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摘要：公共利益是城市规划的重点，合理协调城市规划中的公共利益有助于提高城市规划水平。本文将结合公共利益的特点，来探讨城市规划中的公共利益。
关键词：城市规划；公共利益；规划师
公共利益概念的源头在西方。古希腊社会特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，这种观念不仅长期贯穿于古希腊政治思想史，也影响到中世纪。亚里士多德在把人界定为政治动物的时候，实际上就是把人看作是他那个特定社会整体的一部分。他以手足和全身的关系为例指出，如全身毁伤，那么作为身体的组成部分的手和足也就无从发挥其作用了。公共利益是客观存在的，那么，城市规划对于公共利益应起到什么作用呢？
一、城市规划与公共利益问题
城市规划向来标榜自己是公共利益的代表，然而，我们却说不清楚，为什么城市规划所反映出来的利益就是公共利益，它又是怎样代表公共利益的。我们研究公共利益不仅是为了在理论上为城市规划寻找依据和出路，而且也是为了满足实际工作的需要。以往的城市规划以土地利用或者空间布局作为其研究的核心问题，至今仍然有些规划人员以“空间规划”作为城市规划的主题，而对于土地或空间背后的利益关系缺乏分析研究。一方面，号称自己代表着公共利益，而另一方面，自己也说不清楚究竟是代表着谁的利益，规划师们几乎把全部精力花在潜心研究空间规律上，觉得只要在理论上说清楚空间发展的规律，城市规划本身也就实现了科学化，再加上程序上的民主化，就能够保证规划的理想得到实现。然而，他们煞费苦心经营起来的空间秩序在政治需要、市场经济的巨大力量面前显得十分脆弱，不堪一击。城市规划的这种形而上的思维模式事实上正是当代中国城市规划失灵的一个主要根源。因此，要真正的实现城市规划的科学化，必须从源头上寻找原因，也就是说必须研究决定土地利用，空间秩序的利益机制，这当中的核心问题就在于公共利益。
二、什么是公共利益
经济学家认为，公共利益的物质表现形式就是公共物品。而公共物品，是指一部分人在消费这种物品的同时，并不排斥另一部分人使用这种物品。美国经济学家阿罗（K.J.Arrow）提出了“不可能性”定理，该定理论证了个人利益与社会公共利益实现方式的不同。他指出，在自由而平等的市场体制下，满足个人利益，并不意味着能够满足整个社会利益。社会整体利益是不可能由自由而平等的市场主体的行为自身满足的，应当由一个超越市场主体的“裁决者”来识别和确定公共利益。那么，什么是公共利益呢？第一，公共利益是相对于个人利益而言的；第二公共利益是大家共同的利益；第三，公共利益实际上代表了一种共同的价值观。公共利益蕴含于个体利益，要实现公共利益，必须首先重视和尊重个体利益。
三、城市规划中公共利益的表现形式
所有的城市规划工作实际上就是围绕著利益问题进行的。城市规划是协调社会不同利益的一种工具。城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。首先我们应该弄明白城市规划所说的公共利益究竟包含哪些内容，城市规划是如何达成公共利益的。城市规划所说的公共利益主要包括以下几个方面：
1.维护法律秩序
在城市规划区范围以内，城市规划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要他涉及到土地利用和建设活动，就必须服从城市规划，法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定，哪些地方可以进行建设，可以进行什么建设，建设多大的面积，建什么样的形式，这些都可以认为是法律秩序的组成部分，也是法律秩序的具体实施途径。
2.倡导社会公平
在土地利用和空间发展领域，如果我们放任市场决定土地利用和空间发展，那么就必然带来一系列社会不公平的问题：一方面，那些不具备资本优势的使用者将无法在一个公平的竞争环境中参与城市开发建设；另一方面，那些中低收入人群的基本需求将被忽视。由于土地开发和城市建设过程中存在巨大的利益，这种不公平就可能造成更加严重的贫富不均和社会地位的差异。市场机制的效率优先原则保证以最小的投入带来最大的利益，而公平的含义则在于最大多数人获得最大的利益。而两者兼顾，是与公共利益的实现机制相吻合的，也是城市规划工作的基本出发点和原则。
3.追求美好环境
包括对于美好城市形象的追求，对于优良环境质量的追求，对于舒适生活的追求等等。这从来就是城市规划工作的基本目标。对于美的追求是出于人的一种天性，城市规划是实现人们这种追求的技术手段，从这个角度说，城市规划代表了公共利益。
4.促进全面发展
要实现公共利益，必须实现公众的全面发展。以人为本，综合协调既是城市规划的基本原则和工作方法，也是城市规划代表公共利益的重要体现。当然，要实现人的全面发展，必须取决于城市的协调发展，城市规划的角色在于从整个城市的全局或长远考虑，协调个体使用者的利益，使之服从于城市整体利益，长远利益。在这种情况下，城市规划的作用表现为协调城市经济、社会和环境发展，协调不同行业和部门的发展，协调城市的长远发展和近期发展，协调城市的生产，居住，交通，游憩等基本功能，协调城市发展与历史保护等不同的关系等。
五、影响城市规划实现公共利益的主要因素
城市规划既是一种政府职能，又是一种职业实践。城市规划师的生活具有时代性，不可避免的收到时代的影响，因此，在城市规划中，影响公共利益的因素有以下几个方面：
1.规划师个人私利的因素
实际上规划师们一直处于一种公共利益价值观与私人利益追求的矛盾之中，虽然规划教育和职业道德约束总是在培养着规划师的社会责任感，但是在这样一个经济尚不够发达，法制还不够健全，社会价值观正处于急剧变化的转型社会，人们的自利性可能会不断膨胀。我国相当一部分规划师的工作性质正在悄然发生着变化，他们不再是受雇于政府，对城市发展整体负责的专业人员，而是受雇于机构，他们在遵守国家有关法律法规的前提下，致力于实现其雇主利益的最大化，并从中获得自身利益的相应回报。在这样一种体制条件下，规划师个人的自利性得到了极大的调动，如果没有必要的职业道德约束，公共利益极有可能被置于一个不恰当的位置上。
2.规划师利益集团的自利性
规划师作为权力集团的一部分，掌握着资源分配的权力，以一种凌驾于其他集团与利益主体之上的心态，高谈阔论公共利益，并具有实现公共利益的制度资源，自动扮演着公共利益的代表者。而作为知识集团的一份子，也很难逃脱一般知识集团的特点，即把他们的利益附着在其他利益集团的利益之上。此时，公共利益的问题几乎无从谈起。
3.城市规划部门的自利性
城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事物的本质属性，也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性，在与其他政府部门的竞争中，维护本部门本行业的权威和地位。城市规划部门，一方面是政府的一个职能部门，另一方面，也是一种利益共同体，是其成员的共同利益的代表者。因而，为了部门的利益与政府其他部门争利益的情况也就在所难免了，遗憾的是，城市规划部门经常在这种利益之争中成为牺牲品。
4.城市政府的自利性
城市政府部门的自利性源于两个方面的因素：一个因素是城市政府本身生存上的压力。在一个行政任命期的环境下，城市规划要做到坚持公共利益，而牺牲政府的生存要求，是相当苦难的，其结果往往是牺牲了公共利益。另一个因素是城市政府具有天生的扩张行政的欲望。在整个过程中，城市规划所扮演的角色与其说是为了公共利益而工作，不如说是为了政府官员的政绩和自身的自利而努力。
六、结语
城市规划具有代表公共利益的天然属性，然而在规划的实际操作过程中，由于种种原因，公共利益往往成为各利益集团之间互相争抢利益的牺牲品。只有从根本上提高民主意识，改革规划制度，改善规划的社会经济环境，才能保证公共利益的有效实现。
关键词：城市规划；公共利益；规划师
公共利益概念的源头在西方。古希腊社会特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，这种观念不仅长期贯穿于古希腊政治思想史，也影响到中世纪。亚里士多德在把人界定为政治动物的时候，实际上就是把人看作是他那个特定社会整体的一部分。他以手足和全身的关系为例指出，如全身毁伤，那么作为身体的组成部分的手和足也就无从发挥其作用了。公共利益是客观存在的，那么，城市规划对于公共利益应起到什么作用呢？
一、城市规划与公共利益问题
城市规划向来标榜自己是公共利益的代表，然而，我们却说不清楚，为什么城市规划所反映出来的利益就是公共利益，它又是怎样代表公共利益的。我们研究公共利益不仅是为了在理论上为城市规划寻找依据和出路，而且也是为了满足实际工作的需要。以往的城市规划以土地利用或者空间布局作为其研究的核心问题，至今仍然有些规划人员以“空间规划”作为城市规划的主题，而对于土地或空间背后的利益关系缺乏分析研究。一方面，号称自己代表着公共利益，而另一方面，自己也说不清楚究竟是代表着谁的利益，规划师们几乎把全部精力花在潜心研究空间规律上，觉得只要在理论上说清楚空间发展的规律，城市规划本身也就实现了科学化，再加上程序上的民主化，就能够保证规划的理想得到实现。然而，他们煞费苦心经营起来的空间秩序在政治需要、市场经济的巨大力量面前显得十分脆弱，不堪一击。城市规划的这种形而上的思维模式事实上正是当代中国城市规划失灵的一个主要根源。因此，要真正的实现城市规划的科学化，必须从源头上寻找原因，也就是说必须研究决定土地利用，空间秩序的利益机制，这当中的核心问题就在于公共利益。
二、什么是公共利益
经济学家认为，公共利益的物质表现形式就是公共物品。而公共物品，是指一部分人在消费这种物品的同时，并不排斥另一部分人使用这种物品。美国经济学家阿罗（K.J.Arrow）提出了“不可能性”定理，该定理论证了个人利益与社会公共利益实现方式的不同。他指出，在自由而平等的市场体制下，满足个人利益，并不意味着能够满足整个社会利益。社会整体利益是不可能由自由而平等的市场主体的行为自身满足的，应当由一个超越市场主体的“裁决者”来识别和确定公共利益。那么，什么是公共利益呢？第一，公共利益是相对于个人利益而言的；第二公共利益是大家共同的利益；第三，公共利益实际上代表了一种共同的价值观。公共利益蕴含于个体利益，要实现公共利益，必须首先重视和尊重个体利益。
三、城市规划中公共利益的表现形式
所有的城市规划工作实际上就是围绕著利益问题进行的。城市规划是协调社会不同利益的一种工具。城市规划的目标就在于实现公共利益的最大化。首先我们应该弄明白城市规划所说的公共利益究竟包含哪些内容，城市规划是如何达成公共利益的。城市规划所说的公共利益主要包括以下几个方面：
1.维护法律秩序
在城市规划区范围以内，城市规划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要他涉及到土地利用和建设活动，就必须服从城市规划，法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定，哪些地方可以进行建设，可以进行什么建设，建设多大的面积，建什么样的形式，这些都可以认为是法律秩序的组成部分，也是法律秩序的具体实施途径。
2.倡导社会公平
在土地利用和空间发展领域，如果我们放任市场决定土地利用和空间发展，那么就必然带来一系列社会不公平的问题：一方面，那些不具备资本优势的使用者将无法在一个公平的竞争环境中参与城市开发建设；另一方面，那些中低收入人群的基本需求将被忽视。由于土地开发和城市建设过程中存在巨大的利益，这种不公平就可能造成更加严重的贫富不均和社会地位的差异。市场机制的效率优先原则保证以最小的投入带来最大的利益，而公平的含义则在于最大多数人获得最大的利益。而两者兼顾，是与公共利益的实现机制相吻合的，也是城市规划工作的基本出发点和原则。
3.追求美好环境
包括对于美好城市形象的追求，对于优良环境质量的追求，对于舒适生活的追求等等。这从来就是城市规划工作的基本目标。对于美的追求是出于人的一种天性，城市规划是实现人们这种追求的技术手段，从这个角度说，城市规划代表了公共利益。
4.促进全面发展
要实现公共利益，必须实现公众的全面发展。以人为本，综合协调既是城市规划的基本原则和工作方法，也是城市规划代表公共利益的重要体现。当然，要实现人的全面发展，必须取决于城市的协调发展，城市规划的角色在于从整个城市的全局或长远考虑，协调个体使用者的利益，使之服从于城市整体利益，长远利益。在这种情况下，城市规划的作用表现为协调城市经济、社会和环境发展，协调不同行业和部门的发展，协调城市的长远发展和近期发展，协调城市的生产，居住，交通，游憩等基本功能，协调城市发展与历史保护等不同的关系等。
五、影响城市规划实现公共利益的主要因素
城市规划既是一种政府职能，又是一种职业实践。城市规划师的生活具有时代性，不可避免的收到时代的影响，因此，在城市规划中，影响公共利益的因素有以下几个方面：
1.规划师个人私利的因素
实际上规划师们一直处于一种公共利益价值观与私人利益追求的矛盾之中，虽然规划教育和职业道德约束总是在培养着规划师的社会责任感，但是在这样一个经济尚不够发达，法制还不够健全，社会价值观正处于急剧变化的转型社会，人们的自利性可能会不断膨胀。我国相当一部分规划师的工作性质正在悄然发生着变化，他们不再是受雇于政府，对城市发展整体负责的专业人员，而是受雇于机构，他们在遵守国家有关法律法规的前提下，致力于实现其雇主利益的最大化，并从中获得自身利益的相应回报。在这样一种体制条件下，规划师个人的自利性得到了极大的调动，如果没有必要的职业道德约束，公共利益极有可能被置于一个不恰当的位置上。
2.规划师利益集团的自利性
规划师作为权力集团的一部分，掌握着资源分配的权力，以一种凌驾于其他集团与利益主体之上的心态，高谈阔论公共利益，并具有实现公共利益的制度资源，自动扮演着公共利益的代表者。而作为知识集团的一份子，也很难逃脱一般知识集团的特点，即把他们的利益附着在其他利益集团的利益之上。此时，公共利益的问题几乎无从谈起。
3.城市规划部门的自利性
城市规划部门作为政府行政主管部门不仅具有管理公共事物的本质属性，也有为了自身行业或组织的生存与发展创造条件的本质属性，在与其他政府部门的竞争中，维护本部门本行业的权威和地位。城市规划部门，一方面是政府的一个职能部门，另一方面，也是一种利益共同体，是其成员的共同利益的代表者。因而，为了部门的利益与政府其他部门争利益的情况也就在所难免了，遗憾的是，城市规划部门经常在这种利益之争中成为牺牲品。
4.城市政府的自利性
城市政府部门的自利性源于两个方面的因素：一个因素是城市政府本身生存上的压力。在一个行政任命期的环境下，城市规划要做到坚持公共利益，而牺牲政府的生存要求，是相当苦难的，其结果往往是牺牲了公共利益。另一个因素是城市政府具有天生的扩张行政的欲望。在整个过程中，城市规划所扮演的角色与其说是为了公共利益而工作，不如说是为了政府官员的政绩和自身的自利而努力。
六、结语
城市规划具有代表公共利益的天然属性，然而在规划的实际操作过程中，由于种种原因，公共利益往往成为各利益集团之间互相争抢利益的牺牲品。只有从根本上提高民主意识，改革规划制度，改善规划的社会经济环境，才能保证公共利益的有效实现。