论文部分内容阅读
“一臂之距”原则是西方国家文化管理领域应用较广的理论，对于我国文化创意产业园区（以下简称“文创园区”）管理具有一定的启示。本文为切实有效的提出应用“一臂之距”原则对文创园区进行管理的方法措施，首先从“一臂之距”的视角出发，对文创园区现行管理模式进行梳理，重点是对园区管理部门的组织结构、管理方式、运营模式等进行剖析。其次，把握“一臂之距”原则的“分权”理念，对园区管理模式进行了系统设计，构建了多主体合作管理模式，并设计了相应的配套管理制度。
“一臂之距”原则运用于文创园区管理当中，最核心的思想是通过建立中介机构，与政府适度分权制衡的方式，由政府对园区进行间接性的管理。在一些西方国家的传播和运用中，“一臂之距”原则切实起到了改进园区管理服务水平、激发市场活力等重要作用。我国文创园区管理中引入“一臂之距”原则具有较强的必要性和契合度，但在我国文创园区的管理中不能原封不动的效仿和套用，还需要针对中国政治和经济体制的实际情况，进行适当的调整和改进，设计出一整套符合中国国情、适用性强、有助于推动我国文创园区发展的园区管理模式。基于以上考虑，为能更清晰准确的对文创园区管理体制进行改革尝试，本文首先对我国文创园区的现行管理模式进行分析，然后对“一臂之距”原则下的园区管理模式进行整体设计，探索借鉴“一臂之距”原则的分权思想，对参与园区管理的多个机构及其职能定位、人员组成进行设计，在明确园区管理机构设置的基础上，对日常管理的运行机制、配套制度等进行系统性的设计，建立科学高效的制度体系，真正形成一套逻辑严密、操作性强、行之有效的园区管理新模式。
一、“一臂之距”原则的核心理念
从概念上来说，所谓“一臂之距”原则，就是政府采取间接管理的方式，通过中介机构去管理文化艺术机构或者艺术企业，这类中介机构可以向政府提供相关的意见或建议。从另一个角度来说，这类中介机构还可以在政府的委托之下，对被资助文化项目进行财政拨款，并对政府拨款的使用效果进行监督和评估 。这类机构的性质就是非政府的文化组织，其主要是由非政府官员，尤其是各文化领域的专家组合而成，它具有“准自治”的性质。机构中的专家需要由政府来任命，在任职之后，专家才能具有较为独立的法律地位，同时这些机构也需要在政府资金支持下才可以稳定运行。 “一臂之距”原则在发展的过程中，逐步应用到文化领域，其主要的表现形式也是分权，具体来说，就是政府对文化艺术组织的活动进行分权管理，其核心理念有以下两点：① 适度分权原则。实际上是下放权力，在文化管理的实际操作过程中，政府从原先小范围管理渐渐的扩大管理范畴，只管文化不办文化的做法，实际上就是起到制定与监督政策的作用，在文化事业的发展过程中起到调控效用，不会直接干预艺术团队与文化机构的行政事宜。② “专”“宽”兼备原则。所谓的专，实际上就是由专门的主管部门（中介机构）进行单独管理。所谓的“宽”，实际上就是与文化事务有关的内容都交给主管部门负责。
二、文创园区现行管理模式分析
目前全国各地文创园区层出不穷，真正靠自身特色吸引眼球的还相对较少，其中自身特色比较鲜明的主要有以下几个：①上海田子坊文创园。该园区是全国范围内发展建设较早的文创园区，主要带有上海本地的里弄文化气息，里弄自身的产权所有者在经营管理中占据重要地位。根据政府制定的发展策略，园区融合了现代化的“小资”文化资源，形成了自身独特的发展定位，主要以旅游业作为园区的核心产业 。②深圳华侨城文创园区。其产业优势较为明显，依托于华侨城集团进行经营管理，每年投入资金举办大量的文化艺术活动，着力发展“创意、艺术、设计”等核心产业。③杭州西溪文创园区。该园区的成功得益于生态与文化创意的结合，以其优美的环境来吸引文艺创作者和游客。同时园区管理部门还注重采取名人战略，多位文艺界的知名人士对园区做过宣传，为园区的发展提供了有力的支持。④武汉光谷文创园区。光谷文创园区主打科技品牌，强调文化创意与科技之间的融合。在经营模式上最突出的特点就是“复制”，目前在政府与光谷集团的合作下，“武汉·中国光谷”已经在全国各地建设起了数十个“园外园” 。
我国各地文创园区的经营特点各不相同，但基本的管理模式具有相似之處，且在管理中均涉及到政府、园区管理机构、企业以及产权所有者等不同类型的管理主体。本文将以上背景作为引入“一臂之距”原则的基础，在文创园区管理的管理模式和配套制度等方面进行有针对性的设计。
三、文创园区管理多主体合作模式设计
基于“一臂之距”视角下的文创园区管理模式设计，是指对“政府类”部门和“非政府类”部门等管理结构进行进一步梳理。当前在园区发展建设中存在着行政管理机构、企业参与主体、地产所有权主体等多项主体类型，从提升园区管理水平的角度出发，还需要引入行业组织、金融部门、公共服务部门等更多的主体参与到园区管理中。因此，为了便于各个主体之间关系的协调和力量的整合，形成统一综合的管理与发展思路，建议在园区管理中建立多主体合作模式，将其作为推动园区快速发展的一项重要举措。
1.多主体合作模式规划。要建立多主体合作模式，一方面要明确应该为哪些主体进行“分权”，使其参与到园区管理中来。目前，与园区发展建设和日常管理关系较为密切的有以下多种类型的主体：一是政府主体，在园区发展建设中长期发挥着主导性作用，目前承担着园区管理各方面的重要职能。多主体合作模式下政府主管部门虽然并不直接参与到园区的日常管理事务当中，但仍然负责园区总体规划编制、扶持政策制定、扶持资金划拨等方面的重要职能。二是准政府的园区管理主体，建议成立园区管理中心，全面负责园区建设、招商引资、行政审批、资金配置、公共服务、后勤保障等日常管理工作，可以说是与园区管理关系最为密切的一类主体。三是企业主体，企业是构成文创园区的基本单位，每个企业发展的状况都与园区发展建设的整体水平直接相关。因此，在园区管理中也必须考虑将企业作为一类主体参与到多主体合作模式中来。但园区内的企业数量较多，不可能每个企业都直接参与园区管理，所以必须发挥行业组织或企业联合组织的作用，特别是由企业联合组织一定程度上参与到园区重大事项的决策中来。四是产权类主体，这类主体拥有园区内土地、房屋等不动产的所有权，直接关系到园区招商引资、规划建设、公共服务等具体问题，在园区管理中也应该具备相当分量的话语权。五是其他服务类主体，包括金融服务主体、民生服务主体等等，他们可能会参与到园区的投融资体系建设、公共服务体系建设等部分管理事务中，虽然不需要全程参与园区管理，但是也应在多主体合作模式下为这类主体的参与预留出空间。综上所述，园区管理的多主体合作模式，由上述五类主体共同参与，在各司其职、共享权力的基础上形成合力。 文创园区管理多主体合作模式如下图所示：
基于水平分权的文创园区管理多主体合作模式
2.多主体之间的职责分配。
① 政府实行宏观指导。在园区的多主体管理模式架构中，政府应继续在宏观层面为园区的管理提供指导。政府在制定宏观的指导策略方面注重突出长远的经济效应。从社会角度出发，能够秉持可持续经济发展的目的，着手于文创园区发展，同时实现资源与建设的有机结合。通过政府的宏观参与，能够积极促进资源的集中开发，通过政府提供宏观的规划方案，由管理中心及基层组织逐步完善与核实，能够实现与投资企业及配置资源各方的有效协作，可以充分的调动上层资源，发挥最大的效用，同时能够得到较多的上层政策的支持。
②准政府的园区管理中心的直接管理。直接负责项目建设、招商引资、行政审批、资金配置等园区管理的具体事务。在实践中，园区管理中心需要注意避免政府干涉过高，影响园区的自主发展，园区的发展需要依靠自身逐渐形成自主发展规律，文创园区的健康发展更多的是依托管理中心的管理。同时尝试由管理中心在政府和园区企业等各主体间搭建桥梁，增加政府管理者与企业的对话，推动园区自发产生多维管理模式，既要促进行业自律组织的构建，又要重视市场的调节作用，加强与专业学术机构的合作，促使园区的管理模式朝着专业高效的方向发展。同时，注意促进产业结构的稳定合理发展，健全产业链条，增加园区人员福利，理顺园区各项补贴政策，推进园区综合多元的管理模式逐步实现。
3.企业联合组织参与管理。
① 企业联合组织参与管理，促进市场导向作用形成。多主体合作模式的实现，需要企业在政府提供宏观指导的基础上，建立企业联席会、商会等联合组织，注重形成企业组织的自发管理，从而形成基于企业发展的市场驱动模式。通过在基层组织中，允许企业组织参与管理，能够体现出管理模式的便捷与灵活性，且节省了人力资源及物力资源的投入，专业性强、效率高，具有较好的市场调节作用，同时还能够牵引形成良好的经济效益。同时在企业组织通过形成联合管理组织参与园区管理的实践落实上，应当注重避免企业自发管理过度追求市场经济效益，从而忽略了创新及长远发展的问题。比如过度注重市场效益，忽略园区文化属性、创意属性的发展，容易与文化发展的核心理念产生冲突。因此，园区企业通过形成联合组织自发参与园区的内部管理，应当注重考量行业的整体发展方向，更多的配合政府的宏观指导策略，推动文创园区管理的良性运转。
② 促进以企业为中心的项目推动机制。加强以企业为核心的联合组织的构建，推动企业联合组织参与园区管理，能够促进园区各项文化创意项目的推动。对于文创园区来说，既属于文化创意行业、又属于高新技术行业的文化创意，更能够创造出高附加值产品，因此应将高新技术类的文化创意企业作为园区重点吸引和扶持的企业类型。通过以企业为核心的联合组织参与管理，园区能够实现以企业为核心的项目带动机制。
4.园区产权所有者自发管理。在园区的发展过程中，由于招商引资及文创地产等政策的存在，使得一些园区部分项目中存在产权所有者主导管理的模式。因此，在園区基于“一臂之距”原则下进行管理模式改革的进程中，对于原有的以产权所有者为核心的管理模式，应当继续尊重产权所有者作为其中一类管理主体参与园区基层管理事务的基本权利，将其纳入多主体合作模式当中。允许产权所有者作为多主体合作模式中的一类参与管理，充分注重对产权所有者的尊重，也在一定程度上体现了高度自然的管理理念。这种管理方式以产权主体为中心，步步衔接，按需进行，具有较大的包容性。在产权所有者参与园区管理的过程中，应当注重与政府及其他主体加强配合，实现与整体发展的结合，注重长远经济效益，加强各项项目合作程度，促进市场竞争力的提高。
在产权所有者参与园区管理方面，可以充分利用园区对于企业吸纳与转移的发展需求，推动园区内的产权所有者继续向各大企业提供办公及发展空间。通过产权所有者直接进行园区空间的租售管理，能够实现操作方便、节省人力物力、效率高等方面的便利。同时，在产权所有者进行园区空间租售的自发管理中，应当注重政府及管理中心的指导及监督，避免产权所有者由于追求短期利益，而过度依赖地产开发，收租等方式进行盈利，削弱园区的文化创意元素。因此，园区产权所有者的自发管理，应当与园区企业联合组织的行业管理及项目管理充分结合，注重协调多主体的利益，在政府及管理中心的宏观指导下，进行对内部运行的详细规划，增加园区管理模式的人性化及可持续性。
5.其他服务类主体.的有效补充。比如金融服务主体、民生服务主体等相关主体，亦可能会参与到园区的部分管理事务中，多主体合作模式下，这类主体虽然不需要全程参与园区管理，但也是多主体共商共治提高服务水平的有效补充。
作者简介：张洁，女，汉族，山西运城人，北京师范大学政府管理学院行政管理专业博士研究生，从事政府管理与公共政策、当代中国政治发展等研究，现工作单位北京市朝阳区委组织部，中级政工师。
“一臂之距”原则运用于文创园区管理当中，最核心的思想是通过建立中介机构，与政府适度分权制衡的方式，由政府对园区进行间接性的管理。在一些西方国家的传播和运用中，“一臂之距”原则切实起到了改进园区管理服务水平、激发市场活力等重要作用。我国文创园区管理中引入“一臂之距”原则具有较强的必要性和契合度，但在我国文创园区的管理中不能原封不动的效仿和套用，还需要针对中国政治和经济体制的实际情况，进行适当的调整和改进，设计出一整套符合中国国情、适用性强、有助于推动我国文创园区发展的园区管理模式。基于以上考虑，为能更清晰准确的对文创园区管理体制进行改革尝试，本文首先对我国文创园区的现行管理模式进行分析，然后对“一臂之距”原则下的园区管理模式进行整体设计，探索借鉴“一臂之距”原则的分权思想，对参与园区管理的多个机构及其职能定位、人员组成进行设计，在明确园区管理机构设置的基础上，对日常管理的运行机制、配套制度等进行系统性的设计，建立科学高效的制度体系，真正形成一套逻辑严密、操作性强、行之有效的园区管理新模式。
一、“一臂之距”原则的核心理念
从概念上来说，所谓“一臂之距”原则，就是政府采取间接管理的方式，通过中介机构去管理文化艺术机构或者艺术企业，这类中介机构可以向政府提供相关的意见或建议。从另一个角度来说，这类中介机构还可以在政府的委托之下，对被资助文化项目进行财政拨款，并对政府拨款的使用效果进行监督和评估 。这类机构的性质就是非政府的文化组织，其主要是由非政府官员，尤其是各文化领域的专家组合而成，它具有“准自治”的性质。机构中的专家需要由政府来任命，在任职之后，专家才能具有较为独立的法律地位，同时这些机构也需要在政府资金支持下才可以稳定运行。 “一臂之距”原则在发展的过程中，逐步应用到文化领域，其主要的表现形式也是分权，具体来说，就是政府对文化艺术组织的活动进行分权管理，其核心理念有以下两点：① 适度分权原则。实际上是下放权力，在文化管理的实际操作过程中，政府从原先小范围管理渐渐的扩大管理范畴，只管文化不办文化的做法，实际上就是起到制定与监督政策的作用，在文化事业的发展过程中起到调控效用，不会直接干预艺术团队与文化机构的行政事宜。② “专”“宽”兼备原则。所谓的专，实际上就是由专门的主管部门（中介机构）进行单独管理。所谓的“宽”，实际上就是与文化事务有关的内容都交给主管部门负责。
二、文创园区现行管理模式分析
目前全国各地文创园区层出不穷，真正靠自身特色吸引眼球的还相对较少，其中自身特色比较鲜明的主要有以下几个：①上海田子坊文创园。该园区是全国范围内发展建设较早的文创园区，主要带有上海本地的里弄文化气息，里弄自身的产权所有者在经营管理中占据重要地位。根据政府制定的发展策略，园区融合了现代化的“小资”文化资源，形成了自身独特的发展定位，主要以旅游业作为园区的核心产业 。②深圳华侨城文创园区。其产业优势较为明显，依托于华侨城集团进行经营管理，每年投入资金举办大量的文化艺术活动，着力发展“创意、艺术、设计”等核心产业。③杭州西溪文创园区。该园区的成功得益于生态与文化创意的结合，以其优美的环境来吸引文艺创作者和游客。同时园区管理部门还注重采取名人战略，多位文艺界的知名人士对园区做过宣传，为园区的发展提供了有力的支持。④武汉光谷文创园区。光谷文创园区主打科技品牌，强调文化创意与科技之间的融合。在经营模式上最突出的特点就是“复制”，目前在政府与光谷集团的合作下，“武汉·中国光谷”已经在全国各地建设起了数十个“园外园” 。
我国各地文创园区的经营特点各不相同，但基本的管理模式具有相似之處，且在管理中均涉及到政府、园区管理机构、企业以及产权所有者等不同类型的管理主体。本文将以上背景作为引入“一臂之距”原则的基础，在文创园区管理的管理模式和配套制度等方面进行有针对性的设计。
三、文创园区管理多主体合作模式设计
基于“一臂之距”视角下的文创园区管理模式设计，是指对“政府类”部门和“非政府类”部门等管理结构进行进一步梳理。当前在园区发展建设中存在着行政管理机构、企业参与主体、地产所有权主体等多项主体类型，从提升园区管理水平的角度出发，还需要引入行业组织、金融部门、公共服务部门等更多的主体参与到园区管理中。因此，为了便于各个主体之间关系的协调和力量的整合，形成统一综合的管理与发展思路，建议在园区管理中建立多主体合作模式，将其作为推动园区快速发展的一项重要举措。
1.多主体合作模式规划。要建立多主体合作模式，一方面要明确应该为哪些主体进行“分权”，使其参与到园区管理中来。目前，与园区发展建设和日常管理关系较为密切的有以下多种类型的主体：一是政府主体，在园区发展建设中长期发挥着主导性作用，目前承担着园区管理各方面的重要职能。多主体合作模式下政府主管部门虽然并不直接参与到园区的日常管理事务当中，但仍然负责园区总体规划编制、扶持政策制定、扶持资金划拨等方面的重要职能。二是准政府的园区管理主体，建议成立园区管理中心，全面负责园区建设、招商引资、行政审批、资金配置、公共服务、后勤保障等日常管理工作，可以说是与园区管理关系最为密切的一类主体。三是企业主体，企业是构成文创园区的基本单位，每个企业发展的状况都与园区发展建设的整体水平直接相关。因此，在园区管理中也必须考虑将企业作为一类主体参与到多主体合作模式中来。但园区内的企业数量较多，不可能每个企业都直接参与园区管理，所以必须发挥行业组织或企业联合组织的作用，特别是由企业联合组织一定程度上参与到园区重大事项的决策中来。四是产权类主体，这类主体拥有园区内土地、房屋等不动产的所有权，直接关系到园区招商引资、规划建设、公共服务等具体问题，在园区管理中也应该具备相当分量的话语权。五是其他服务类主体，包括金融服务主体、民生服务主体等等，他们可能会参与到园区的投融资体系建设、公共服务体系建设等部分管理事务中，虽然不需要全程参与园区管理，但是也应在多主体合作模式下为这类主体的参与预留出空间。综上所述，园区管理的多主体合作模式，由上述五类主体共同参与，在各司其职、共享权力的基础上形成合力。 文创园区管理多主体合作模式如下图所示：
基于水平分权的文创园区管理多主体合作模式
2.多主体之间的职责分配。
① 政府实行宏观指导。在园区的多主体管理模式架构中，政府应继续在宏观层面为园区的管理提供指导。政府在制定宏观的指导策略方面注重突出长远的经济效应。从社会角度出发，能够秉持可持续经济发展的目的，着手于文创园区发展，同时实现资源与建设的有机结合。通过政府的宏观参与，能够积极促进资源的集中开发，通过政府提供宏观的规划方案，由管理中心及基层组织逐步完善与核实，能够实现与投资企业及配置资源各方的有效协作，可以充分的调动上层资源，发挥最大的效用，同时能够得到较多的上层政策的支持。
②准政府的园区管理中心的直接管理。直接负责项目建设、招商引资、行政审批、资金配置等园区管理的具体事务。在实践中，园区管理中心需要注意避免政府干涉过高，影响园区的自主发展，园区的发展需要依靠自身逐渐形成自主发展规律，文创园区的健康发展更多的是依托管理中心的管理。同时尝试由管理中心在政府和园区企业等各主体间搭建桥梁，增加政府管理者与企业的对话，推动园区自发产生多维管理模式，既要促进行业自律组织的构建，又要重视市场的调节作用，加强与专业学术机构的合作，促使园区的管理模式朝着专业高效的方向发展。同时，注意促进产业结构的稳定合理发展，健全产业链条，增加园区人员福利，理顺园区各项补贴政策，推进园区综合多元的管理模式逐步实现。
3.企业联合组织参与管理。
① 企业联合组织参与管理，促进市场导向作用形成。多主体合作模式的实现，需要企业在政府提供宏观指导的基础上，建立企业联席会、商会等联合组织，注重形成企业组织的自发管理，从而形成基于企业发展的市场驱动模式。通过在基层组织中，允许企业组织参与管理，能够体现出管理模式的便捷与灵活性，且节省了人力资源及物力资源的投入，专业性强、效率高，具有较好的市场调节作用，同时还能够牵引形成良好的经济效益。同时在企业组织通过形成联合管理组织参与园区管理的实践落实上，应当注重避免企业自发管理过度追求市场经济效益，从而忽略了创新及长远发展的问题。比如过度注重市场效益，忽略园区文化属性、创意属性的发展，容易与文化发展的核心理念产生冲突。因此，园区企业通过形成联合组织自发参与园区的内部管理，应当注重考量行业的整体发展方向，更多的配合政府的宏观指导策略，推动文创园区管理的良性运转。
② 促进以企业为中心的项目推动机制。加强以企业为核心的联合组织的构建，推动企业联合组织参与园区管理，能够促进园区各项文化创意项目的推动。对于文创园区来说，既属于文化创意行业、又属于高新技术行业的文化创意，更能够创造出高附加值产品，因此应将高新技术类的文化创意企业作为园区重点吸引和扶持的企业类型。通过以企业为核心的联合组织参与管理，园区能够实现以企业为核心的项目带动机制。
4.园区产权所有者自发管理。在园区的发展过程中，由于招商引资及文创地产等政策的存在，使得一些园区部分项目中存在产权所有者主导管理的模式。因此，在園区基于“一臂之距”原则下进行管理模式改革的进程中，对于原有的以产权所有者为核心的管理模式，应当继续尊重产权所有者作为其中一类管理主体参与园区基层管理事务的基本权利，将其纳入多主体合作模式当中。允许产权所有者作为多主体合作模式中的一类参与管理，充分注重对产权所有者的尊重，也在一定程度上体现了高度自然的管理理念。这种管理方式以产权主体为中心，步步衔接，按需进行，具有较大的包容性。在产权所有者参与园区管理的过程中，应当注重与政府及其他主体加强配合，实现与整体发展的结合，注重长远经济效益，加强各项项目合作程度，促进市场竞争力的提高。
在产权所有者参与园区管理方面，可以充分利用园区对于企业吸纳与转移的发展需求，推动园区内的产权所有者继续向各大企业提供办公及发展空间。通过产权所有者直接进行园区空间的租售管理，能够实现操作方便、节省人力物力、效率高等方面的便利。同时，在产权所有者进行园区空间租售的自发管理中，应当注重政府及管理中心的指导及监督，避免产权所有者由于追求短期利益，而过度依赖地产开发，收租等方式进行盈利，削弱园区的文化创意元素。因此，园区产权所有者的自发管理，应当与园区企业联合组织的行业管理及项目管理充分结合，注重协调多主体的利益，在政府及管理中心的宏观指导下，进行对内部运行的详细规划，增加园区管理模式的人性化及可持续性。
5.其他服务类主体.的有效补充。比如金融服务主体、民生服务主体等相关主体，亦可能会参与到园区的部分管理事务中，多主体合作模式下，这类主体虽然不需要全程参与园区管理，但也是多主体共商共治提高服务水平的有效补充。
作者简介：张洁，女，汉族，山西运城人，北京师范大学政府管理学院行政管理专业博士研究生，从事政府管理与公共政策、当代中国政治发展等研究，现工作单位北京市朝阳区委组织部，中级政工师。