不可移动文物保护与研究的民间组织。根据大遗址保护工作的不同层面，引导成立专门从事规划建设、管理运营、咨询顾问、理论研究、融资信托、宣传推介、交流展示、导游讲解和文物保护等工作的民间组织。其次，在我国现阶段，公共参与大遗址保护，政府不能完全放手不管，需加强对非政府组织的引导，加大资金支持力度。各有关高校和科研机构也要加强与非政府组织的联系和沟通，不断提高其服务大遗址保护的水平和质量。
2积极搭建社会资金进入大遗址保护领域的平台
建立以政府为主体，社会广泛参与的多元化投入机制，是大遗址等历史文化遗产实现可持续发展的重要资金保障。而这一机制的关键是搭建社会资金进入大遗产保护领域的有效平台，使社会资金能够以捐助、投资等形式顺利进入该领域。这一方面，发达国家已经远远走在了我们前面。英国在1993年的《国家彩券法》规定，彩券收益中的28%用于公益事业，其中包括文化及自然遗产保护。于海广、王巨山主编：《中国文化遗产保护概论》，山东大学出版社，2008年，第160页。在美国，社团组织在文化遗产保护中发挥着关键作用，其经费除了政府拨款之外，主要来源于社会捐助。在大明宫国家遗址公园的管理和运营中，可从以下几个方面进行探索：政府统筹协调财政、税收等职能部门，制定相关社会资助政策，对提供资助的企业和个人在税收方面予以一定的减免，回馈景区门票，并授予其“文化遗产保护先进单位或先进个人”荣誉称号；有特殊贡献者，还可聘请其为 “文化遗产保护大使”；鼓励企业或个人设立大遗址保护基金或文化遗产基金，尤其是欢迎港澳台企业家设立大遗址保护基金；允许企业以特约或赞助形式与景区实现共建共管，还可以冠名权的形式向旅游服务、房地产、交通运输、酒店餐饮征收一定费用，扩大资金来源；可参照体育彩票形式，经政府同意后，委托资信条件较好的社会组织，进行大遗址专项募捐或发行大遗址保护彩券。总之，通过上述手段，不断集聚民间公益资金，缓解大遗址保护与管理运营压力。同时，对于资金的使用，要加强监督管理，确保捐助资金合理、透明运行。 3加快制订并完善相关法律、法规和制度
当前，随着中国社会经济的发展与经济体制改革的不断深入，传统单一的文化遗产行政管理体制，正在逐渐转向以行政管理体制为主、非营利和营利性社会力量共同参与的管理体制。“大遗址资源开发利用应由政府主导型向多元主体转变”。冉淑青、裴成荣、张馨：《国内外大遗址保护的经验借鉴与启示》，《人文杂志》2013年第4期。为了鼓励和引导公众依法参与大遗址保护。应当在《文物法》中寻求突破，首先应当考虑确立“以国家行政力量保护为主、社会共同参与的文化遗产保护” 新体制，增加相应条款，确保公众在立法、调查、认定、监督、维护权益等多方面的参与权。各级政府和文物行政部门在制订或完善相关法律法规时，应从组织架构、管理制度、信息公开和可操作性等方面重点考虑，真正把公众吸引到大遗址保护领域。已有的社会组织，要不断明确制度，规范管理，强化自律，克服行政习气，逐步向着正规良性的方向发展。 在具体的志愿服务过程中，要不断加大舆论宣传，拓宽参与领域，细化参与门类，完善参与制度。比如在大明宫考古遗址公园的管理运营中，要根据遗址保护的需要，细化分类社会参与的形式、内容、时间、地点，解决好服务什么、谁来服务、如何服务等三个问题。在时间的安排上，要根据不同志愿者的工作性质，进行统筹安排，合理调度。通过细分遗址保护的内容、时间节点和参与方式，逐步实现志愿服务的常态化、组织化、分类化和精细化。
4大胆尝试部分遗址区域的社会化管理运营
在与市场的结合上，社会组织和民营企业往往具有更为灵活的机制、更为成熟的经验。在这方面，西方国家的经验值得借鉴学习。比如在法国，文化遗产保护工作绝大多数都是通过委托民间社团组织托管的方式实现的。其中最大的古迹托管组织“古迹信托”，就承担着法国大部分的古迹托管工作。政府给予民间组织以充分信任和支持，这是法国文化遗产保护工作取得成功的重要经验。日本1954年修订的《文化财保护法》则明确指出，文化财所有者如果保护不利，“则可指定地方公共团体或其他法人作为法定管理团体代管”。苑利：《日本文化遗产保护的历史和今天》，《西北民族研究》2004年第2期。我们要善于解放思想，承认社会组织和民营企业在遗产保护中的良好愿望和公益考虑，善于引进先进的管理经验，提高经营管理水平和效率。在大明宫考古遗址公园的经营管理中，只要把握住文物保护的基本原则，凡不属于文物保护的核心区域，可尝试委托社会机构进行管理经营；凡是营利性项目，比如餐饮、住宿、文化娱乐、体育运动、购物、旅游服务、工艺礼品制作及一般文物的复制销售等，可引进竞争机制，实行特许权经营，让民营企业大显身手。目前，在国家大遗址保护专项资金尚不充足、专业人员极其缺乏的情况下，这种方案值得尝试。
作者单位：马建昌，西北大学文化遗产学院；张颖，武警工程大学理学院
责任编辑：秦开凤