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摘要：随着市场经济发展和人口更大范围的流动，当前我国流浪人员救助制度问题凸现，救助理念和定位仍然不是很清晰；管理服务机构之间缺乏有效配合；浮于表面问题的解决；缺乏民间组织和人员的参与。因此，要合理界定流浪救助对象并增强救助的主动性；加强救助管理服务机构的配合性及资金保障；增加救助站的服务内容和服务层次，重视流浪人员技能培训工作；积极发挥社会救助机构和志愿者的作用。
关键词：流浪人员；救助制度；问题；改进
一、引言
随着现代工业和市场经济的发展，贫富两极分化现象也严重起来，为了寻求经济生活的改善，有些生存能力较差的人被迫背井离乡和流落街头。联合国人权宣言中不仅把人们的生存权，而且也把人们的居住权上升到需要保障的人权。因此，人们基本生活的保障在现代社会不仅需要民间的慈善帮扶，尤其是政府有义务和责任对自己的国民进行有效救助，不能任凭他们流落街头。
流浪人员是指因自身无力解决食宿，并正在城市流浪甚至靠乞讨度日的人员，目前他们仍活跃在我国城市的各个角落。城市里的流浪人员虽然只占全社会的极少数人口，但他们作为社会的最底层，不仅自身生存艰难，而且他们流浪街头也会影响城市的市容市貌，甚至引发一系列的社会问题。政府作为社会救助的主体，理应承担责任对他们实施积极救助，满足他们最基本的生存需求，维护和促进社会的和谐发展。
我国于2003年废除了强制性的收容遣送制度，并正式出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，建立了新型救助制度。固然新型救助制度的初步实践，已经取得了良好的社会效果，但在实践中也不可避免地遇到一些新的情况和问题，近几年甚至出现了多例流浪人员冻死饿死在街头的现象。特别在当前因市场经济发展而人口大范围流动的社会格局下，需要进一步完善与之相适应的流浪人员救助制度。本文在结合对上海市救助流浪人员调查情况的基础上，提出一些改进我国流浪人员救助制度的政策建议。
二、我国城市流浪人员救助制度所存在的主要问题
当前我国流浪乞讨人员的社会救助制度在实际执行中存在如下几个主要问题：
（一）我国对城市流浪人员的救助理念和定位仍然不是很清晰
与旧的“收容遣送制度”相比，新的救助理念虽然实现了从“强制性收容遣送”转变为“自愿受助”，但是会造成一些救助站的救助积极性和主动性不是很强，他们不会主动出门关心流浪人员，甚至一些本应该得到救助的人员被排除在外。比如那些在城市寻找工作而很难找到工作的贫困人员，往往没有受到救助站的关注，他们只能露宿街头靠打零工而艰难地生存，特别在遇到病痛和恶劣天气的时候容易发生生命危险。近几年来接连二三地发生了民工以及流浪人员冻死街头的现象，很能说明问题。
此外，排除任何形式的强制救助也会造成一些救助工作难以开展。有些流浪人员并不了解救助管理条列，当贫困到露宿街头和病倒，他们也不乐意接受救助，救助站却不能因此强行收留，否则有违国家自愿救助政策。
（二）我国对城市流浪人员的管理服务机构之间缺乏有效配合
在当前流浪乞讨人员流动性很大的条件下，由于救助工作实行属地管理和缺乏全国范围内的统一调配機制，使得县与县、市与市、省与省之间救助工作难以协调，特别在跨省救助工作的协调上，省站与外省市站和县站的联系沟通很少，也很难展开。出于省事考虑，各地救助站很少相互通报信息和进行沟通协调，这对流浪人员的救助很不利。
同时，救助管理办法规定救助管理工作经费列入县级以上各城市人民政府财政预算予以保障，而中央政府又没有对各地的救助进行补贴和平衡。地级以上城市因为财政较好而救助管理经费基本到位，救助工作能正常开展，但到了县级城市，由于财政压力和缺乏救助站所设施以及人员配备，多数县市救助工作未能正常开展。
（三）我国对城市流浪人员的救助浮于表面问题的解决
根据国家救助管理办法规定，对流浪人员的救助属于临时性救助制度，最长救助十天。这种规定事实上让很多人宁愿在外面流浪和乞讨，也不愿意进救助站寻求帮助。原因是到救助站求助的话，只能暂时性解决他们的吃住，并会被遣送回原籍，在救助站无法得到延伸性的帮扶服务，而在街道上行乞或拾荒则可以解决长远生计。即使对那些因故长期滞留人员，当前主要救助工作任务仍然是两项，一是解决流浪人员的吃、住和医疗等最基本的生活；二是对他们的身份作进一步的甄别，并把查清身份的人送回家乡。
尽管长期滞留人员的基本生存条件有保障，然而他们的生活仍然是相当单调的，主要是看电视，其它时间大多是休息和玩耍，特别对那些年轻的流浪人员来讲，他们的时间就这样被白白的浪费了，在救助站难以学到知识和增强工作技能。总之，由于受救助内容规定和资金有限等原因，目前救助工作仍停留在吃住等表面问题的解决，较难开展更进一步的救助服务。
（四）我国对城市流浪人员的救助缺乏民间组织和人员的参与
救助工作是政府的一项职能，也是社会各界的一份责任。在国外，慈善救助工作得到了非政府组织和居民的大力支持，同时政府也对参与慈善救助工作的组织或个人提供税收等政策优惠，积极予以引导发展，使社会力量在救助工作中发挥了巨大的“替代”作用。
在我国，虽然个人对乞讨者的施舍还是相当普遍的，但慈善组织进行专门救助工作还未出现，主要原因是政府在发挥民间慈善组织作用上还有很多疑虑，担心慈善组织从事不相关的政治活动。所以，政府应该首先转变观念，积极引导社会各界参与救助工作，以减轻财政经费保障救助工作的压力。
三、改进我国城市流浪人员制度救助制度的政策建议
针对我国现行城市流浪人员救助制度存在的问题，本文提出如下几点改进建议：
（一）合理界定流浪救助对象并增强救助的主动性
乞讨作为一种职业，在国外是普通存在的，我国没必要也不可能全部禁止。为此，只要流浪乞讨人中没有损害公共利益或他人合法利益，应该给流浪乞讨者一个“乞讨权”，不必非要全部到救助站接受救助和遣送回家，进不进救助站由流浪乞讨人员自主决定。同时，只要自身无力解决食宿并正在城市流浪的，就应该属于救助的对象，有无亲友投靠，享不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，以及是否在乞讨并不构成救助的必要条件。 另外，要进行救助观念的转变，形成主动救助理念，建议把“自愿救助，无偿救助”的原则改为“主动救助，自愿受助，无偿救助”。市县两级救助站及各级民政工作部门要增强工作的主动性，定期开展街头巡查和救助，及时发现帮助困难群众和流浪乞讨人员。虽然救助过程中必须尊重流浪乞讨人员的意愿，不得强制进行救助，但对于流浪未成年人、流浪精神病人以及发生严重疾病的流浪者等特殊对象，应该采取“救助保护”的工作方式，不依当事人的意愿为前提，而采取强制式的救助。
（二）加强救助管理服务机构的配合性及资金保障
救助站行政上虽然实行属地管理，但业务上不能只局限于本辖区范围内，所有站点应组成全国救助工作网络体系。因此，国家还应出台专门的相关法规，明确各相关救助部门的职责，尤其要确定救助管理站的主动性责任，促使救助站主动保持与各相关救助部门的沟通和联系，协助公安、城管和交通等部门履行好救助工作职能。
与此同时，应加大救助资金的投入，建立中央政府专项资金补贴和平衡机制，切实保障救助资金及时到位。这是改善我国流浪救助制度的一个重要步骤，如此才能将救助流浪乞讨人员的经费纳入全国救助范围内，使流浪人员无论在哪里都能够得到有效救助。
（三）增加救助站的服务内容和服务层次，重视流浪人员技能培训工作
据调查，大多数有工作能力的流浪人员包括乞討人员还是有工作意愿的，他们之所以流浪乞讨，不少是由于家庭贫困等原因而往往早早辍学，没有机会接受教育，更没有机会接受现代科学技术。所以，我国救助站应该向发达国家学习，尝试在增强他们自食其立的能力上做更多的延伸性工作，把救助重点逐渐转向就业指导和技能培训工作。在大的救助站，应该增设图书室和计算机房，让流浪乞讨人员也有学习知识和启迪智力的机会，而不仅仅是让他们在救助站看电视打发时间。
另外，救助机构应该尝试与教育部门合作开办免费培训班，把技能培训工作常态化。特别是对于身份待查的长期滞留人员，他们有充足的时间接受技能培训，让他们有机会选择学习一项简单而要求不高的工作技能，如园艺、保安、餐厅服务等。接受培训不仅可以帮助他们免除长期待在救助站的生命耗费，而且更能提升他们的工作技能，这对他们离开救助站寻找自食其立的工作很有帮助。
（四）积极发挥社会救助机构和志愿者的作用
国外有关对流浪人员的救助经验表明，社会慈善机构和社会志愿者对做好救助工作具有非常重要的作用。所以，政府要消除一些不必要的担心和疑虑，充分发挥民间救助机构和社会志愿者的作用，应尽快着手研究制定鼓励他们参与救助服务的政策措施，引导具备专业技能的社会力量采取行为矫治、技能培训、精神抚慰等多种方式向流浪人员提供救助服务。另外，政府还应研究建立社会力量参与救助工作模式，鼓励社会力量通过政府购买服务、开展慈善捐助、实施公益项目等形式积极参与，满足受助人员多元化服务需求。
四、结束语
我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变凸现了当代社会文明的进步。但是由于受国家对城市流浪人员救助管理办法的限制，以及历史和现实的原因，当前我国在流浪人员救助管理过程中，还面临一些困难和函待解决的问题。但是，在需救助的流浪乞讨人员定位，救助理念，以及相关救助制度上还应进行反思和总结，建立以人为本及运行高效的救助体系，促进社会和谐发展。
参考文献：
[1]米勇生，《社会救助与贫困治理》[M]，中国社会出版社，2012。
[2]张喧、谢芳、邱莉莉，《国外城市社区救助》[M]，中国社会出版社，2005。
[3]邓大松、刘喜堂、杨红燕，《当代中国社会救助制度比较与借鉴》[M]，人民出版社，2014。
关键词：流浪人员；救助制度；问题；改进
一、引言
随着现代工业和市场经济的发展，贫富两极分化现象也严重起来，为了寻求经济生活的改善，有些生存能力较差的人被迫背井离乡和流落街头。联合国人权宣言中不仅把人们的生存权，而且也把人们的居住权上升到需要保障的人权。因此，人们基本生活的保障在现代社会不仅需要民间的慈善帮扶，尤其是政府有义务和责任对自己的国民进行有效救助，不能任凭他们流落街头。
流浪人员是指因自身无力解决食宿，并正在城市流浪甚至靠乞讨度日的人员，目前他们仍活跃在我国城市的各个角落。城市里的流浪人员虽然只占全社会的极少数人口，但他们作为社会的最底层，不仅自身生存艰难，而且他们流浪街头也会影响城市的市容市貌，甚至引发一系列的社会问题。政府作为社会救助的主体，理应承担责任对他们实施积极救助，满足他们最基本的生存需求，维护和促进社会的和谐发展。
我国于2003年废除了强制性的收容遣送制度，并正式出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，建立了新型救助制度。固然新型救助制度的初步实践，已经取得了良好的社会效果，但在实践中也不可避免地遇到一些新的情况和问题，近几年甚至出现了多例流浪人员冻死饿死在街头的现象。特别在当前因市场经济发展而人口大范围流动的社会格局下，需要进一步完善与之相适应的流浪人员救助制度。本文在结合对上海市救助流浪人员调查情况的基础上，提出一些改进我国流浪人员救助制度的政策建议。
二、我国城市流浪人员救助制度所存在的主要问题
当前我国流浪乞讨人员的社会救助制度在实际执行中存在如下几个主要问题：
（一）我国对城市流浪人员的救助理念和定位仍然不是很清晰
与旧的“收容遣送制度”相比，新的救助理念虽然实现了从“强制性收容遣送”转变为“自愿受助”，但是会造成一些救助站的救助积极性和主动性不是很强，他们不会主动出门关心流浪人员，甚至一些本应该得到救助的人员被排除在外。比如那些在城市寻找工作而很难找到工作的贫困人员，往往没有受到救助站的关注，他们只能露宿街头靠打零工而艰难地生存，特别在遇到病痛和恶劣天气的时候容易发生生命危险。近几年来接连二三地发生了民工以及流浪人员冻死街头的现象，很能说明问题。
此外，排除任何形式的强制救助也会造成一些救助工作难以开展。有些流浪人员并不了解救助管理条列，当贫困到露宿街头和病倒，他们也不乐意接受救助，救助站却不能因此强行收留，否则有违国家自愿救助政策。
（二）我国对城市流浪人员的管理服务机构之间缺乏有效配合
在当前流浪乞讨人员流动性很大的条件下，由于救助工作实行属地管理和缺乏全国范围内的统一调配機制，使得县与县、市与市、省与省之间救助工作难以协调，特别在跨省救助工作的协调上，省站与外省市站和县站的联系沟通很少，也很难展开。出于省事考虑，各地救助站很少相互通报信息和进行沟通协调，这对流浪人员的救助很不利。
同时，救助管理办法规定救助管理工作经费列入县级以上各城市人民政府财政预算予以保障，而中央政府又没有对各地的救助进行补贴和平衡。地级以上城市因为财政较好而救助管理经费基本到位，救助工作能正常开展，但到了县级城市，由于财政压力和缺乏救助站所设施以及人员配备，多数县市救助工作未能正常开展。
（三）我国对城市流浪人员的救助浮于表面问题的解决
根据国家救助管理办法规定，对流浪人员的救助属于临时性救助制度，最长救助十天。这种规定事实上让很多人宁愿在外面流浪和乞讨，也不愿意进救助站寻求帮助。原因是到救助站求助的话，只能暂时性解决他们的吃住，并会被遣送回原籍，在救助站无法得到延伸性的帮扶服务，而在街道上行乞或拾荒则可以解决长远生计。即使对那些因故长期滞留人员，当前主要救助工作任务仍然是两项，一是解决流浪人员的吃、住和医疗等最基本的生活；二是对他们的身份作进一步的甄别，并把查清身份的人送回家乡。
尽管长期滞留人员的基本生存条件有保障，然而他们的生活仍然是相当单调的，主要是看电视，其它时间大多是休息和玩耍，特别对那些年轻的流浪人员来讲，他们的时间就这样被白白的浪费了，在救助站难以学到知识和增强工作技能。总之，由于受救助内容规定和资金有限等原因，目前救助工作仍停留在吃住等表面问题的解决，较难开展更进一步的救助服务。
（四）我国对城市流浪人员的救助缺乏民间组织和人员的参与
救助工作是政府的一项职能，也是社会各界的一份责任。在国外，慈善救助工作得到了非政府组织和居民的大力支持，同时政府也对参与慈善救助工作的组织或个人提供税收等政策优惠，积极予以引导发展，使社会力量在救助工作中发挥了巨大的“替代”作用。
在我国，虽然个人对乞讨者的施舍还是相当普遍的，但慈善组织进行专门救助工作还未出现，主要原因是政府在发挥民间慈善组织作用上还有很多疑虑，担心慈善组织从事不相关的政治活动。所以，政府应该首先转变观念，积极引导社会各界参与救助工作，以减轻财政经费保障救助工作的压力。
三、改进我国城市流浪人员制度救助制度的政策建议
针对我国现行城市流浪人员救助制度存在的问题，本文提出如下几点改进建议：
（一）合理界定流浪救助对象并增强救助的主动性
乞讨作为一种职业，在国外是普通存在的，我国没必要也不可能全部禁止。为此，只要流浪乞讨人中没有损害公共利益或他人合法利益，应该给流浪乞讨者一个“乞讨权”，不必非要全部到救助站接受救助和遣送回家，进不进救助站由流浪乞讨人员自主决定。同时，只要自身无力解决食宿并正在城市流浪的，就应该属于救助的对象，有无亲友投靠，享不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，以及是否在乞讨并不构成救助的必要条件。 另外，要进行救助观念的转变，形成主动救助理念，建议把“自愿救助，无偿救助”的原则改为“主动救助，自愿受助，无偿救助”。市县两级救助站及各级民政工作部门要增强工作的主动性，定期开展街头巡查和救助，及时发现帮助困难群众和流浪乞讨人员。虽然救助过程中必须尊重流浪乞讨人员的意愿，不得强制进行救助，但对于流浪未成年人、流浪精神病人以及发生严重疾病的流浪者等特殊对象，应该采取“救助保护”的工作方式，不依当事人的意愿为前提，而采取强制式的救助。
（二）加强救助管理服务机构的配合性及资金保障
救助站行政上虽然实行属地管理，但业务上不能只局限于本辖区范围内，所有站点应组成全国救助工作网络体系。因此，国家还应出台专门的相关法规，明确各相关救助部门的职责，尤其要确定救助管理站的主动性责任，促使救助站主动保持与各相关救助部门的沟通和联系，协助公安、城管和交通等部门履行好救助工作职能。
与此同时，应加大救助资金的投入，建立中央政府专项资金补贴和平衡机制，切实保障救助资金及时到位。这是改善我国流浪救助制度的一个重要步骤，如此才能将救助流浪乞讨人员的经费纳入全国救助范围内，使流浪人员无论在哪里都能够得到有效救助。
（三）增加救助站的服务内容和服务层次，重视流浪人员技能培训工作
据调查，大多数有工作能力的流浪人员包括乞討人员还是有工作意愿的，他们之所以流浪乞讨，不少是由于家庭贫困等原因而往往早早辍学，没有机会接受教育，更没有机会接受现代科学技术。所以，我国救助站应该向发达国家学习，尝试在增强他们自食其立的能力上做更多的延伸性工作，把救助重点逐渐转向就业指导和技能培训工作。在大的救助站，应该增设图书室和计算机房，让流浪乞讨人员也有学习知识和启迪智力的机会，而不仅仅是让他们在救助站看电视打发时间。
另外，救助机构应该尝试与教育部门合作开办免费培训班，把技能培训工作常态化。特别是对于身份待查的长期滞留人员，他们有充足的时间接受技能培训，让他们有机会选择学习一项简单而要求不高的工作技能，如园艺、保安、餐厅服务等。接受培训不仅可以帮助他们免除长期待在救助站的生命耗费，而且更能提升他们的工作技能，这对他们离开救助站寻找自食其立的工作很有帮助。
（四）积极发挥社会救助机构和志愿者的作用
国外有关对流浪人员的救助经验表明，社会慈善机构和社会志愿者对做好救助工作具有非常重要的作用。所以，政府要消除一些不必要的担心和疑虑，充分发挥民间救助机构和社会志愿者的作用，应尽快着手研究制定鼓励他们参与救助服务的政策措施，引导具备专业技能的社会力量采取行为矫治、技能培训、精神抚慰等多种方式向流浪人员提供救助服务。另外，政府还应研究建立社会力量参与救助工作模式，鼓励社会力量通过政府购买服务、开展慈善捐助、实施公益项目等形式积极参与，满足受助人员多元化服务需求。
四、结束语
我国的城市流浪乞讨人员管理制度经历了一个复杂的演变过程，其中从管制到救助、从强制到自愿的转变凸现了当代社会文明的进步。但是由于受国家对城市流浪人员救助管理办法的限制，以及历史和现实的原因，当前我国在流浪人员救助管理过程中，还面临一些困难和函待解决的问题。但是，在需救助的流浪乞讨人员定位，救助理念，以及相关救助制度上还应进行反思和总结，建立以人为本及运行高效的救助体系，促进社会和谐发展。
参考文献：
[1]米勇生，《社会救助与贫困治理》[M]，中国社会出版社，2012。
[2]张喧、谢芳、邱莉莉，《国外城市社区救助》[M]，中国社会出版社，2005。
[3]邓大松、刘喜堂、杨红燕，《当代中国社会救助制度比较与借鉴》[M]，人民出版社，2014。