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国民政府在县以下的基层统治组织空疏,权力分散,财政拮据。20世纪30年代初,为了巩固自己的统治,国民党在"剿匪区"开始推行保甲制。不仅县财政改革,而且从实践层面上看,新县制下的乡镇组织完全充当了国家的行政工具。南京政府企图以此来限制土豪劣绅的权力膨胀,加强政府对乡村社区的渗透,从而使地方行政权力步入实现现代化的官僚制的轨道,但这种制度合法性的强化以失败而告终。