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自2006年国务院明确规定“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金”后，各级政府和有关部门纷纷出台政策措施设立创业投资引导基金。但是，设立创业投资引导基金并不一定能很好地扶持创业投资企业的发展。基金的设立只是第一步，要想有效发挥引导基金的引导和促进功能，还需要政府等相关部门采取进一步措施，解决好相关的后续问题。
一、政府在创业投资引导基金中扮演什么角色
目前，创业投资引导基金大多是由政府委托给一家国有公司或事业单位负责日常管理，这使得其往往带有政府部门的行政管理色彩。在很多地方，引导基金虽然表面上由政府所委托的机构管理，但实质上仍然由政府控制，其最终主管部门往往都是政府机构，而且政府与委托机构之间没有形成真正的契约关系。于是，政府便从引导基金中的战略引导角色转换成了具体管理角色，控制着引导基金的市场运行，成为一个与私人投资部门相竞争的市场主体。
笔者认为，政府在设立引导基金后，应该从战略上把握基金的运行方向，但在具体市场运作方面要彻底退出。原因有三点：
(一)创业投资是一种专业性、实践性很强的投资活动，需要投资者综合考虑经济环境和市场环境等各种因素，面临着很大的市场风险。政府作为市场经济的“守夜人”，其主要职能是为公众提供公共管理服务，其专业特长在于公共管理，如果让政府成为投资主体，那么必然要求政府的相关人员具备专业的投资知识，这明显是市场经济下的分工错位。
(二)政府作为法律制度的制定者，旨在保证公平合理的市场秩序。如果让政府充当创业投资主体，那么政府就充当了双重角色——“运动员”和“裁判员”，必然导致市场的不公平竞争。
(三)政府官员作为投资主体，是“用他人的钱，为别人办事”。由于没有产权约束，政府官员在投资活动中总是最大限度增进自身的利益而损害真正投资者的利益，从而出现道德风险问题。
二、如何保证社会资本按照引导基金的政策导向进行投资
引导基金作为一种政府出资设立的政策性基金，不完全以盈利为目的，有它自己的政策导向和扶持目标，但社会资本作为一种纯粹的市场资本，其终极目标则为追求最大化利润，于是，引导基金与社会资本之间存在着目标不一致性。
(一)出于当地经济发展的角度考虑，政府往往要求创业投资机构在当地注册，在政府引导基金投资子基金以后，又要求子基金对当地创业企业的投资不得低于事先规定的比例。但社会资本从自身利润最大化角度考虑，往往不愿把投资区域局限于某一小块范围内，而是在更大的范围甚至全国范围内寻找最佳的投资点，于是，社会资本与政府引导基金就会出现不同的投资区域愿望。
(二)在创业企业的不同生命周期阶段，种子期通常是最需要资金的。据统计，创业企业有70％的概率死在种子期阶段，究其原因，很少是技术或产品问题，而主要是资金短缺。因此，为了产业扶持的需要，政府有责任为创业企业提供部分启动资金。但对于社会资本而言，由于种子期企业面临着更大的风险，它们往往不愿投入更多的资金。一般情况下，社会资本只会用15％-20％左右的资金投资于种子期项目。于是，社会资本偏离了政府引导基金的既定投资方向。
社会资本偏离引导基金的导向目标，将使引导基金的政策导向功能大打折扣。为此，要制定引导基金管理办法和章程，对所吸引的社会资本事先约定好既定的投资方向。对违反事先约定的投资行为要采用“一票否决制”，坚决保证引导基金的财政导向功能。财政部门要对引导基金预算进行审查和监督，检查引导基金资金的使用情况。创业投资企业备案管理部门要督促引导基金加强制度建设，引导其所参股的创业投资企业把初创期的创业企业作为主要投资对象。
三、如何解决双重委托一代理关系所导致的相关问题
政府设立的创业投资引导基金一般是由政府作为出资人，通过政府资金吸引社会资本进入，组合成立创业投资基金，再委托给具有专业管理水平的创业投资家进行项目的考察和筛选，最终将资金交给创业企业家创造价值。这样，在资金筹集、筛选和使用的过程中，便出现了“出资人(政府出资+其他社会出资)——创业投资家——创业企业家”的双重委托一代理关系。其中，出资人将资金委托给创业投资家运营和管理，为第一层委托一代理关系，创业投资家再将资金委托给创业企业家以获取高额利润，为第二层委托一代理关系。
引导基金中的双重委托一代理关系致使出资人、创业投资家和创业企业家之间出现严重的信息不对称，产生了一系列的问题。
(一)逆向选择问题
创业投资家总是想把资本委托给“德才兼备”的创业企业家进行运行管理，但由于两者间的信息不对称，创业投资家不可能对创业企业家的管理才能和道德水平做出直接了解和完全把握。于是，部分创业企业家总是偏好于夸大自己的专业管理水平和道德水平。而隐瞒自己的专业不足和道德缺陷。如果创业投资家仅仅根据创业企业家的自我推介作出决定，就很可能选择一些只会夸夸其谈但其管理才能和道德水平均一般的创业企业家，而舍弃管理才能优秀、道德水平高尚却不会毛遂自荐的创业企业家，产生逆向选择问题。
(二)道德风险问题
在出资人、创业投资家和创业企业家的三方动态博弈中，出资人往往最不容易得到相关的投资信息，而创业企业家则能便捷地获得与创业投资相关的行业、技术和宏观经济信息，具有创投项目未来价值的信息优势。这样，他们就有可能利用自身的信息优势谋取最大利益而损害出资人的利益，产生道德风险问题。
(三)代理成本问题
引导基金由于委托一代理链条太长，需要交付双重委托费用，致使代理成本过大，降低引导基金的运行效益。
提高信息透明度是解决委托一代理问题的一个重要手段。政府要建立健全信息披露制度。对创业投资引导基金的相关信息，如政府的出资额、投资方向、投资步骤、创投公司的出资额、经营报表和财务报告等信息，在不泄露商业秘密的条件下，应通过报刊、媒体和网络等渠道予以公示，做到公开透明，接受社会的监督。
四、如何培养创业投资人才及培育社会文化环境
要想更好地发挥创业投资引导基金的引导功能，还需要大力建设相关的配套设施，培养复合型的创业投资人才、培育有利于创业投资业发展的社会文化环境。
创业投资行业属于知识密集型行业，一个优秀的创业投资企业一般是由技术创新者、创业者和管理者三种人才共同管理。由于我国创业投资起步较晚，目前，高素质的复合型创业投资人才奇缺，远远没有形成一群成熟的创业投资家和创业企业家，人才的缺乏已成为制约我国创业投资健康发展的瓶颈。人才的培养需要以一定的社会文化环境作为外部条件。从某种意义上说，培养高素质的创业投资人才要以培育有利于创业投资业发展的社会文化环境为前提。没有良好的社会文化环境，高素质的人才很难培养起来，也很难发挥作用。在目前我国以应试教育为主的大背景下，人的个性发展受到了很大的限制，人们变得更加谨慎，不能充分发挥想象力，不敢有所创新，即使有一些小的创新，也总是害怕失败，因为失败后总是被社会所排斥。这种文化氛围与促进创业投资健康发展所需要的提倡个性、鼓励想象、敢于创新、不怕失败的社会文化是格格不入的。如果任由这种社会文化蔓延下去，将既不利于整个社会的创新，也不利于创业投资行业的发展。
因此，我们必须在全社会范围内营造尊重知识、尊重创造、尊重个性、不畏失败、以人为本的创业文化和包容文化，大力培养复合型创新人才，在保证专业知识过硬的基础上，更加注重对进取精神、敢于冒险素质的培养，提升整个行业的投资水平和从业人员素质。
五、结语
政府引导基金以较强的引导功能和较大的促进作用而受到世界各国的推崇，如澳大利亚在1997年设立IIF引导基金，芬兰于1995年开始运作FII引导基金等。我国正处于经济转轨阶段，市场经济体制还不健全，市场主体运作还不规范，照搬照抄国外经验是很难取得成功的。目前，我国创业投资业还处于起步阶段，与政府设立创业投资引导基金相比，创造良好的市场环境和建立完善的法律体系显得更为紧迫。因此。政府在设立创业投资引导基金的同时，更应注重消除不利于创业投资发展的体制弊端，建立更加规范的监管机制和绩效考核体系，协助创业投资公司建立现代企业制度，完善内部约束激励机制，提高公司治理效率，为创业投资业的发展提供良好的制度环境。
一、政府在创业投资引导基金中扮演什么角色
目前，创业投资引导基金大多是由政府委托给一家国有公司或事业单位负责日常管理，这使得其往往带有政府部门的行政管理色彩。在很多地方，引导基金虽然表面上由政府所委托的机构管理，但实质上仍然由政府控制，其最终主管部门往往都是政府机构，而且政府与委托机构之间没有形成真正的契约关系。于是，政府便从引导基金中的战略引导角色转换成了具体管理角色，控制着引导基金的市场运行，成为一个与私人投资部门相竞争的市场主体。
笔者认为，政府在设立引导基金后，应该从战略上把握基金的运行方向，但在具体市场运作方面要彻底退出。原因有三点：
(一)创业投资是一种专业性、实践性很强的投资活动，需要投资者综合考虑经济环境和市场环境等各种因素，面临着很大的市场风险。政府作为市场经济的“守夜人”，其主要职能是为公众提供公共管理服务，其专业特长在于公共管理，如果让政府成为投资主体，那么必然要求政府的相关人员具备专业的投资知识，这明显是市场经济下的分工错位。
(二)政府作为法律制度的制定者，旨在保证公平合理的市场秩序。如果让政府充当创业投资主体，那么政府就充当了双重角色——“运动员”和“裁判员”，必然导致市场的不公平竞争。
(三)政府官员作为投资主体，是“用他人的钱，为别人办事”。由于没有产权约束，政府官员在投资活动中总是最大限度增进自身的利益而损害真正投资者的利益，从而出现道德风险问题。
二、如何保证社会资本按照引导基金的政策导向进行投资
引导基金作为一种政府出资设立的政策性基金，不完全以盈利为目的，有它自己的政策导向和扶持目标，但社会资本作为一种纯粹的市场资本，其终极目标则为追求最大化利润，于是，引导基金与社会资本之间存在着目标不一致性。
(一)出于当地经济发展的角度考虑，政府往往要求创业投资机构在当地注册，在政府引导基金投资子基金以后，又要求子基金对当地创业企业的投资不得低于事先规定的比例。但社会资本从自身利润最大化角度考虑，往往不愿把投资区域局限于某一小块范围内，而是在更大的范围甚至全国范围内寻找最佳的投资点，于是，社会资本与政府引导基金就会出现不同的投资区域愿望。
(二)在创业企业的不同生命周期阶段，种子期通常是最需要资金的。据统计，创业企业有70％的概率死在种子期阶段，究其原因，很少是技术或产品问题，而主要是资金短缺。因此，为了产业扶持的需要，政府有责任为创业企业提供部分启动资金。但对于社会资本而言，由于种子期企业面临着更大的风险，它们往往不愿投入更多的资金。一般情况下，社会资本只会用15％-20％左右的资金投资于种子期项目。于是，社会资本偏离了政府引导基金的既定投资方向。
社会资本偏离引导基金的导向目标，将使引导基金的政策导向功能大打折扣。为此，要制定引导基金管理办法和章程，对所吸引的社会资本事先约定好既定的投资方向。对违反事先约定的投资行为要采用“一票否决制”，坚决保证引导基金的财政导向功能。财政部门要对引导基金预算进行审查和监督，检查引导基金资金的使用情况。创业投资企业备案管理部门要督促引导基金加强制度建设，引导其所参股的创业投资企业把初创期的创业企业作为主要投资对象。
三、如何解决双重委托一代理关系所导致的相关问题
政府设立的创业投资引导基金一般是由政府作为出资人，通过政府资金吸引社会资本进入，组合成立创业投资基金，再委托给具有专业管理水平的创业投资家进行项目的考察和筛选，最终将资金交给创业企业家创造价值。这样，在资金筹集、筛选和使用的过程中，便出现了“出资人(政府出资+其他社会出资)——创业投资家——创业企业家”的双重委托一代理关系。其中，出资人将资金委托给创业投资家运营和管理，为第一层委托一代理关系，创业投资家再将资金委托给创业企业家以获取高额利润，为第二层委托一代理关系。
引导基金中的双重委托一代理关系致使出资人、创业投资家和创业企业家之间出现严重的信息不对称，产生了一系列的问题。
(一)逆向选择问题
创业投资家总是想把资本委托给“德才兼备”的创业企业家进行运行管理，但由于两者间的信息不对称，创业投资家不可能对创业企业家的管理才能和道德水平做出直接了解和完全把握。于是，部分创业企业家总是偏好于夸大自己的专业管理水平和道德水平。而隐瞒自己的专业不足和道德缺陷。如果创业投资家仅仅根据创业企业家的自我推介作出决定，就很可能选择一些只会夸夸其谈但其管理才能和道德水平均一般的创业企业家，而舍弃管理才能优秀、道德水平高尚却不会毛遂自荐的创业企业家，产生逆向选择问题。
(二)道德风险问题
在出资人、创业投资家和创业企业家的三方动态博弈中，出资人往往最不容易得到相关的投资信息，而创业企业家则能便捷地获得与创业投资相关的行业、技术和宏观经济信息，具有创投项目未来价值的信息优势。这样，他们就有可能利用自身的信息优势谋取最大利益而损害出资人的利益，产生道德风险问题。
(三)代理成本问题
引导基金由于委托一代理链条太长，需要交付双重委托费用，致使代理成本过大，降低引导基金的运行效益。
提高信息透明度是解决委托一代理问题的一个重要手段。政府要建立健全信息披露制度。对创业投资引导基金的相关信息，如政府的出资额、投资方向、投资步骤、创投公司的出资额、经营报表和财务报告等信息，在不泄露商业秘密的条件下，应通过报刊、媒体和网络等渠道予以公示，做到公开透明，接受社会的监督。
四、如何培养创业投资人才及培育社会文化环境
要想更好地发挥创业投资引导基金的引导功能，还需要大力建设相关的配套设施，培养复合型的创业投资人才、培育有利于创业投资业发展的社会文化环境。
创业投资行业属于知识密集型行业，一个优秀的创业投资企业一般是由技术创新者、创业者和管理者三种人才共同管理。由于我国创业投资起步较晚，目前，高素质的复合型创业投资人才奇缺，远远没有形成一群成熟的创业投资家和创业企业家，人才的缺乏已成为制约我国创业投资健康发展的瓶颈。人才的培养需要以一定的社会文化环境作为外部条件。从某种意义上说，培养高素质的创业投资人才要以培育有利于创业投资业发展的社会文化环境为前提。没有良好的社会文化环境，高素质的人才很难培养起来，也很难发挥作用。在目前我国以应试教育为主的大背景下，人的个性发展受到了很大的限制，人们变得更加谨慎，不能充分发挥想象力，不敢有所创新，即使有一些小的创新，也总是害怕失败，因为失败后总是被社会所排斥。这种文化氛围与促进创业投资健康发展所需要的提倡个性、鼓励想象、敢于创新、不怕失败的社会文化是格格不入的。如果任由这种社会文化蔓延下去，将既不利于整个社会的创新，也不利于创业投资行业的发展。
因此，我们必须在全社会范围内营造尊重知识、尊重创造、尊重个性、不畏失败、以人为本的创业文化和包容文化，大力培养复合型创新人才，在保证专业知识过硬的基础上，更加注重对进取精神、敢于冒险素质的培养，提升整个行业的投资水平和从业人员素质。
五、结语
政府引导基金以较强的引导功能和较大的促进作用而受到世界各国的推崇，如澳大利亚在1997年设立IIF引导基金，芬兰于1995年开始运作FII引导基金等。我国正处于经济转轨阶段，市场经济体制还不健全，市场主体运作还不规范，照搬照抄国外经验是很难取得成功的。目前，我国创业投资业还处于起步阶段，与政府设立创业投资引导基金相比，创造良好的市场环境和建立完善的法律体系显得更为紧迫。因此。政府在设立创业投资引导基金的同时，更应注重消除不利于创业投资发展的体制弊端，建立更加规范的监管机制和绩效考核体系，协助创业投资公司建立现代企业制度，完善内部约束激励机制，提高公司治理效率，为创业投资业的发展提供良好的制度环境。