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热词：保障·公平
人人生而平等。无论贫困还是富裕、无论出身高低，谁也会面临生老病死。在社会福利和保障方面，养老双轨制和城乡社保分治管理等被两会代表们提及。社会主义社会保障应该公平正义，如何改变长期以来所形成的有区别的保障制度，使之更加公平合理、更加人性化，成为这次两会代表们热议的话题。
2011年的两会如期而至，会前有关“公众最关注问题”的调查是民意的集中体现，也是两会渐进的前奏。
在近年来有关“公众最关注问题”的调查中，“养老双轨制”越发成为民众关注的焦点。
2009年两会调查中，养老双轨制问题被列为十大公众关注热点问题之一。
2010年，在由人民日报政治文化部和人民网就老百姓最关注的两会热点问题调查中，超过80%以上的网民认为养老双轨制不合理。
2011年，80%这个数字再次被网民刷新为94%。
事实上，养老双轨制是中国社会保障的慢性病，在过去的数十年中，它一直藏匿于中国企业职工、机关公务员和事业单位工作人员的养老金中，随着中国老龄化和通胀问题的加剧，养老金问题成为中国社会保障体系不得不面对的问题。
有网民尖锐指出，退休待遇双轨制是最大的分配不公，消除退休金双轨制，是消除贫富差距的重要措施之一。
用清华大学公共管理学院就业与社保研究中心主任杨燕绥的话来说，这恐怕已经不只是改和不改的问题，而是如何去改的问题，因为我们到了必须对症下药的时点。
患双轨更患不公
76岁的易荣发老人是湖南省湘潭市电缆厂（省属国营大型企业）的一名退休职工，就在今年2月份，当老人从媒体看到有关养老双轨制改革的报道时，显得异常高兴。已经退休有二十多个年头的他有很多话要说，不止代表自己，还包括那些与他有同样遭遇的企业退休人员。
1956年，21岁的易荣发成为国营大型企业湘潭市电缆厂的一名学徒，凭借着自身的勤奋、努力，1960年他被提拔为干部，并先后在厂纪委、厂办、厂党委宣教处当干部三十年，1990年在工作岗位勤勤恳恳工作了34年的易荣发光荣退休。
从易荣发工作的二十世纪50年代开始，到他离开工作岗位的二十世纪90年代，在由计划经济向市场经济的体制转轨过程中，中国的企业经历了由国家的“大包大揽”到自主经营、自负盈亏的的转变。
与此同时，企业的养老退休金也由单位保障制度改革为社会保障制度，实行“收支两条线”，并在随后逐步建立起现代企业养老保障制度，形成“统账结合”的养老保险格局，即由企业缴纳统筹部分占工资总额的20%，个人缴纳账户部分占到8%。
这样一来，企业的养老金制度随着经济制度的改革步入了市场经济的轨道，但另一方面，机关工作人员和事业单位职工的养老金制度却仍在计划经济的轨道上坚定前行，依然由财政买单，并且远远地将企业甩在了后面。
易荣发老人的实际情况也印证了这一点。据易荣发老人介绍，有着34年工龄的他如今每月拿到手的退休金共计1360元，而湘潭市与之工龄相似的公务员每月却能拿到2800元甚至更多的工资，两者相差一倍之多。
老人在谈到两者差距时，情绪有些激动，也加快了语速，像要一股脑把憋在心中的委屈一吐为快。“不瞒你说，市卫生局扫卫生的都比我们拿的多，人家每月的退休金是2000多元，我们的退休厂长也只不过每月拿1600元，如此大的差距很不公平。”
据杨燕绥介绍，我国2009年的企业养老金平均水平为1200元，尽管国家近年来对企业养老金进行了调整，但预计今年企业养老金的平均水平也只有1400元，与公务员动辄三四千元的退休金相比，还有很大差距。
“公务员的退休金是不用缴费的，由财政预算，目前最低为退休前工资的80%，随着工龄的增加，退休金所占退休前工资比例还会增大，最高可达到90%，比大多数事业单位还高，所以他们的退休金水平在三四千元左右。”杨燕绥指出。
相比易荣发老人，有些网民抱怨的更为直接：“说句实话，退休每月1000多元过苦点，也够吃，但看到同为国家做贡献，公务员一分未交却拿两三倍于我们的退休金，分配如此不公，我们心里不舒服！”
“碎片化”制度导致不公
围绕企业养老金、机关以及事业单位工作人员退休金之间日益增大的差距，“养老金双轨制”一直是公众讨伐的众矢之的。但如果将眼界再放宽一点，我们就不难发现，在中国，“双轨”很难以偏概全，按照不同的工作性质，我国实际上存在各种不同的养老保障方式，社会科学院拉美研究所所长郑秉文将其形象的称之为“碎片化”。
研究养老金制度多年的杨燕绥对此也抱赞成态度，“双轨制的提法已经过时了，实际上，在中国养老金制度存在的最大的问题是‘碎片化’。”
按照杨燕绥的说法，我国现行的养老金制度主要按照城乡有别和职业有别来执行，而职业里按照雇员又分成企业、事业和机关，居民又分成了城市居民和农村居民，这样的碎片至少有6个。
具体来说，机关以及事业单位采取退休金制度，主要由财政支付；而城镇企业职工是社会保险制度，实行“统账结合”的方式；农村居民则实行新农保，采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，60岁以后的老人每月可拿到55元养老金；城市居民则采取政府补贴加个人储蓄的模式。
“而养老金制度‘碎片化’将导致待遇差，并且制度之间的待遇差别还很大。”杨燕绥一针见血地指出。
4000元、1400元、55元，这三个数字背后的受益者分别是公务员、企业职工以及农民，他们的差别在于体制内与体制外，城市与农村。
在网络上关于养老金制度的讨论中，也有公务员为自己鸣不平：“虽说不用缴纳养老金，但企业职工却有诸如失业保险、工伤保险等社会保险，我们除了住房公积金什么都没有。”
性格率直的杨燕绥认为这种担心有点多余，“公务员看病基本全能报销，工伤方面也比企业好很多，就是没有失业保险，但中国公务员的失业率非常低，基本就不会失业，而住房问题上公务员享受着‘隐形福利’。”
如今，这种待遇差距也导致了中国人才对公务员的热情高涨，每年加入各级公务员考试的人数不断刷新，2011年国家公务员考试报名人数以140万人再改写2010年创下的纪录。在人们选择公务员的理由中，“高福利”是其中最具诱惑力的字眼之一。
易荣发老人指出，“养老金所导致的不公除了导致企业退休人员不满情绪外，必然导致人员流向的错位，不正常的人员流动，久而久之将导致企业人才的匮乏，甚至出现青黄不接，且现在苗头已经出现。”
老人在信的结尾表达了自己也表达了中国企业职工的心愿，“养老金合并是时代发展的需要，我们希望尽快实现。”
在杨燕绥看来，要实现养老金的公平，中国的养老制度结构需要改革。“中国正在转变发展模式，很多领域都要从结构领域做起，所以养老金政策也要认真进行结构调整。”
“二元化”求解养老金不公
在中国养老金不公的背后，有一个现实正在迫近——中国人口老龄化日趋严重。
据民政部发布的《2008年民政事业发展统计报告》显示，截至2008年底，全国65岁及以上人口10956万人，占全国总人口的8.3%，比上年上升了0.2个百分点；60岁及以上人口15989万人，约占全国总人口的12%，比上年上升了0.4个百分点。报告指出，中国人口老龄化趋势严重。
2010年，杨燕绥在接受某媒体采访时曾指出，在2035年将出现8.1亿劳动人口（15—64岁）对2.94亿老龄人口（65岁以上）的状况，减去在校生、事业人口和未纳税的低收入人口，将出现不足2个纳税人供养一个养老金领取者的局面，老龄社会的危机时点也将到来。
如今，杨燕绥认为情况似乎没有那么乐观，“我们很可能出现0.9个人养一个老人的情况，也就是说一个劳动力对着一个老人，如果全靠政府补贴，到哪找那么多纳税人？政府的财政负担太重。”
所以，现行的养老金制度需要改革。实际上，人力资源和社会保障部曾于2009年初下发事业单位养老保险制度改革方案，改革主要内容为事业单位养老保险与企业基本一致，不再单纯由国家财政负担，而是按照企业养老金的计发办法来发放，并在山西、上海、浙江、广东、重庆等五个省市试点。
但两年已经过去，据媒体报道，此改革在实际操作层面困难重重，几近搁浅。同时，在事业单位养老金改革之初，对于为何不改革公务员养老保险的质疑声从未停止，养老金改革陷入尴尬境地。
杨燕绥认为，要破解中国养老金制度的困局，“二元化”的养老金制度结构必不可少。
所谓养老金制度“二元化”，是指国民年金和个人账户全民化相结合的方式。国民年金是指所有中国居民达到退休年龄后都有一份吃饭的养老保险，即“老有所养”，该部分由政府筹资，确保发放，是低保化，且人人覆盖；而个人账户全民化则是“一生择时酌情储蓄养老金”，政府有相应的税收优惠，并建立良好的账户服务系统，便于携带，保证信息透明度，并通过资本运作保证其保值增值。
“如果所有人都进入二元结构，不管是公务员还是居民，从政府拿到的钱都差不多，这样老百姓就没意见了。国民年金低保化是克服贫困的目标，而个人账户是改善老年生活体面的目标。首先克服贫困，接着让人们体面生活，这样人们才有憧憬，努力工作才有动力。”杨燕绥说。
目前，养老金制度“二元化”已经在世界上六十多个国家实行。
其中，美国的公务员全部拥有个人账户，被成为公务员职业年金，其主要来自储蓄，也有政府缴纳的部分，然后通过资本化投资运作，对其保值增值。
同时，美国税法第四百零一条从税收层面对养老金给予优惠，保障存放于养老金账户的钱，政府不再收取所得税。如今，美国的养老金储蓄已达到十六万亿，从美国出生人口算起，人均五万多美元。
杨燕绥认为，在中国公务员养老金制度要引导国家养老金制度结构性调整。“我建议公务员退休金开始下调，每年一个百分点，向基础养老金对接，差不多需要20年。同时，公务员也开始缴费，建立职业年金，从另一层面政府可给予适当补贴，比如下调了100元，职业年金可补充80元，随着缴费积累和投资收益，替代了财政负担，大概用25年时间缓冲。”
目前，中国有机关人员600万，科教文卫体等事业单位人员3100万，加上退休人员超过4000万，不可否认，养老保障制度改革弥艰。
2011年两会前，温家宝总理在线与网民交流，在谈及养老保险改革制度问题时坦言，“在机关和事业单位实行养老保险改革，在我国是一件复杂的事情。”
尽管如此，作为研究了多年养老金问题的学者，杨燕绥也抱着乐观和积极态度，“我们要一直积极推进养老金改革”。
温总理在与网友交流的最后表示：“我们必须慎重、稳妥地加以处理，可以在有条件的地方先进行试点，逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个规范的养老保险制度。我想，这一天会到来的。”
人人生而平等。无论贫困还是富裕、无论出身高低，谁也会面临生老病死。在社会福利和保障方面，养老双轨制和城乡社保分治管理等被两会代表们提及。社会主义社会保障应该公平正义，如何改变长期以来所形成的有区别的保障制度，使之更加公平合理、更加人性化，成为这次两会代表们热议的话题。
2011年的两会如期而至，会前有关“公众最关注问题”的调查是民意的集中体现，也是两会渐进的前奏。
在近年来有关“公众最关注问题”的调查中，“养老双轨制”越发成为民众关注的焦点。
2009年两会调查中，养老双轨制问题被列为十大公众关注热点问题之一。
2010年，在由人民日报政治文化部和人民网就老百姓最关注的两会热点问题调查中，超过80%以上的网民认为养老双轨制不合理。
2011年，80%这个数字再次被网民刷新为94%。
事实上，养老双轨制是中国社会保障的慢性病，在过去的数十年中，它一直藏匿于中国企业职工、机关公务员和事业单位工作人员的养老金中，随着中国老龄化和通胀问题的加剧，养老金问题成为中国社会保障体系不得不面对的问题。
有网民尖锐指出，退休待遇双轨制是最大的分配不公，消除退休金双轨制，是消除贫富差距的重要措施之一。
用清华大学公共管理学院就业与社保研究中心主任杨燕绥的话来说，这恐怕已经不只是改和不改的问题，而是如何去改的问题，因为我们到了必须对症下药的时点。
患双轨更患不公
76岁的易荣发老人是湖南省湘潭市电缆厂（省属国营大型企业）的一名退休职工，就在今年2月份，当老人从媒体看到有关养老双轨制改革的报道时，显得异常高兴。已经退休有二十多个年头的他有很多话要说，不止代表自己，还包括那些与他有同样遭遇的企业退休人员。
1956年，21岁的易荣发成为国营大型企业湘潭市电缆厂的一名学徒，凭借着自身的勤奋、努力，1960年他被提拔为干部，并先后在厂纪委、厂办、厂党委宣教处当干部三十年，1990年在工作岗位勤勤恳恳工作了34年的易荣发光荣退休。
从易荣发工作的二十世纪50年代开始，到他离开工作岗位的二十世纪90年代，在由计划经济向市场经济的体制转轨过程中，中国的企业经历了由国家的“大包大揽”到自主经营、自负盈亏的的转变。
与此同时，企业的养老退休金也由单位保障制度改革为社会保障制度，实行“收支两条线”，并在随后逐步建立起现代企业养老保障制度，形成“统账结合”的养老保险格局，即由企业缴纳统筹部分占工资总额的20%，个人缴纳账户部分占到8%。
这样一来，企业的养老金制度随着经济制度的改革步入了市场经济的轨道，但另一方面，机关工作人员和事业单位职工的养老金制度却仍在计划经济的轨道上坚定前行，依然由财政买单，并且远远地将企业甩在了后面。
易荣发老人的实际情况也印证了这一点。据易荣发老人介绍，有着34年工龄的他如今每月拿到手的退休金共计1360元，而湘潭市与之工龄相似的公务员每月却能拿到2800元甚至更多的工资，两者相差一倍之多。
老人在谈到两者差距时，情绪有些激动，也加快了语速，像要一股脑把憋在心中的委屈一吐为快。“不瞒你说，市卫生局扫卫生的都比我们拿的多，人家每月的退休金是2000多元，我们的退休厂长也只不过每月拿1600元，如此大的差距很不公平。”
据杨燕绥介绍，我国2009年的企业养老金平均水平为1200元，尽管国家近年来对企业养老金进行了调整，但预计今年企业养老金的平均水平也只有1400元，与公务员动辄三四千元的退休金相比，还有很大差距。
“公务员的退休金是不用缴费的，由财政预算，目前最低为退休前工资的80%，随着工龄的增加，退休金所占退休前工资比例还会增大，最高可达到90%，比大多数事业单位还高，所以他们的退休金水平在三四千元左右。”杨燕绥指出。
相比易荣发老人，有些网民抱怨的更为直接：“说句实话，退休每月1000多元过苦点，也够吃，但看到同为国家做贡献，公务员一分未交却拿两三倍于我们的退休金，分配如此不公，我们心里不舒服！”
“碎片化”制度导致不公
围绕企业养老金、机关以及事业单位工作人员退休金之间日益增大的差距，“养老金双轨制”一直是公众讨伐的众矢之的。但如果将眼界再放宽一点，我们就不难发现，在中国，“双轨”很难以偏概全，按照不同的工作性质，我国实际上存在各种不同的养老保障方式，社会科学院拉美研究所所长郑秉文将其形象的称之为“碎片化”。
研究养老金制度多年的杨燕绥对此也抱赞成态度，“双轨制的提法已经过时了，实际上，在中国养老金制度存在的最大的问题是‘碎片化’。”
按照杨燕绥的说法，我国现行的养老金制度主要按照城乡有别和职业有别来执行，而职业里按照雇员又分成企业、事业和机关，居民又分成了城市居民和农村居民，这样的碎片至少有6个。
具体来说，机关以及事业单位采取退休金制度，主要由财政支付；而城镇企业职工是社会保险制度，实行“统账结合”的方式；农村居民则实行新农保，采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，60岁以后的老人每月可拿到55元养老金；城市居民则采取政府补贴加个人储蓄的模式。
“而养老金制度‘碎片化’将导致待遇差，并且制度之间的待遇差别还很大。”杨燕绥一针见血地指出。
4000元、1400元、55元，这三个数字背后的受益者分别是公务员、企业职工以及农民，他们的差别在于体制内与体制外，城市与农村。
在网络上关于养老金制度的讨论中，也有公务员为自己鸣不平：“虽说不用缴纳养老金，但企业职工却有诸如失业保险、工伤保险等社会保险，我们除了住房公积金什么都没有。”
性格率直的杨燕绥认为这种担心有点多余，“公务员看病基本全能报销，工伤方面也比企业好很多，就是没有失业保险，但中国公务员的失业率非常低，基本就不会失业，而住房问题上公务员享受着‘隐形福利’。”
如今，这种待遇差距也导致了中国人才对公务员的热情高涨，每年加入各级公务员考试的人数不断刷新，2011年国家公务员考试报名人数以140万人再改写2010年创下的纪录。在人们选择公务员的理由中，“高福利”是其中最具诱惑力的字眼之一。
易荣发老人指出，“养老金所导致的不公除了导致企业退休人员不满情绪外，必然导致人员流向的错位，不正常的人员流动，久而久之将导致企业人才的匮乏，甚至出现青黄不接，且现在苗头已经出现。”
老人在信的结尾表达了自己也表达了中国企业职工的心愿，“养老金合并是时代发展的需要，我们希望尽快实现。”
在杨燕绥看来，要实现养老金的公平，中国的养老制度结构需要改革。“中国正在转变发展模式，很多领域都要从结构领域做起，所以养老金政策也要认真进行结构调整。”
“二元化”求解养老金不公
在中国养老金不公的背后，有一个现实正在迫近——中国人口老龄化日趋严重。
据民政部发布的《2008年民政事业发展统计报告》显示，截至2008年底，全国65岁及以上人口10956万人，占全国总人口的8.3%，比上年上升了0.2个百分点；60岁及以上人口15989万人，约占全国总人口的12%，比上年上升了0.4个百分点。报告指出，中国人口老龄化趋势严重。
2010年，杨燕绥在接受某媒体采访时曾指出，在2035年将出现8.1亿劳动人口（15—64岁）对2.94亿老龄人口（65岁以上）的状况，减去在校生、事业人口和未纳税的低收入人口，将出现不足2个纳税人供养一个养老金领取者的局面，老龄社会的危机时点也将到来。
如今，杨燕绥认为情况似乎没有那么乐观，“我们很可能出现0.9个人养一个老人的情况，也就是说一个劳动力对着一个老人，如果全靠政府补贴，到哪找那么多纳税人？政府的财政负担太重。”
所以，现行的养老金制度需要改革。实际上，人力资源和社会保障部曾于2009年初下发事业单位养老保险制度改革方案，改革主要内容为事业单位养老保险与企业基本一致，不再单纯由国家财政负担，而是按照企业养老金的计发办法来发放，并在山西、上海、浙江、广东、重庆等五个省市试点。
但两年已经过去，据媒体报道，此改革在实际操作层面困难重重，几近搁浅。同时，在事业单位养老金改革之初，对于为何不改革公务员养老保险的质疑声从未停止，养老金改革陷入尴尬境地。
杨燕绥认为，要破解中国养老金制度的困局，“二元化”的养老金制度结构必不可少。
所谓养老金制度“二元化”，是指国民年金和个人账户全民化相结合的方式。国民年金是指所有中国居民达到退休年龄后都有一份吃饭的养老保险，即“老有所养”，该部分由政府筹资，确保发放，是低保化，且人人覆盖；而个人账户全民化则是“一生择时酌情储蓄养老金”，政府有相应的税收优惠，并建立良好的账户服务系统，便于携带，保证信息透明度，并通过资本运作保证其保值增值。
“如果所有人都进入二元结构，不管是公务员还是居民，从政府拿到的钱都差不多，这样老百姓就没意见了。国民年金低保化是克服贫困的目标，而个人账户是改善老年生活体面的目标。首先克服贫困，接着让人们体面生活，这样人们才有憧憬，努力工作才有动力。”杨燕绥说。
目前，养老金制度“二元化”已经在世界上六十多个国家实行。
其中，美国的公务员全部拥有个人账户，被成为公务员职业年金，其主要来自储蓄，也有政府缴纳的部分，然后通过资本化投资运作，对其保值增值。
同时，美国税法第四百零一条从税收层面对养老金给予优惠，保障存放于养老金账户的钱，政府不再收取所得税。如今，美国的养老金储蓄已达到十六万亿，从美国出生人口算起，人均五万多美元。
杨燕绥认为，在中国公务员养老金制度要引导国家养老金制度结构性调整。“我建议公务员退休金开始下调，每年一个百分点，向基础养老金对接，差不多需要20年。同时，公务员也开始缴费，建立职业年金，从另一层面政府可给予适当补贴，比如下调了100元，职业年金可补充80元，随着缴费积累和投资收益，替代了财政负担，大概用25年时间缓冲。”
目前，中国有机关人员600万，科教文卫体等事业单位人员3100万，加上退休人员超过4000万，不可否认，养老保障制度改革弥艰。
2011年两会前，温家宝总理在线与网民交流，在谈及养老保险改革制度问题时坦言，“在机关和事业单位实行养老保险改革，在我国是一件复杂的事情。”
尽管如此，作为研究了多年养老金问题的学者，杨燕绥也抱着乐观和积极态度，“我们要一直积极推进养老金改革”。
温总理在与网友交流的最后表示：“我们必须慎重、稳妥地加以处理，可以在有条件的地方先进行试点，逐步积累经验，使我们整个国家能形成一个规范的养老保险制度。我想，这一天会到来的。”