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[摘要]土地规划是国家管理土地所采取的一种行政行为，而当前的土地规划存在着与现实的经济发展相矛盾，缺乏动态性、可操作性等问题。本文针对这些问题，提出了改进规划方法、体制改革、提高相关人员专业化水平等措施。
[关键词]土地规划 存在问题 修编的建议
[中图分类号] TU984 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-7-13-1
土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间上所作的战略性布局和统筹规划。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。该规划对于保证耕地面积、促进阳谷县经济的快速发展起了重要作用，但同时也看到该规划在实施过程中存在的一些问题。
1土地规划过程中存在的问题
（1）原土地利用总体规划已不适应推进城市化进程的需求。其一，规划在初期较好地适应了社会和经济发展的需求，但城镇总体规划修订后，各项指标要求发生变化，而土地利用总体规划受到审批权限和时限的限制未能及时作出调整，在一定程度上影响了城镇发展步伐；其二，原规划预留指标是逐级控制，并不是根据国民经济发展需求去安排非农业建设用地，有些专项研究成果没真正用上，而是以控制指标指导专题为课题，造成了规划期间非农用地量不足；其三，根据各乡镇、村预测未来建设用地的需要来确定建设预留地，导致大多数乡镇和乡镇驻地的村庄都留有部分建设预留地。
（2）不适应市场经济发展的要求。随着投资环境的改善和招商引资力度的加大，来阳谷投资的企业逐年递增，原有的建设预留地明显不足，特别是农用地指标尤为不足，这是目前用地供需的主要矛盾。产生这一矛盾的原因主要是上一轮土地利用总体规划正是计划经济向市场经济转型时期，由于受计划经济影响，各项指标自上而下层层分解下达，一般采用平均分配的方法，未能考虑各乡镇非均衡发展的实际情况，加之2001年行政区域进行调整，阳谷县从原来的21个乡镇调整为18个，由于当时指标的平均分配，就出现了发展慢的指标多余，发展快的指标不够用的现象。
（3）规划突出耕地保护。在建设用地与保护耕地关系处理上，按照有限供应制约建设用地需求的思路，人为地压缩建设用地量以求满足控制指标的要求，规划的建设用地指标并不反映实际建设用地的需要。耕地保护尤其是基本农田保护面积偏大，阳谷县基本农田保护面积为70179.65hm2，保护率高达86.3%，为达到指标，不得不把部分低产田划为保护区。
（4）规划管理机制不健全。随着城镇建设步伐的加快，众多项目落户阳谷，随之带来的问题是有许多企业在选择位置时没有能严格落实土地规划，给项目审批带来很麻烦，个别企业由于受低地价及未来土地升值空间较大的诱惑，盲目大批圈地，出现了征而不用或征多用少的现象。土地流转并实施“招拍挂”后，城镇土地和房屋的价格逐渐攀升（主要是土地价格上升），导致部分城区和集镇农村村民乱搭乱建现象的产生，有的村民甚至未经批准擅自在自己的宅基地或空闲地上搭建房屋，用于出租以谋取高额利润。
2新一轮规划修编的建议
（1）确定规划目标，明确规划遵循的原则。新一轮规划修编，要结合阳谷县实际和有关国家政策，适应扩大开放和经济快速发展的新形势，努力促进土地利用方式的根本转变，进一步增强土地利用总体规划的科学性和可操作性，为社会经济持续、快速、健康发展提供土地保证。规划中要牢牢把握以下3个原则：一是严格保护基本农田与保障经济建设发展正常用地需求相统一；二是统筹安排、综合平衡各业用地；三是坚持节约集约利用土地，保护和改善生态环境。
（2）科学规划，以国民经济可持续发展的战略高度为出发点。阳谷县是一个农业大县，现有耕地9.09万hm2，人均0.144hm2，人口80万。仅靠农业难以致富，只有依靠招商引资、提高工业化程度促进经济的发展，提高经济总量。而发展势必要增加土地的使用量。在保证一要吃饭、二要建设的前提下，国土资源部门要例题调配好现有土地，因此，在修编规划时，即要严格保证必要的基本农田，又要保证必要的建设用地。在考虑建设预留地时应尽量使用非农田，不用或少用耕地。
（3）正确确定土地利用总体规划的功能定位。转变过去土地利用总体规划只是着眼于调控土地利用以及土地开发整理和保护的专业或者专项规划，改变只注重耕地的保护功能转为着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的综合性规划。规划的功能定位也应向有利于全面落实科学发展观，统筹协调城乡发展、经济社会发展和人与自然和谐发展的方向。
（4）提高土地利用总体规划的法律地位和透明度。土地利用总体规划一经批准，即具有法律效力的法定地位，具有广泛征求公众、专家和有关部门的意见、建议，使政府型规划逐步向政府、社会、公众、开放型规划转变，增加规划的透明度。强化各级政府对土地规划实施的责任，建立相对统一规范的土地用途管制规则，改革现行的规划管理体制，减少各方对规划的不当干涉。
（5）加强同相关规划的衔接。土地利用总体规划是一项综合的战略性规划，它对区域发展和土地利用具有宏观的指导作用，是最高层次的空间规划，是农业发展规划、水利建设规划、城市规划及生态环境保护规划筹规划的上位规划。在编制总体规划的时候，要充分借鉴和采用相关规划的成果，协调好不同待业之间的用地规模、分类标准、位置、用途等内容。
土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律政策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。
3结语
在新一轮规划修编中，要冷静认真地考虑，发现问题的原因，采取有力的措施解决问题，从而将土地利用总体规划工作做好。要明确规划目标，遵循科学严谨的原则确定各项用地指标，即要确保建设用地指标能够满足用地的需要，又不能盲目扩大指标。同时要严格控制年度计划指标和规划调整，严把建设项目用地预审观，不断增强法律意识，以保证土地利用总体规划能合理、合法和有效的实施。
[关键词]土地规划 存在问题 修编的建议
[中图分类号] TU984 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-7-13-1
土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间上所作的战略性布局和统筹规划。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。该规划对于保证耕地面积、促进阳谷县经济的快速发展起了重要作用，但同时也看到该规划在实施过程中存在的一些问题。
1土地规划过程中存在的问题
（1）原土地利用总体规划已不适应推进城市化进程的需求。其一，规划在初期较好地适应了社会和经济发展的需求，但城镇总体规划修订后，各项指标要求发生变化，而土地利用总体规划受到审批权限和时限的限制未能及时作出调整，在一定程度上影响了城镇发展步伐；其二，原规划预留指标是逐级控制，并不是根据国民经济发展需求去安排非农业建设用地，有些专项研究成果没真正用上，而是以控制指标指导专题为课题，造成了规划期间非农用地量不足；其三，根据各乡镇、村预测未来建设用地的需要来确定建设预留地，导致大多数乡镇和乡镇驻地的村庄都留有部分建设预留地。
（2）不适应市场经济发展的要求。随着投资环境的改善和招商引资力度的加大，来阳谷投资的企业逐年递增，原有的建设预留地明显不足，特别是农用地指标尤为不足，这是目前用地供需的主要矛盾。产生这一矛盾的原因主要是上一轮土地利用总体规划正是计划经济向市场经济转型时期，由于受计划经济影响，各项指标自上而下层层分解下达，一般采用平均分配的方法，未能考虑各乡镇非均衡发展的实际情况，加之2001年行政区域进行调整，阳谷县从原来的21个乡镇调整为18个，由于当时指标的平均分配，就出现了发展慢的指标多余，发展快的指标不够用的现象。
（3）规划突出耕地保护。在建设用地与保护耕地关系处理上，按照有限供应制约建设用地需求的思路，人为地压缩建设用地量以求满足控制指标的要求，规划的建设用地指标并不反映实际建设用地的需要。耕地保护尤其是基本农田保护面积偏大，阳谷县基本农田保护面积为70179.65hm2，保护率高达86.3%，为达到指标，不得不把部分低产田划为保护区。
（4）规划管理机制不健全。随着城镇建设步伐的加快，众多项目落户阳谷，随之带来的问题是有许多企业在选择位置时没有能严格落实土地规划，给项目审批带来很麻烦，个别企业由于受低地价及未来土地升值空间较大的诱惑，盲目大批圈地，出现了征而不用或征多用少的现象。土地流转并实施“招拍挂”后，城镇土地和房屋的价格逐渐攀升（主要是土地价格上升），导致部分城区和集镇农村村民乱搭乱建现象的产生，有的村民甚至未经批准擅自在自己的宅基地或空闲地上搭建房屋，用于出租以谋取高额利润。
2新一轮规划修编的建议
（1）确定规划目标，明确规划遵循的原则。新一轮规划修编，要结合阳谷县实际和有关国家政策，适应扩大开放和经济快速发展的新形势，努力促进土地利用方式的根本转变，进一步增强土地利用总体规划的科学性和可操作性，为社会经济持续、快速、健康发展提供土地保证。规划中要牢牢把握以下3个原则：一是严格保护基本农田与保障经济建设发展正常用地需求相统一；二是统筹安排、综合平衡各业用地；三是坚持节约集约利用土地，保护和改善生态环境。
（2）科学规划，以国民经济可持续发展的战略高度为出发点。阳谷县是一个农业大县，现有耕地9.09万hm2，人均0.144hm2，人口80万。仅靠农业难以致富，只有依靠招商引资、提高工业化程度促进经济的发展，提高经济总量。而发展势必要增加土地的使用量。在保证一要吃饭、二要建设的前提下，国土资源部门要例题调配好现有土地，因此，在修编规划时，即要严格保证必要的基本农田，又要保证必要的建设用地。在考虑建设预留地时应尽量使用非农田，不用或少用耕地。
（3）正确确定土地利用总体规划的功能定位。转变过去土地利用总体规划只是着眼于调控土地利用以及土地开发整理和保护的专业或者专项规划，改变只注重耕地的保护功能转为着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的综合性规划。规划的功能定位也应向有利于全面落实科学发展观，统筹协调城乡发展、经济社会发展和人与自然和谐发展的方向。
（4）提高土地利用总体规划的法律地位和透明度。土地利用总体规划一经批准，即具有法律效力的法定地位，具有广泛征求公众、专家和有关部门的意见、建议，使政府型规划逐步向政府、社会、公众、开放型规划转变，增加规划的透明度。强化各级政府对土地规划实施的责任，建立相对统一规范的土地用途管制规则，改革现行的规划管理体制，减少各方对规划的不当干涉。
（5）加强同相关规划的衔接。土地利用总体规划是一项综合的战略性规划，它对区域发展和土地利用具有宏观的指导作用，是最高层次的空间规划，是农业发展规划、水利建设规划、城市规划及生态环境保护规划筹规划的上位规划。在编制总体规划的时候，要充分借鉴和采用相关规划的成果，协调好不同待业之间的用地规模、分类标准、位置、用途等内容。
土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律政策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。
3结语
在新一轮规划修编中，要冷静认真地考虑，发现问题的原因，采取有力的措施解决问题，从而将土地利用总体规划工作做好。要明确规划目标，遵循科学严谨的原则确定各项用地指标，即要确保建设用地指标能够满足用地的需要，又不能盲目扩大指标。同时要严格控制年度计划指标和规划调整，严把建设项目用地预审观，不断增强法律意识，以保证土地利用总体规划能合理、合法和有效的实施。