从1992年城镇住房制度改革以来，北京市逐步建立了分层次、广覆盖、满足不同层次住房需求的住房供应体系，以实现“低端有保障、中端有支持，高端有市场”的住房供应。
　　至今，北京市先后出台了有关住房保障的规范性文件200余个，设立的保障房“名目众多，花样百出”。
　　例如，对没有支付能力的城市低收入家庭发放廉租租赁补贴或提供廉租实物住房；对有一定支付能力的住房困难家庭提供经济适用房；通过限价商品房住房制度，满足城市中等收入家庭自主性住房需求；发展公共租赁住房，满足本市城镇中低收入家庭、新就业职工和符合一定条件的外地来京工作人员的住房需求。
　　虽然北京市住房保障工作取得一定进展，总体上还存在不少问题。
　　一方面住房保障制度不够健全，住房保障政策缺乏系统性和稳定性，对住房保障的性质和定位不清晰，责任主体和内容不明确。另一方面，保障性住房种类繁多，政策边界不清晰。特别是产权式保障住房因为可以上市交易，常被用于投资获利，容易偏离住房保障的居住属性。此外，北京市住房保障体系还存在保障住房供应量不足，符合条件的申請人轮候周期较长，保障性住房运行、管理机制不健全等问题。
　　因此，北京市正在进行的住房保障制度的改革与立法以实现“住有所居”为目标，平等保障本市城镇居民基本住房权利为核心，通过实行“配租、配售和租赁补贴三种保障方式，试图构建符合北京实际的、稳定的、可预期的基本住房保障制度。
　　面对现实问题，结合《北京市城镇基本住房保障条例（草案）》起草情况和调研、实践经验，笔者对建立中国住房保障体系进行思考并提出建议。

唯一责任主体是政府

　　住房保障衍生自“住房权”，从狭义上理解住房保障仅指对居住条件达不到基本住房标准而又无力自助的人群，由国家通过国民收入再分配，保障其基本居住水平。其主要覆盖城市中低收入家庭住房困难群体。
　　如此看来，住房保障制度的建立目的是保障城镇中低收入家庭住房困难群体，还原保障房基本属性——保障。这也是服务型政府的职责所在。
　　因此，住房保障制度的核心在于明确政府的责任，其应该是唯一的责任主体。负责保障低收入者的住房困难问题。
　　在具体操作与运行过程中，政府应当去除土地财政的依赖性，建立以配售、配租型住房以及租房补贴等为主要模式的住房保障体系，实现保障性住房的封闭运行，避免再次出现经济适用房的困境，从根本上解决住房困难户的问题，这才是住房保障体系的精髓所在。
　　明确了这一点，政府就不应当把与之无关的单位和机构加入住房保障体系，尤其是让开发商承担保障性住房的建设责任。
　　保障性住房属于公共事业，应该是无利可图的事情，各级政府没有理由让社会单位参与投资建设。如果有单位诚意参与，可以直接捐助给政府，由政府接受款项，用于保障房建设。
　　在保障性住房建设的具体实施中，政府还应当注意以下几个方面。
　　首先，政府应当根据当地住房困难家庭的数量、经济社会水平、人口资源环境等情况，制定城镇住房保障发展规划和年度计划。同时，政府应当进一步完善财政资金投入机制，编制住房保障资金的专项预算，设立住房保障专款，加大财政性资金投入力度。
　　其次，政府还应当优先供应基本保障性住房建设用地，列在土地供应计划之中，建立基本保障性住房专项土地储备制度。当然，政府应组建或聘请专门从事保障性住房建设的施工队伍，同时负责监督施工情况与监察工程质量。
　　再次，政府在保障房建设过程中应当优先考虑轨道交通沿线、站点周边住宅用地。
　　选址偏远势必会增加低收入者承担较重的交通成本，高额交通成本还会造成很多中低收入人群放弃去很远的地方就业，从而引起失业问题。由于居住地点过于偏远往往会缺乏配套设施，给这些低收入人群带来许多生活的不便，被城市边缘化。
　　另外，目前保障房建设大多采取集中选址建设模式，低收入人群集中在一起可能会造成贫困集中、社会矛盾加剧等问题。
　　这其间还有一点值得注意，按照目前的普遍做法，即商品住房用地和多功能用地中按一定比例配建保障性住房。然而，这一硬性要求可能带来的后果是，一些开发商在投资建设保障房过程中，以次充好，偷工减料，从而埋下隐患。

明确保障对象

　　在《北京市城镇基本住房保障条例（草案）》中，拟定的保障对象为北京市城镇户籍无房或房屋面积小于规定标准的家庭和个人，不再以收入多少作为准入条件。
　　可以看出，草案中配售型保障房的准入条件有两点：一是有户籍；二是无房屋。
　　值得肯定的是，取消收入多少这一准入标准更符合公平保障的原则，这也避免以往按照收入作为一个标准决定配售对象时鉴别成本较高的弊端。
　　但是，北京市的外来务工人口众多，因此允许在北京市长期稳定工作、符合规定条件的非本市户籍人员加入申请序列是十分必要的。
　　此外，按照目前的立法思路，仅以有房和无房作为标准，实际上将家庭成员人数较多而人均住房面积不足的家庭排除在保障范围之外。而且，仅针对家庭，使得个人也不能采取配售的方式获得住房保障。这和实现“住有所居”的立法精神相悖。
　　因此，在草案中加入无住房的本市个人和人均住房面积小于规定标准的本市家庭很有必要。
　　最后，在确定轮候顺序时，应充分考虑家庭收入和住房困难程度，对收入、资产等符合条件的中低收入家庭优先保障，兼顾公平与效率。未来配售型保障房和配租型保障房的申请排序还是需要一个明确规定，规定明确可以稳定保障对象的心理预期。在摇号的基础上，也通过排序的方法使申请在先的申请人获得一定的优先权，避免长期摇号不中签的现象发生。
　　为确保实现基本保障性住房的保障功能，要严格区分基本保障性住房和商品房的不同属性。基本保障性住房应实行封闭运行管理，不得进入市场交易，严禁出租、转租、出借、擅自调换、转让等行为。同时，通过合同约定、信用管理、行政管理和法律手段等多种方式，加强对住房保障各个相关主体的管理，落实封闭运行制度。
　　这样才能避免“经济适用房”乱象的再次出现，避免保障房体系与商品房体系交叉纵横，最后保障房丧失保障功能。

退出机制挑战

　　笔者认为，北京市公布的条例草案对住房保障体系做出了修正，但仍面临一些挑战，最大的一个挑战就是退出机制。
　　比如，配售型保障房的再上市，按照条例草案规定是政府回购。在实际操作中，那么，在实际操作中，政府用什么样的价格回购才算合理？条例草案将配售型保障房界定为共有产权，那么政府与购买者之间以怎样标准划分产权比例？如果这些问题无法明确，势必会影响退出机制的运行。
　　还有，如何识别那些不把保障房作为居住目的的家庭和个人，对他们又做出怎么样的处罚呢？这些都是问题。
　　从目前情况看，往往面临法不责众的尴尬。如果要严格落实相关法律法规，又需要相当的执法成本。这些都将是政府面临的巨大挑战。
　　要解决这些问题，应当建立统一的保障房信息系统，实现住房信息的公开透明，准确识别申请者住房情况。同时，建立一套行之有效，可行性和操作性较高的处罚机制，提高惩罚力度，打击骗租骗购、违法使用房屋等行为。
　　建立一套合理、完善的住房保障制度并非一朝一夕之事，既需要政府勇于承担责任，投入巨大的人力、财力，也需要各界共同努力，不断地实践与创新。唯有如此，才能完成基本住房保障制度的改革，保障公民基本住房权利，真正地实现“住有其居”的目标。
　　作者为北京市人大代表、北京市律师协会会长、中伦律师事务所律师