论文部分内容阅读
一、行政问责的基本概念
目前，在我国社会政治生活中，经常可以听到诸如“行政问责制”、“官员问责制”和“行政首长问责制”之类的话题。然而，对于到底什么是行政问责制，法律却没有明确的界定和统一的解释，学者们也是众说纷纭。其实，严格意义上的问责制度起源于现代的西方，它所体现的是所谓“责任政府”的原则，是现代民主和宪政原则的一种重要的制度。责任与权力是相对应存在的，行政权力的行使对应的是在权力行使过程中所应当负有的责任。对于政府而言，有权力就有责任，有责任就会导致问责。政府的意志归根结底是由人的意志决定的，问责的最终结果需要具体职位上的个人来承担。即各级行政机关及其公务员在行使行政权力、履行行政职责的过程中，有义务接受相关主体对其工作业绩或社会效果所进行的监督和质询。如果其违反法律的规定，怠于履行职责或在履行职责的过程中滥用职权或有其他不正当行为，由法定的问责主体提起的要求其承担否定性结果的一种法律制度。简单地说行政问责就是行政主体违反行政法律规范后所要承担的（否定性的）法律后果。
二、我国行政问责制的困境
（一）问责主体不全面，缺乏有效的人大问责
从我国目前的规定和实践来看，行政问责主体虽然出现了党委问责、政府问责与人大问责并立的多元化的发展趋势，但行政问责的主要格局仍表现为“以党政层级问责为主，以人大问责为辅”。所谓人大问责，其问责程序往往是根据党委和政府的决定而启动，其问责的结果也往往依党委和政府的决定而作出。因此，人大的问责更多体现的是一种程序上的意义，而非实质意义上的问责权的行使。
（二）问责对象混乱，未能体现行政问责制的特殊意义和功能
目前我国关于行政问责的对象的规定，不同性质的规范性文件，不同地方的规范性文件都存在很大差异。主要分歧在于三个方面：其一，是否包括司法机关或权力机关工作人员；其二，是否包括行政首长或负责人之外的其他工作人员；其三，是否包括行政机关本身。不仅如此，各规范性文件对问责对象的表述比较笼统，如“行政机关及其工作人员”、“行政首长”、“政府主要负责人”等用语。
（三）问责程序缺乏规范性、公正性及透明性
目前我国现行的问责制标准模糊，可操作性不强。大多数对党政领导干部的问责规定多是原则性、宣言性规定多，细化性、可操作性规定少。问责制在我国尚属新生事物，其实践最早是从应对突发事件开始起步的，而大多数“火线”问责均为时间紧迫、问责的影响与意义非同寻常，对程序要求上并不是十分严格。因此，在设计和实施之初难免有漏洞，问责程序缺乏规范性、公正性及透明性。
（四）问责官员重新任职的制度不完善
在法治国家，公职关系的产生、变更、消灭必须经过法定的程序并且具有法定的理由。而在被问责官员复出问题上，我国目前仍是以政策为导向的，且这些规定、文件等都存在着严重的模糊性。在规定中没有明确被问责官员在什么情况下、什么时间内可以复出，这就给一些人有了钻“空子”的空间，从而导致所谓最快“三天”复出的典型案例。
三、完善我国行政问责制的对策
（一）强化人大“异体问责”，实现真正的问责主体多元化
如何加强人大在行政问责中的作用，健全完善人大的问责机制，笔者认为可从以下两方面着手：一是强化各级人大对于政府和政府工作的监督问责权力。要通过立法落实《宪法》和法律赋予各级人大及其常委会的各项刚性监督问责的权力。二是细化人大问责的方式。在询问、质询和调查方面，要进一步明确规定询问、质询和调查的方式、步骤和时限，使其更具操作性。
（二）理清问责对象，体现行政问责的实质
问责客体的确定性关系着行政问责制的落实情况，一套科学合理的问责机制，必需明确问责客体。一是对行政正职问责和对行政副职问责的关系。因为行政问责事由的出现多与行政正职不当履行职责的行为有关，因此行政问责首要对象应当是行政正职。同时根据权责一致的原则，在对行政正职进行问责的同时，负有分管职责的副职也应当一并问责。二是对直接责任人问责与对间接责任人问责的关系。行政问责事由出现以后，除了对直接责任人予以问责外，是否需要对间接责任人一并问责则需要进行具体分析。三是对执行主体问责与对决策主体问责的关系。应针对问责事由的具体情况，具体分析、合理归责，而不应当“眉毛胡子一把抓”、“随便找个替死鬼”。
（三）问责程序规范化、合理化
在整个行政问责制的立法上，问责程序的确定相当重要。因为对问责对象责任的追究不仅与该公职人员的自身权益密切相关，而且对国家的政治生活及社会管理也会带来巨大影响。行政问责制必须要用程序来保证其健康发展。正当程序是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。问责程序根据其所处时间阶段的不同可以划分为程序启动阶段、程序进行阶段和程序终结阶段三个部分。
（四）完善问责官员“重新任职”机制
“高调问责、低调复出”的不正当作法所带来的消极影响是不容忽视的。要建立规范有序的问责官员重新任职机制，需要确立两个方面的标准和制度，一是问责官员能否重新任职；二是问责官员如何重新任职。前者所解决的是官员重新任职的实体标准问题；后者所要解决的是官员重新任职的程序要求问题，只有符合这两个方面的条件，问责官员的重新任职才是一种正当的重新任职。
参考文献：
[1]周亚越.行政问责制研究[M].中国检察出版社，2006：34.
[2]毛寿龙.引咎辞职、问责制与治道变革[J].浙江学刊，2005，（01）.
[3]顾杰.论我国行政问责制的现状与完善[J].理论月刊，2004，（12）.
[4]沈静涛.行政问责制下的被问责官员复出机制研究[J].宁波广播电视大学学报，2010，（04）.
[5]沈岿.问责官员复出规范化及其瓶颈[J].人民论坛， 2010，（14）.
作者简介：
尚蕾，南京大学2010级在职法硕班。
目前，在我国社会政治生活中，经常可以听到诸如“行政问责制”、“官员问责制”和“行政首长问责制”之类的话题。然而，对于到底什么是行政问责制，法律却没有明确的界定和统一的解释，学者们也是众说纷纭。其实，严格意义上的问责制度起源于现代的西方，它所体现的是所谓“责任政府”的原则，是现代民主和宪政原则的一种重要的制度。责任与权力是相对应存在的，行政权力的行使对应的是在权力行使过程中所应当负有的责任。对于政府而言，有权力就有责任，有责任就会导致问责。政府的意志归根结底是由人的意志决定的，问责的最终结果需要具体职位上的个人来承担。即各级行政机关及其公务员在行使行政权力、履行行政职责的过程中，有义务接受相关主体对其工作业绩或社会效果所进行的监督和质询。如果其违反法律的规定，怠于履行职责或在履行职责的过程中滥用职权或有其他不正当行为，由法定的问责主体提起的要求其承担否定性结果的一种法律制度。简单地说行政问责就是行政主体违反行政法律规范后所要承担的（否定性的）法律后果。
二、我国行政问责制的困境
（一）问责主体不全面，缺乏有效的人大问责
从我国目前的规定和实践来看，行政问责主体虽然出现了党委问责、政府问责与人大问责并立的多元化的发展趋势，但行政问责的主要格局仍表现为“以党政层级问责为主，以人大问责为辅”。所谓人大问责，其问责程序往往是根据党委和政府的决定而启动，其问责的结果也往往依党委和政府的决定而作出。因此，人大的问责更多体现的是一种程序上的意义，而非实质意义上的问责权的行使。
（二）问责对象混乱，未能体现行政问责制的特殊意义和功能
目前我国关于行政问责的对象的规定，不同性质的规范性文件，不同地方的规范性文件都存在很大差异。主要分歧在于三个方面：其一，是否包括司法机关或权力机关工作人员；其二，是否包括行政首长或负责人之外的其他工作人员；其三，是否包括行政机关本身。不仅如此，各规范性文件对问责对象的表述比较笼统，如“行政机关及其工作人员”、“行政首长”、“政府主要负责人”等用语。
（三）问责程序缺乏规范性、公正性及透明性
目前我国现行的问责制标准模糊，可操作性不强。大多数对党政领导干部的问责规定多是原则性、宣言性规定多，细化性、可操作性规定少。问责制在我国尚属新生事物，其实践最早是从应对突发事件开始起步的，而大多数“火线”问责均为时间紧迫、问责的影响与意义非同寻常，对程序要求上并不是十分严格。因此，在设计和实施之初难免有漏洞，问责程序缺乏规范性、公正性及透明性。
（四）问责官员重新任职的制度不完善
在法治国家，公职关系的产生、变更、消灭必须经过法定的程序并且具有法定的理由。而在被问责官员复出问题上，我国目前仍是以政策为导向的，且这些规定、文件等都存在着严重的模糊性。在规定中没有明确被问责官员在什么情况下、什么时间内可以复出，这就给一些人有了钻“空子”的空间，从而导致所谓最快“三天”复出的典型案例。
三、完善我国行政问责制的对策
（一）强化人大“异体问责”，实现真正的问责主体多元化
如何加强人大在行政问责中的作用，健全完善人大的问责机制，笔者认为可从以下两方面着手：一是强化各级人大对于政府和政府工作的监督问责权力。要通过立法落实《宪法》和法律赋予各级人大及其常委会的各项刚性监督问责的权力。二是细化人大问责的方式。在询问、质询和调查方面，要进一步明确规定询问、质询和调查的方式、步骤和时限，使其更具操作性。
（二）理清问责对象，体现行政问责的实质
问责客体的确定性关系着行政问责制的落实情况，一套科学合理的问责机制，必需明确问责客体。一是对行政正职问责和对行政副职问责的关系。因为行政问责事由的出现多与行政正职不当履行职责的行为有关，因此行政问责首要对象应当是行政正职。同时根据权责一致的原则，在对行政正职进行问责的同时，负有分管职责的副职也应当一并问责。二是对直接责任人问责与对间接责任人问责的关系。行政问责事由出现以后，除了对直接责任人予以问责外，是否需要对间接责任人一并问责则需要进行具体分析。三是对执行主体问责与对决策主体问责的关系。应针对问责事由的具体情况，具体分析、合理归责，而不应当“眉毛胡子一把抓”、“随便找个替死鬼”。
（三）问责程序规范化、合理化
在整个行政问责制的立法上，问责程序的确定相当重要。因为对问责对象责任的追究不仅与该公职人员的自身权益密切相关，而且对国家的政治生活及社会管理也会带来巨大影响。行政问责制必须要用程序来保证其健康发展。正当程序是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。问责程序根据其所处时间阶段的不同可以划分为程序启动阶段、程序进行阶段和程序终结阶段三个部分。
（四）完善问责官员“重新任职”机制
“高调问责、低调复出”的不正当作法所带来的消极影响是不容忽视的。要建立规范有序的问责官员重新任职机制，需要确立两个方面的标准和制度，一是问责官员能否重新任职；二是问责官员如何重新任职。前者所解决的是官员重新任职的实体标准问题；后者所要解决的是官员重新任职的程序要求问题，只有符合这两个方面的条件，问责官员的重新任职才是一种正当的重新任职。
参考文献：
[1]周亚越.行政问责制研究[M].中国检察出版社，2006：34.
[2]毛寿龙.引咎辞职、问责制与治道变革[J].浙江学刊，2005，（01）.
[3]顾杰.论我国行政问责制的现状与完善[J].理论月刊，2004，（12）.
[4]沈静涛.行政问责制下的被问责官员复出机制研究[J].宁波广播电视大学学报，2010，（04）.
[5]沈岿.问责官员复出规范化及其瓶颈[J].人民论坛， 2010，（14）.
作者简介：
尚蕾，南京大学2010级在职法硕班。