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摘要：我国现行农村社会保障仍然存在家庭养老、医疗保障、最低生活保障、就业保障等方面的问题，强化政府在农村社会保障制度创新中的责任，不仅是缓解城乡差距、促进社会公平的必由之路，更是全面建成小康社会的现实要求。
关键词：农村社会保障；制度缺憾；政府责任
中图分类号：F323 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）020-0000-02
长期以来，农村人口都被排斥在中国整体社会保障制度体系之外。在城乡分割的制度体系下，除了非常有限的救灾济贫，农村居民几乎感受不到国家社会保障制度的恩惠，以致社会保障在一定程度上成为中国城镇居民的制度专利。特别是，随着社会经济市场化程度的不断提高，农业劳动者不仅要承担与城镇职工同等程度的市场风险，而且要承担农业的自然风险，这样，广大农民的社会保障越来越受到严峻的挑战。强化政府在农村社会保障制度创新中的责任，不仅是缓解城乡差距、促进社会公平的必由之路，更是全面建成小康社会的现实要求。
一、现行农村社会保障的制度缺憾
（一）城乡分割的二元社会保障制度
直至今日，城乡分割的二元性仍然是中国社会保障制度的总体特征。在城乡分割的社会保障体系中，城市居民享有退休养老、福利住房、就业安置、最低生活保障等一系列较为完善的社会保障。而与城镇居民形成鲜明对比的是，随着人民公社的解体，占人口总数80%的广大农村居民却只剩下以土地为依托的传统家庭保障。目前，就以养老保险而言，全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是农村居民及农民工。同时，还有很多农民工部分群体没有参加基本医疗保险制度，这些人员甚至还不能享受到基本的医疗保障。
（二）还未建立符合农民需求的农村养老保障制度
据社会人口学家预测，到2020年我国将完全进入老龄化社会。届时，农村一对中青年夫妇将供养4个以上老人的繁重养老任务，以家庭养老为主的农村传统养老制度将难以承受这一沉重的负担。虽然国家已经给予60岁以上且未参加城镇职工养老保险和其他国家规定的社会养老待遇的农村 老人55元的基础养老金，但是，对于日益增长的物价和生活成本来讲，基础养老金只能是杯水车薪，保障功能非常有限。显然，以国家为主要责任人的农村养老保险制度还远未建立，未来农民的养老问题将面临巨大挑战。
（三）具有最低生活保障作用的土地保障功能日趋弱化
由于农村社会保障的缺失，土地充当了农村居民最基本生活保障的主要依托。然而，近年来，随着农村城镇化的加速推进，农村土地的基本保障功能也出现日趋弱化的态势。一方面，根据1998年中央发布延长土地承包期的政策，农村土地承包期30年不变，农村新增人口并不能获得土地承包权，这部分人出生后就成为无地人口，从而也连带丧失了土地提供的各种社会保障权。另一方面，随着新型城镇化的推进，一部分农民由于国家征地成为失地人口，虽然他们获得了一些补偿，但也丧失了土地提供的其它社会保障利益，而且并没有因此而得到其他渠道的社会保障补充。
（四）农村合作医疗制度还很不完善
为了鼓励农民群众就近就地就医，新型农村合作医疗制定了不同等级医疗机构不同的报销比例，乡镇卫生院的手术，起付线低，报销比例高，大医院做手术，起付线高，报销比例低。这种政策规定有利于引导农民就近到农村社区医院就医，但是，对于那些危重病人而言，由于社区医院没能力治好，他们只好到较远的大医院去治疗，而治疗费用或者不能报销，即使能报销也是较小的比例，致使这部分人陷入因病返贫的困境，违背了新型农村合作医疗制度设计的初衷。另外，还存在新型农村合作医疗目录内药品范围较窄的问题，如那些治疗影响农民整体健康水平的诸如糖尿病、心脑血管病等这类慢性疾病的诸多药品还没有农村合作医疗的目录范围。
二、政府理应成为构建农村社会保障制度体系的主体
（一）农村社会保障责任是宪法赋予政府的重要使命
社会保障权是我国宪法赋予每一个公民应享的基本权利。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疫病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”政府作为宪法的忠实履行者，理应承担农村社会保障的基本职责。
（二）社会保障的性质决定了政府理应在农村社会保障建设中承担主要责任
社会保障具有较强的外部性，因为医疗方面如果没有应有的保障，有些疾病如果没有得到及时的治疗，如肝炎、结核病、流感等传染性疾病，即有可能形成社会传染性，影响到周围群众的身体健康，2003年的非典就是一个很好的例证。从另一方面来说，社会保障水平较高，将有力农民对未来的幸福生活的信心，将有利于促进农民的投资和消费，从而产生强大的正外部性。社会保障的外部性特点决定了其是一种典型的公共产品，从而决定社会保障只能由政府出面向全社会提供，因为充分供给公共产品是政府的应然职责。
（三）社会保障的目标决定了政府理应成为农村社会保障的责任主体
农村社会保障的目标就是要保障所有农民都能公平享受社会保障的基本权益，保障农民的基本生活水平需求。市场主体的逐利性决定了其不可能成为农村社会保障的主体，只有政府才能保障农民公平享受农村社会保障权益。另外，我国农民普遍收入低，对社会保障的参与热情不高，必须依靠政府强大的财力支持和制度支持，把农民纳入到国家整体的社会保障体系中来。
三、政府在构建农村社会保障体系中的责任回归
针对农村社会保障中存在的制度缺憾，我们应进一步强化政府在构建农村社会保障制度体系中的责任。促进政府在构建农村社会保障体系中的责任回归，我们可从以下三个方面发力。
（一）在完善家庭保障的基础上健全农村养老保障制度
从整体上和较长时期看，家庭养老仍将是我国农村老年保障的主导形式。随着人口老龄化的来临和土地保障能力日趋弱化，政府有责任鼓励并扶持农村社会化养老保障事业的发展，作为传统家庭养老的补充。老有所养是大家共同的追求，也是政府的基本职责，所以政府应负有提供农村基本养老保障的责任。政府在农村养老中的基本责任主要有：一是建立健全农村养老保障制度；二是提供必要的农村养老基金支持，三是加强政策实施和资金监管。当务之急就是提高农民基础养老金，尽量缩小城乡养老金的差距，保障农民能享受国民待遇。同时，通过制度激励，激发农民的参保热情，提高农民养老保险的参保率。
（二）健全以基本医疗保障和保大病并行的新型农村合作医疗制度
针对新型农村合作医疗存在的问题，政府应加大财政支持力度，尽快建立基本医疗保障和保大病并行的新型农村合作医疗制度。建立以常见病和多发病为主的补偿机制，确立以常见病和多发病为主，提高常见病和多发病的补助比率，扩大受益面，同时，瞄准群众因病致贫、因病返贫的“痛点”，全面开展城乡居民大病保险，建立相关的基金，针对一些特殊的情况，来进行特别的财务安排，与医疗救助等紧密衔接，对经大病保险支付后自付费用仍有困难的患者，由医疗救助、慈善救助等给予帮助，共同发挥托底保障功能，有效防止发生家庭灾难性医疗支出，防范冲击社会道德底线的事情出现，显著提升城乡居民医疗保障公平性，守住社会保障底线。
（三）建立健全农村社会保障资金筹资制度
农村社保资金不足是制约我国农民社会保障水平的最大问题。由于农村社会保障涉及面广，费用高，需要在大的区域范围内来分散风险和分摊成本，要使地区发展很不平衡的农村人口都得到基本的社会保障，中央政府必须承担起相应的责任。应进一步加大国家的扶持力度，由财政出资为参保农民提供一定的保险补助，并结合财政预算改革，明确各级政府的责任，多渠道筹措社保基金。具体来说：一是在资金筹集上坚持多种形式筹措社保资金，坚持国家、集体、个人共同投入的原则。二是建立保险机制，通过保险机制加大对农村保障的投入力度，可极大地提升农村公共服务资源的配置效能，实现强农惠农财政投入的放大效应，增强农民保障能力，提升财政投入的覆盖范围和保障水平；三是建立统筹基金，统筹基金以财政投入为主，接受社会捐助，以实现互济和公平。
参考文献：
[1]杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].北京：中国农业出版社，2003.
[2]郑功成.社会保障理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2005.
[3]冯伟林，杜茂华.农村社会保障的产品属性分析与政府责任[M].特区经济，2010（5）.
[4]王洪春，汪雷.中国农村社会保障新的机遇与挑战[M].合肥：中国科学技术大学出版社，2006.
作者简介：刘哈兰（1982–），女，江西吉安人，助理研究员，研究方向：教育社会学。
关键词：农村社会保障；制度缺憾；政府责任
中图分类号：F323 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）020-0000-02
长期以来，农村人口都被排斥在中国整体社会保障制度体系之外。在城乡分割的制度体系下，除了非常有限的救灾济贫，农村居民几乎感受不到国家社会保障制度的恩惠，以致社会保障在一定程度上成为中国城镇居民的制度专利。特别是，随着社会经济市场化程度的不断提高，农业劳动者不仅要承担与城镇职工同等程度的市场风险，而且要承担农业的自然风险，这样，广大农民的社会保障越来越受到严峻的挑战。强化政府在农村社会保障制度创新中的责任，不仅是缓解城乡差距、促进社会公平的必由之路，更是全面建成小康社会的现实要求。
一、现行农村社会保障的制度缺憾
（一）城乡分割的二元社会保障制度
直至今日，城乡分割的二元性仍然是中国社会保障制度的总体特征。在城乡分割的社会保障体系中，城市居民享有退休养老、福利住房、就业安置、最低生活保障等一系列较为完善的社会保障。而与城镇居民形成鲜明对比的是，随着人民公社的解体，占人口总数80%的广大农村居民却只剩下以土地为依托的传统家庭保障。目前，就以养老保险而言，全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是农村居民及农民工。同时，还有很多农民工部分群体没有参加基本医疗保险制度，这些人员甚至还不能享受到基本的医疗保障。
（二）还未建立符合农民需求的农村养老保障制度
据社会人口学家预测，到2020年我国将完全进入老龄化社会。届时，农村一对中青年夫妇将供养4个以上老人的繁重养老任务，以家庭养老为主的农村传统养老制度将难以承受这一沉重的负担。虽然国家已经给予60岁以上且未参加城镇职工养老保险和其他国家规定的社会养老待遇的农村 老人55元的基础养老金，但是，对于日益增长的物价和生活成本来讲，基础养老金只能是杯水车薪，保障功能非常有限。显然，以国家为主要责任人的农村养老保险制度还远未建立，未来农民的养老问题将面临巨大挑战。
（三）具有最低生活保障作用的土地保障功能日趋弱化
由于农村社会保障的缺失，土地充当了农村居民最基本生活保障的主要依托。然而，近年来，随着农村城镇化的加速推进，农村土地的基本保障功能也出现日趋弱化的态势。一方面，根据1998年中央发布延长土地承包期的政策，农村土地承包期30年不变，农村新增人口并不能获得土地承包权，这部分人出生后就成为无地人口，从而也连带丧失了土地提供的各种社会保障权。另一方面，随着新型城镇化的推进，一部分农民由于国家征地成为失地人口，虽然他们获得了一些补偿，但也丧失了土地提供的其它社会保障利益，而且并没有因此而得到其他渠道的社会保障补充。
（四）农村合作医疗制度还很不完善
为了鼓励农民群众就近就地就医，新型农村合作医疗制定了不同等级医疗机构不同的报销比例，乡镇卫生院的手术，起付线低，报销比例高，大医院做手术，起付线高，报销比例低。这种政策规定有利于引导农民就近到农村社区医院就医，但是，对于那些危重病人而言，由于社区医院没能力治好，他们只好到较远的大医院去治疗，而治疗费用或者不能报销，即使能报销也是较小的比例，致使这部分人陷入因病返贫的困境，违背了新型农村合作医疗制度设计的初衷。另外，还存在新型农村合作医疗目录内药品范围较窄的问题，如那些治疗影响农民整体健康水平的诸如糖尿病、心脑血管病等这类慢性疾病的诸多药品还没有农村合作医疗的目录范围。
二、政府理应成为构建农村社会保障制度体系的主体
（一）农村社会保障责任是宪法赋予政府的重要使命
社会保障权是我国宪法赋予每一个公民应享的基本权利。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疫病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”政府作为宪法的忠实履行者，理应承担农村社会保障的基本职责。
（二）社会保障的性质决定了政府理应在农村社会保障建设中承担主要责任
社会保障具有较强的外部性，因为医疗方面如果没有应有的保障，有些疾病如果没有得到及时的治疗，如肝炎、结核病、流感等传染性疾病，即有可能形成社会传染性，影响到周围群众的身体健康，2003年的非典就是一个很好的例证。从另一方面来说，社会保障水平较高，将有力农民对未来的幸福生活的信心，将有利于促进农民的投资和消费，从而产生强大的正外部性。社会保障的外部性特点决定了其是一种典型的公共产品，从而决定社会保障只能由政府出面向全社会提供，因为充分供给公共产品是政府的应然职责。
（三）社会保障的目标决定了政府理应成为农村社会保障的责任主体
农村社会保障的目标就是要保障所有农民都能公平享受社会保障的基本权益，保障农民的基本生活水平需求。市场主体的逐利性决定了其不可能成为农村社会保障的主体，只有政府才能保障农民公平享受农村社会保障权益。另外，我国农民普遍收入低，对社会保障的参与热情不高，必须依靠政府强大的财力支持和制度支持，把农民纳入到国家整体的社会保障体系中来。
三、政府在构建农村社会保障体系中的责任回归
针对农村社会保障中存在的制度缺憾，我们应进一步强化政府在构建农村社会保障制度体系中的责任。促进政府在构建农村社会保障体系中的责任回归，我们可从以下三个方面发力。
（一）在完善家庭保障的基础上健全农村养老保障制度
从整体上和较长时期看，家庭养老仍将是我国农村老年保障的主导形式。随着人口老龄化的来临和土地保障能力日趋弱化，政府有责任鼓励并扶持农村社会化养老保障事业的发展，作为传统家庭养老的补充。老有所养是大家共同的追求，也是政府的基本职责，所以政府应负有提供农村基本养老保障的责任。政府在农村养老中的基本责任主要有：一是建立健全农村养老保障制度；二是提供必要的农村养老基金支持，三是加强政策实施和资金监管。当务之急就是提高农民基础养老金，尽量缩小城乡养老金的差距，保障农民能享受国民待遇。同时，通过制度激励，激发农民的参保热情，提高农民养老保险的参保率。
（二）健全以基本医疗保障和保大病并行的新型农村合作医疗制度
针对新型农村合作医疗存在的问题，政府应加大财政支持力度，尽快建立基本医疗保障和保大病并行的新型农村合作医疗制度。建立以常见病和多发病为主的补偿机制，确立以常见病和多发病为主，提高常见病和多发病的补助比率，扩大受益面，同时，瞄准群众因病致贫、因病返贫的“痛点”，全面开展城乡居民大病保险，建立相关的基金，针对一些特殊的情况，来进行特别的财务安排，与医疗救助等紧密衔接，对经大病保险支付后自付费用仍有困难的患者，由医疗救助、慈善救助等给予帮助，共同发挥托底保障功能，有效防止发生家庭灾难性医疗支出，防范冲击社会道德底线的事情出现，显著提升城乡居民医疗保障公平性，守住社会保障底线。
（三）建立健全农村社会保障资金筹资制度
农村社保资金不足是制约我国农民社会保障水平的最大问题。由于农村社会保障涉及面广，费用高，需要在大的区域范围内来分散风险和分摊成本，要使地区发展很不平衡的农村人口都得到基本的社会保障，中央政府必须承担起相应的责任。应进一步加大国家的扶持力度，由财政出资为参保农民提供一定的保险补助，并结合财政预算改革，明确各级政府的责任，多渠道筹措社保基金。具体来说：一是在资金筹集上坚持多种形式筹措社保资金，坚持国家、集体、个人共同投入的原则。二是建立保险机制，通过保险机制加大对农村保障的投入力度，可极大地提升农村公共服务资源的配置效能，实现强农惠农财政投入的放大效应，增强农民保障能力，提升财政投入的覆盖范围和保障水平；三是建立统筹基金，统筹基金以财政投入为主，接受社会捐助，以实现互济和公平。
参考文献：
[1]杨翠迎.中国农村社会保障制度研究[M].北京：中国农业出版社，2003.
[2]郑功成.社会保障理念、制度、实践与思辨[M].北京：商务印书馆，2005.
[3]冯伟林，杜茂华.农村社会保障的产品属性分析与政府责任[M].特区经济，2010（5）.
[4]王洪春，汪雷.中国农村社会保障新的机遇与挑战[M].合肥：中国科学技术大学出版社，2006.
作者简介：刘哈兰（1982–），女，江西吉安人，助理研究员，研究方向：教育社会学。