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摘要：
我国公路建设项目现阶段主要的融资方式包括政府投资、国内银行贷款、国外贷款以及项目融资等几种。虽然特有的投资、融资体制对我国的公路建设事业有着积极的促进作用，但是在其中存在的一些问题也是需要我们不得不正视的。本文就基于宏观调控的角度，在分析我国公路建设主要融资方式的特点的基础上，分析其中存在的问题，并提出相应的管理对策。
关键词：宏观调控；公路建设；投资融资
一、我国公路项目主要融资方式
目前我国公路建设项目中主要的融资方法有以下几种：第一，政府投资，各级政府拿出预算内的资金进行公路建设，或者成立公路建设基金，还有国债资金。建设优质公路是各级政府进行目标管理的一部分，这种融资方式的效果也比较明显，近期内不会出现本质上的改变。第二，国内银行贷款，这种融资方式资金数量大，还款的期限比较长，相对而言融资成本及风险都比较小，不过使用资金的压力比较大，而且很多时间银行只会对收益相对稳定的公路项目投资。第三，国外贷款，其包括国际金融组织贷款及国外政府贷款，这种融资方式融资量大、期限长且资金成本低，对于一些高等级的公路建设比较适用。第四，项目融资，即以建设项目的名义在国内、外筹措资金，资金的主要来源包括银行及证券市场，这种融资方式有着融资灵活、风险相对分散以及审贷比较严格等显著特点。
二、我国公路建设投融资管理存在的问题
（一）融资结构不合理
尽管我国的公路建设逐渐向着多元化、市场化投资、体制化建设的方向发展，包括诸如地方集资、发行债券、转让经营权等多种筹集建设资金的形式。但是民间资金要想参与到公路建设项目中来还受到多种限制，投资渠道不够顺畅，债券市场的发展相对较缓。所以实质上银行贷款就成为我国公路建设的主要资金来源。融资渠道单一、结构不合理，对银行的依赖性过大等等，为投资主体带来了较沉重的债务负担，加大了银行借贷的金融风险。
（二）区域差异明显
在我国西部，由于其地理环境相对较差，公路建设线路长、条件差，其发展受到恶劣的自然环境及经济发展水平的制约。在西部地区建设公路的成本高，投资大，但是由于地广人稀，交通量相对较小，并且其中公益项目的比例较高，投资效益比较低。此外，西部地区进行公路建设的主要的资金来源于地方自筹，但是西部地区的经济比较落后，有限的政府财力对公路建设的投资有着严重的制约，并且公路建设被过度的市场化，甚至超出当地使用者所能承受的范围。这些对于西部地区公路项目投融资的持续发展都极为不利。
（三）滞后的融资政策
我国的公路建设投资向着多元化及市场化的方向发展，在一些基础设施领域，民间资金的投资行为还没有相应的规范化的法制环境，国家政策的变化会导致一些投资风险的出现，一些民间投资主体或者私有投资主体无法有效把握这类风险，而公路建设又属于成本高、周期长的投资项目，因此无形中就增加了投资风险，比如政策风险、法律风险以及经营风险等等。虽然公路建设向着市场化及证券化的方向发展，国家的政策及法律、法规也在不断的完善中，但是其中所带来的不确定性及损失，再加上公路建设项目自身固有的风险，造成有些公路建设项目的投资、融资在向着市场化发展的道路上受到巨大的挫折。由此可见，随着投、融资条件及形势的不断变化，一些融资政策已经与新的环境严重不符。
（四）收费的公路政策
尽管公路收费的政策源于国外，但是却在我国得到了非常广泛的应用。公路收费的制度在短时间内在解决资金短缺这一问题上非常有效，并且有着积极的影响。但是我国的收费公路规模过大、网点过多，并且收费标准也相对较高，这对于通行效率不仅有着消极的影响，而且在某种程度上也增加了运输成本中车辆通行费用的比例，对群众的出行及企业的营运均造成成本过高的影响，因此，对公路收费的控制及管理就成为当前的突出问题。
（五）不断上涨的建设成本
公路建设的成本不断上涨主要体现在以下两个方面，其一，由于今后山区公路建设的比例会越来越大，这些线路任务艰难造价高，会导致建设成本不断上升；其二，由于后续的公路建设交通量会相对较小，一些公路建设项目的资金保障是通过收费还贷的方法来实现的，因此越来越小的交通量会增加其债务压力。
三、基于宏观调控公路建设项目投、融资管理措施
（一）多元化的融资渠道
1、调整债务融资结构
根据国外债券融资的情况和我国公路融资的现状，建议我国公路债务融资可按6:3:1的比例安排银行借贷、公司债券和企业债券的融资结构，多条腿走路，合理搭配。发展股权融资上市的公路公司将会建成或拥有好几个公路项目，经营多条路段或局域网络，同时积极开展其他方面的经营活动，这样公司的整体实力和融资能力将显著提升。可以考虑组建省级或多省联合的公路集团进行上市融资，成为长期持续融资的固定通道。国家和主管部门应该要大力引导公路企业向股市发展，大力发展资本市场，充分利用资本市场作为融资的平台，增强竞争意识，提高竞争能力。
2、保持政策性融资的力度
国家应掌握相应的控制权，通过国家的政策性融资，达到参股、控股的目的是一条捷径。这样既可支持公路的发展，又能兼顾公路的公益性特点，使国家财政在公路的资金投入中发挥重要作用，充当重要角色。以政府还贷的融资模式进行公路建设，虽然存在着诸多弊端，但在全国绝大部分地区，尤其是西部经济欠发达的地区，仍是公路建设融资的一条有效途径。要撤销政府还贷的融资模式，地方进行公路建设的融资压力骤然增加，需要出台相应的补贴或新型的融资模式才可以解决这些问题。而新模式的出台，并不能一蹴而就，而是需要进一部的探讨和研究。目前在长三角的做法就是“高速公路以政府还贷为主，而普通公路则以财政出资为主”来解决融资问题，当然这并不一定是最佳解决办法。
（二）公路融资活动法制化
构建公路融资法律体系，完善土地管理法律制度，完备土地管理法律体系，提高立法质量 抓紧制定有利于规范，土地流转(征用)的法规，明确农村土地产权关系，深化产权制度改革，进一步调整农民同土地之间的关系，重塑农民作为土地主人的地位。融资能力的实现需要一个良好的内在和外部法律环境，这些法律的制定要依照市场经济规律结合我国的实际，符合国家和人民的根本利益，具有前瞻性、可操作性才能达到公路协调、健康可持续发展的目标。如何用好《公路法》第36条：‘国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金’成为公路部门的需要探讨的新课题。
（三）切实解决西部公路建设的融资困难，加大财政倾斜力度
调整中央政府投资政策，应着力增强中央统筹区域公路交通发展的能力。根据“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的思想，正确认识和处理“公平”与“效率”的关系，当前在以人为本、构建和谐社会的总体要求下，现阶段应取公平优先的政策，对公路交通较为落后的中西部地区实行倾斜性的优惠政策，尽快改善经济落后地区相对落后的公路交通状况。开辟新的融资渠道，为了鼓励投资者的积极性，减少投资风险、改善社会经济环境，省级政府必须在项目中发挥应有的作用。ABS（即资产收益证券化融资） 是一种新的融资方式，它是以资产的现金流支持的证券化，用己建成项目的收费收入为支持，将项目建设所贷款项转换成可流通的有价证券，借助金融衍生工具，盘活资金存量，加速资金周转，提高资金使用效率。
（四）建立规范、可持续的公路收费制度
以前我国公路交通收费，主要归属地方政府。燃油税改革后，就由地方国税部门征收，进入中央国库，然后中央政府通过转移支付的方式返还给地方。由于燃油税的流动性很强，我国经济发展的区域差距明显，这样可能会造成各地税收的偏斜和向东部集中，这里面又存在一个利益如何分配的问题。一方面，应该将收费公路总规模控制在一定范围内，同时对其结构进行战略调整。适当调整车辆通行费标准，积极研究解决联网收费问题，通过采取先进的技术手段，加强管理，减少收费站点，提高公路的通行效率，通过调整“汽油、柴油消费税单位税额”替代养路费等收费，既简单又达到了费改税的目的。2008年12月19日，国务院《关于实施成品油价格和税费改革的通知》实行燃油税，同时明确规定取消政府还贷二级公路收费的原则是逐步有序。“逐步”就是根据各地经济和财力等实际情况分步骤地取消，“有序”就是依据法规有秩序地、分期分批地做好这项工作。这主要是考虑到我国地区差异大，情况复杂，涉及因素多，需要由各地根据实际来逐步取消政府还贷二级公路收费，西部二级公路仍是区域干线公路建设发展的主要重点，如果一次性取消二级公路收费，干线公路建设的筹资将会遇到很多困难。没有“贷款修路、收费还贷”政策的实施，是难以尽快改变西部地区交通发展滞后的局面的。 另一方面，消费税是一个成熟的税种，无论是在征收还是在管理方面都已有比较丰富的经验，能够保证税款的及时入库，提高征收效率。
总之，目前我国特别是西部省份公路网络仍处于加快发展的阶段，公路网尚未形成，在今后较长一段时间里，西部地区仍需要进行大规模的公路建设，而现阶段公路建设融资困难将随着国家宏观调控而将显得更为突出，积极主动地搭建多种投融资平台，取得建设资金，对国家经济建设、国防建设将具有重要而深远的意义。
参考文献：
[1] 唐涌.高速公路投融資研究[D].四川大学博士论文，2006
[2] 刘志鸿.我国高速公路融资体制刍议[J].贵州工业大学学报，2007(10)
[3] 钟武.浅析高速公路的融资[J].消费导刊，2008(4)
[4] 刘瑞波，翟吟佳.山东省高速公路融资需求分析及融资方式拓展[J].山东财政学院学报，2008(1)
我国公路建设项目现阶段主要的融资方式包括政府投资、国内银行贷款、国外贷款以及项目融资等几种。虽然特有的投资、融资体制对我国的公路建设事业有着积极的促进作用，但是在其中存在的一些问题也是需要我们不得不正视的。本文就基于宏观调控的角度，在分析我国公路建设主要融资方式的特点的基础上，分析其中存在的问题，并提出相应的管理对策。
关键词：宏观调控；公路建设；投资融资
一、我国公路项目主要融资方式
目前我国公路建设项目中主要的融资方法有以下几种：第一，政府投资，各级政府拿出预算内的资金进行公路建设，或者成立公路建设基金，还有国债资金。建设优质公路是各级政府进行目标管理的一部分，这种融资方式的效果也比较明显，近期内不会出现本质上的改变。第二，国内银行贷款，这种融资方式资金数量大，还款的期限比较长，相对而言融资成本及风险都比较小，不过使用资金的压力比较大，而且很多时间银行只会对收益相对稳定的公路项目投资。第三，国外贷款，其包括国际金融组织贷款及国外政府贷款，这种融资方式融资量大、期限长且资金成本低，对于一些高等级的公路建设比较适用。第四，项目融资，即以建设项目的名义在国内、外筹措资金，资金的主要来源包括银行及证券市场，这种融资方式有着融资灵活、风险相对分散以及审贷比较严格等显著特点。
二、我国公路建设投融资管理存在的问题
（一）融资结构不合理
尽管我国的公路建设逐渐向着多元化、市场化投资、体制化建设的方向发展，包括诸如地方集资、发行债券、转让经营权等多种筹集建设资金的形式。但是民间资金要想参与到公路建设项目中来还受到多种限制，投资渠道不够顺畅，债券市场的发展相对较缓。所以实质上银行贷款就成为我国公路建设的主要资金来源。融资渠道单一、结构不合理，对银行的依赖性过大等等，为投资主体带来了较沉重的债务负担，加大了银行借贷的金融风险。
（二）区域差异明显
在我国西部，由于其地理环境相对较差，公路建设线路长、条件差，其发展受到恶劣的自然环境及经济发展水平的制约。在西部地区建设公路的成本高，投资大，但是由于地广人稀，交通量相对较小，并且其中公益项目的比例较高，投资效益比较低。此外，西部地区进行公路建设的主要的资金来源于地方自筹，但是西部地区的经济比较落后，有限的政府财力对公路建设的投资有着严重的制约，并且公路建设被过度的市场化，甚至超出当地使用者所能承受的范围。这些对于西部地区公路项目投融资的持续发展都极为不利。
（三）滞后的融资政策
我国的公路建设投资向着多元化及市场化的方向发展，在一些基础设施领域，民间资金的投资行为还没有相应的规范化的法制环境，国家政策的变化会导致一些投资风险的出现，一些民间投资主体或者私有投资主体无法有效把握这类风险，而公路建设又属于成本高、周期长的投资项目，因此无形中就增加了投资风险，比如政策风险、法律风险以及经营风险等等。虽然公路建设向着市场化及证券化的方向发展，国家的政策及法律、法规也在不断的完善中，但是其中所带来的不确定性及损失，再加上公路建设项目自身固有的风险，造成有些公路建设项目的投资、融资在向着市场化发展的道路上受到巨大的挫折。由此可见，随着投、融资条件及形势的不断变化，一些融资政策已经与新的环境严重不符。
（四）收费的公路政策
尽管公路收费的政策源于国外，但是却在我国得到了非常广泛的应用。公路收费的制度在短时间内在解决资金短缺这一问题上非常有效，并且有着积极的影响。但是我国的收费公路规模过大、网点过多，并且收费标准也相对较高，这对于通行效率不仅有着消极的影响，而且在某种程度上也增加了运输成本中车辆通行费用的比例，对群众的出行及企业的营运均造成成本过高的影响，因此，对公路收费的控制及管理就成为当前的突出问题。
（五）不断上涨的建设成本
公路建设的成本不断上涨主要体现在以下两个方面，其一，由于今后山区公路建设的比例会越来越大，这些线路任务艰难造价高，会导致建设成本不断上升；其二，由于后续的公路建设交通量会相对较小，一些公路建设项目的资金保障是通过收费还贷的方法来实现的，因此越来越小的交通量会增加其债务压力。
三、基于宏观调控公路建设项目投、融资管理措施
（一）多元化的融资渠道
1、调整债务融资结构
根据国外债券融资的情况和我国公路融资的现状，建议我国公路债务融资可按6:3:1的比例安排银行借贷、公司债券和企业债券的融资结构，多条腿走路，合理搭配。发展股权融资上市的公路公司将会建成或拥有好几个公路项目，经营多条路段或局域网络，同时积极开展其他方面的经营活动，这样公司的整体实力和融资能力将显著提升。可以考虑组建省级或多省联合的公路集团进行上市融资，成为长期持续融资的固定通道。国家和主管部门应该要大力引导公路企业向股市发展，大力发展资本市场，充分利用资本市场作为融资的平台，增强竞争意识，提高竞争能力。
2、保持政策性融资的力度
国家应掌握相应的控制权，通过国家的政策性融资，达到参股、控股的目的是一条捷径。这样既可支持公路的发展，又能兼顾公路的公益性特点，使国家财政在公路的资金投入中发挥重要作用，充当重要角色。以政府还贷的融资模式进行公路建设，虽然存在着诸多弊端，但在全国绝大部分地区，尤其是西部经济欠发达的地区，仍是公路建设融资的一条有效途径。要撤销政府还贷的融资模式，地方进行公路建设的融资压力骤然增加，需要出台相应的补贴或新型的融资模式才可以解决这些问题。而新模式的出台，并不能一蹴而就，而是需要进一部的探讨和研究。目前在长三角的做法就是“高速公路以政府还贷为主，而普通公路则以财政出资为主”来解决融资问题，当然这并不一定是最佳解决办法。
（二）公路融资活动法制化
构建公路融资法律体系，完善土地管理法律制度，完备土地管理法律体系，提高立法质量 抓紧制定有利于规范，土地流转(征用)的法规，明确农村土地产权关系，深化产权制度改革，进一步调整农民同土地之间的关系，重塑农民作为土地主人的地位。融资能力的实现需要一个良好的内在和外部法律环境，这些法律的制定要依照市场经济规律结合我国的实际，符合国家和人民的根本利益，具有前瞻性、可操作性才能达到公路协调、健康可持续发展的目标。如何用好《公路法》第36条：‘国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金’成为公路部门的需要探讨的新课题。
（三）切实解决西部公路建设的融资困难，加大财政倾斜力度
调整中央政府投资政策，应着力增强中央统筹区域公路交通发展的能力。根据“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的思想，正确认识和处理“公平”与“效率”的关系，当前在以人为本、构建和谐社会的总体要求下，现阶段应取公平优先的政策，对公路交通较为落后的中西部地区实行倾斜性的优惠政策，尽快改善经济落后地区相对落后的公路交通状况。开辟新的融资渠道，为了鼓励投资者的积极性，减少投资风险、改善社会经济环境，省级政府必须在项目中发挥应有的作用。ABS（即资产收益证券化融资） 是一种新的融资方式，它是以资产的现金流支持的证券化，用己建成项目的收费收入为支持，将项目建设所贷款项转换成可流通的有价证券，借助金融衍生工具，盘活资金存量，加速资金周转，提高资金使用效率。
（四）建立规范、可持续的公路收费制度
以前我国公路交通收费，主要归属地方政府。燃油税改革后，就由地方国税部门征收，进入中央国库，然后中央政府通过转移支付的方式返还给地方。由于燃油税的流动性很强，我国经济发展的区域差距明显，这样可能会造成各地税收的偏斜和向东部集中，这里面又存在一个利益如何分配的问题。一方面，应该将收费公路总规模控制在一定范围内，同时对其结构进行战略调整。适当调整车辆通行费标准，积极研究解决联网收费问题，通过采取先进的技术手段，加强管理，减少收费站点，提高公路的通行效率，通过调整“汽油、柴油消费税单位税额”替代养路费等收费，既简单又达到了费改税的目的。2008年12月19日，国务院《关于实施成品油价格和税费改革的通知》实行燃油税，同时明确规定取消政府还贷二级公路收费的原则是逐步有序。“逐步”就是根据各地经济和财力等实际情况分步骤地取消，“有序”就是依据法规有秩序地、分期分批地做好这项工作。这主要是考虑到我国地区差异大，情况复杂，涉及因素多，需要由各地根据实际来逐步取消政府还贷二级公路收费，西部二级公路仍是区域干线公路建设发展的主要重点，如果一次性取消二级公路收费，干线公路建设的筹资将会遇到很多困难。没有“贷款修路、收费还贷”政策的实施，是难以尽快改变西部地区交通发展滞后的局面的。 另一方面，消费税是一个成熟的税种，无论是在征收还是在管理方面都已有比较丰富的经验，能够保证税款的及时入库，提高征收效率。
总之，目前我国特别是西部省份公路网络仍处于加快发展的阶段，公路网尚未形成，在今后较长一段时间里，西部地区仍需要进行大规模的公路建设，而现阶段公路建设融资困难将随着国家宏观调控而将显得更为突出，积极主动地搭建多种投融资平台，取得建设资金，对国家经济建设、国防建设将具有重要而深远的意义。
参考文献：
[1] 唐涌.高速公路投融資研究[D].四川大学博士论文，2006
[2] 刘志鸿.我国高速公路融资体制刍议[J].贵州工业大学学报，2007(10)
[3] 钟武.浅析高速公路的融资[J].消费导刊，2008(4)
[4] 刘瑞波，翟吟佳.山东省高速公路融资需求分析及融资方式拓展[J].山东财政学院学报，2008(1)