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内容提要：基于长三角跨界水污染的现实困境和治理难题，借鉴国外发达国家成功经验，以“大部制”改革为契机，吸收埃莉诺·奥斯特罗姆的公共治理理论精华，提出构建以协商为基础、以政府为主导的区域多中心跨界水污染治理体系来解决跨界水污染治理问题。强调自主、协商和信任，充分调动政府、市场和自组织的力量，实现跨界水污染的善治。
关键词：跨界水污染；多中心；治理；长三角
中图分类号：X522.5
文献标识码：A
文章编号：1003-4161(2010)02-0090-04
跨界，是指跨越行政区边界。“我国跨界水污染问题既发生在省级行政区之间，也发生在市级、县级和乡镇级行政区之间，但总体上说，跨省的水污染问题最为严重，治理难度也最大。由于跨界水污染最起码涉及两个以上的区域，因此单靠一个区域的力量是难以治理成功的。受粗放型经济增长模式的影响和长期以来民众保护水资源的意识淡薄，造成长三角地区水环境“不堪重负”，特别是跨界水污染的治理，由于危害严重、涉及范围广、治理难度大等因素，已成为长三角区域一体化建设中的重大阻碍。
一、跨界水污染治理的两大难点
跨界水污染难以治理主要是由于以下两个方面：
(一)跨界水污染影响的广泛性
水资源区别于其他公共资源，具有流动性的特点。上游排放的大量污水将会随着水流污染到中下游甚至是整个流域的水质，“牵一发而动全身”，引发一连串类似于“多米诺骨牌效应”的污染事件。如某一区域的水污染，会随着水的流动扩散到其他甚至是整个流域，从“污染点”扩散形成“污染面”。同时水资源利用广泛，居民日常的生活、农业的灌溉、工业的生产等等都离不开水。一旦某一区域的水资源受到污染和破坏，很可能会给整个流域带来严重的影响。
长三角地区主要覆盖太湖流域和长江流域下游，是典型的平原河网地区，尤其是省际水域边界的划分十分复杂。长三角流域基于独特的自然地理条件、工业发展模式、城市化进程等因素的影响，给跨界水污染的治理带来了独特的难题。
1 自然地理条件的影响
长三角地区河流湖泊呈网状分布，地理条件十分复杂。以太湖流域为例，该地区由于受长江口及杭州湾泥沙淤积的影响，形成沿江及沿海高地，整个地形呈浅碟形。再加上由于位于“梅雨”覆盖区，防洪抗洪压力大。这样的自然地理和气候条件，一方面不利于阻止水污染的扩散，另一方面在每年的6、7、8月洪水期间，由于水资源的流动性和扩散性，洪水和污水经常一同被排放。
2 工业发展模式的影响
长三角地区作为我国目前经济发展最具有潜力和最活跃的地区，工业化进程十分迅速，快速发展的工业同时也增加了环境的负担。各地方的企业为促进自身利益发展最大化的利用水资源，忽视了对水资源的保护。而长三角地区的工业经济发展十分活跃，产业结构的趋同性也很强，如苏南和浙北地区的乡镇企业、个私企业数量多，范围广，排污量大，很大程度上还是地方政府税收的主要来源，地方环保部门难以做到有效的监管。此外，农业污水的排放也不可忽视。由于长三角地区位于长江下游的冲积平原，土壤肥沃，一直以来农业发达，正所谓“苏湖熟，天下足”。由此排放的农业污水量也相当惊人。
3 城市化进程的影响
长三角地区人口众多，城镇分布密集，随着经济的快速发展，该地区城市化进程也明显加快。长江三角城市群作为世界第六大城市群，在“城镇建设和城市化发展过程中的人口和物资的聚集、工业经济的高速发展，使得城市和城镇分别成为不同程度的水污染中心”。密集的人口、城市化的发展一方面增加了生活污水的排放量，另一方面也导致了水污染源的分散。
(二)跨界水污染治理的准公共物品属性
准公共物品是指“介于公共物品和私人物品之间的，在消费上有排他可能的公共物品”，流域水污染治理就是典型的准公共物品。由于水资源存在公共的性质，在使用中可能存在着“过度使用”的问题。而“流域水污染治理作为物品本身具有消费的非竞争性又具有受益的排他性”。即要求坚持一种“谁污染、谁治理；谁治理、谁受益”的治理原则。而在现实中，常会出现流域中下游的治理主体需要为上游的污染排放“买单”的情况，这直接打击了治理主体的积极性，导致跨界水污染治理的失败。以太湖流域为例，跨界水污染的治理存在条块管理，行政分割的问题，简单地说就是“行政区行政”的封闭性与水资源本身的流动性存在矛盾。流域内的各地方政府“必然寻求地方区域边界内的利益最大化，或地方行政区域边界内的治理成本最小化。一方面要防止区域内利益‘外溢’，另一方面要企图由其他主体承担本区域发展成本”。
具体表现为以下三个方面：
1 缺乏一个统一而又权威管理部门
基于我国水资源治理的“行政区行政”特点，长三角地区跨界水污染治理体制特征可以概括为：“多龙治水、多龙管水”。在跨界水污染治理过程中采用一种多部门参与、多层次管理的体制，表现为国家在地方设有派出机构，流域内各地方政府多头管理，各政府部门按照政府赋予的职能进行分工协作，实行科层化的流域治理模式。如在太湖管理流域管理中，作为管理机构的太湖流域管理局作为水利部派出机构，实行水利部和国家环保部(原国家环保总局)双重领导，它的主要职能是负责太湖流域内水资源的功能规划和调度，职能比较单一，无法涵盖太湖流域污水治理的各个方面，权威性不强，难以对各地方政府特别是省级政府起到约束和监督。导致的结果就是地方政府出于私利，在治理水污染问题上，只考虑本地区利益，“各自为政”的“行政区行政”情况屡见不鲜。另一方面，由于没有统一权威的领导机构，跨界水污染的治理缺乏长足性，各项政策也难以得到有效执行。
2 缺少进行政府间协调的组织载体
长三角地区跨界水污染治理不仅需要权威管理部门的领导以及完善的法律制度作为合作的平台，而且也少不了进行相互协调与合作的相关组织。长三角地区的政府间的合作常常依赖于两省一市是主要领导人的推动，如在长三角区域经济一体化发展框架的推进过程中，长三角地区16个地级市的书记和市长起到了关键性的作用。当前的跨界水污染的治理也是如此，政府间的合作常常依靠地方主要领导人的关心和重视。这种协调方式存在两大矛盾：其一是地方主要领导人人事变动的经常性与跨界水污染治理政策执行的连贯性之间的矛盾；其二是地方主要领导人进行会晤的短暂性和跨界水污染治理问题的复杂性和长效性之间的矛盾。长三角地区跨界水污染治理工程系统而复杂，单靠地方主要领导人的推动是远远不够的，需要一个或多个能够进行政府间沟通信息，协调利益的组织，进行具体事物的处理和长远治理方案的规划。而目前无论是官方、半官方，还是社会民间，还没有这样的一个组织。
3 缺少地方政府间区域合作的法律和制度平台
总体而言，我国政府已经颁布了多项针对水污染治理和水环境保护的法律法规，包括有《水污染防治法》、《重大水污染事 件报告暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》等。但是，在“跨界流域的综合治理环境保护方面，缺乏相应的制度安排，关于跨界流域的利用和综合保护、排污标准的确定、如何实现属地管理等问题都缺乏相应的法律规定”¨]。
针对地方政府跨界合作的内容也缺乏相关法律法规的支持。特别是在治理责任划分、污染责任的追究、水污染治理合作的方式手段等方面，存在着不确定性，甚至可以说是“无法可依”的地步。由此，流域内的各地方政府往往出于维护自身利益的需要，相互扯皮、推诿，产生纠纷，其实质就在于陷入了“求之不得”却又“身不由己”的囚徒困境。在现实中，“长三角两省一市之间存在经济利益竞争，跨界水污染问题的背后是区域经济利益的竞争，由于制度安排上的原因，现实中各方从自身经济利益最大化的角度去利用水资源，忽视了水资源的保护意识及他人的资源利用权”。
二、长三角地区跨界水污染多中心治理模式
基于长三角地区跨界水污染治理中所存在的主要问题和民众的自主程度，参考国外发达国家在治理跨界水污染的经验和方法，结合我国现行的行政管理体制，积极推动制度创新，变“行政区行政”为区域公共管理，构建以协商为基础、以政府为主导的区域多中心跨界水污染治理体系应该是一条很好的可行途径。“埃莉诺·奥斯特罗姆在公共治理理论体系多中心理论中指出“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。”多中心理论“既洞察到了公共事物社会秩序的‘自发性’，又洞察到了公共秩序实现的‘殊异性’，从而在国家与市场之外揭示了公共事物发展的内在社会秩序。”
(一)构建跨界水污染区域公共治理体系的主要思想
以协商为基础、以政府为主导的区域多中心跨界水污染治理体系指的是为解决发生在各个行政区域边界的水污染及所产生的冲突和纠纷问题，由多个治理主体(包括地方政府、民间组织等)进行一系列的多边交流与合作的综合体系。政府治理困境的解决仅仅靠政府的努力是远远不够的，必须借助多中心的力量，以政府为主导的同时，让政府学会尊重、协商和沟通，建立良好的社会资本，充分利用市场和社会自组织的力量。
具体而言，长三角地区跨界水污染的治理要坚持“协商为主、注重合作”的沟通原则和“治旧控新、监建并举”的治理方针，把不断完善水资源管理法律体系和推进权威管理部门的构建作为体制改革的重点，放在突出位置。牢牢把握如何构建流域体系中各个利益相关主体(主要是地方政府)长期地合作与协商机制为难点，通过多种协调手段加强各个利益相关主体之间的合作。健全市场机制，强化社会资本，信任民间社会组织，建立民间参与的高效监督网络。
中央政府应在宏观上进行统一领导，组织成立一个权威的管理机构，并授予其高于长三角各地方政府的流域水资源管理权力。同时积极出台相关的法规政策，有效规范各地方政府的权力义务。地方政府应在自身权力范围内，加强与相邻政府的合作，同时允许并鼓励各种半官方、民间组织参与跨界水污染的综合防治，进一步矫正流域治理负的外部性。
(二)构建跨界水污染区域公共治理体系的主要内容
跨界水污染区域公共治理体系的构建需要“三大支柱”，其一是中央政府的宏观统筹和领导；其二是地方政府的有力执行和大力配合；其三是半官方、民间的自主组织的积极参与。此三者之间积极协商，紧密配合，形成一股强大的合力，大力构建包括监测预警机制、应急处理机制、流域管理机制、协商合作机制在内的多种合作机制。
1 加强流域内的区域共识和认同是基础。跨界水污染的治理绝对不是某个单一的地方政府所能实现的，各地方政府必须从思想和观念上突破“行政区行政”的传统束缚，逐步形成区域公共管理的思想。从经济学的角度来看，长三角地区在治理跨界水污染的过程中，各个治理主体(主要是地方政府)之间实际存在着一种博弈的关系，而“行政区行政”的治理方式造成了治理主体(主要是地方政府)陷入了“囚徒博弈困境”之中，缺乏“合作”实难“共赢”。因此，必须从根本上树立起一种流域公共管理的思想，“紧紧抓住当前区域经济合作取得共识和不断升温的机遇，把构建跨行政区水污染防治合作机制纳入长三角区域经济一体化的框架”，加强地方政府间的信任与合作，达成跨界水污染治理过程中进行区域公共管理的共识。树立长三角地区水污染治理整体“一盘棋”思想，从根本上突破传统工程治理、区域治理的局限。
2 管理协商：统一的权威管理部门是关键。根据我国现行的政治经济体制和水资源管理体制，结合长三角地区跨界水污染治理中的实际情况，积极探索一条符合我国国情的流域管理的道路，意义重大。这其中对流域管理和领导部门的建设，将起到关键性的作用。长三角地区跨界水污染区域公共管理体系的构建。离不开一个较为独立统一。并具有权威管理权的行政部门，只有这样才能保障各项工作得到有效的落实。基于我国科层制的行政管理体制，作为太湖流域管理机构的太湖流域管理局，只是一个水利部下属的局级事业单位，无法承担起对整个流域的权威管理。因此，可以考虑设立一个权威性强，并高于各地方行政区层级的流域水资源综合管理部门，作为国务院的派出机构。一方面可以有效地杜绝各地方行政区的干涉，另一方面其制定的各项方针政策也更具备权威性，约束力更强。
该管理机构应具体引导各地方政府间进行协商，在地方政府发生利益纠纷和冲突时，作为“仲裁者”进行有效协调。随着中央政府“大部制”改革的推进，跨界水污染治理中政府“多龙治水，多龙管水”的情况正在逐步改变。长三角地区跨界水污染治理中，构建权威管理部门要以这次“大部制”改革为契机，减少行政条块分割的影响，积极推动落实。
3 参与协商：区域协调组织和民间环保组织的参与是重要因素。跨界水污染治理区域公共管理需要对各个治理主体(主要是地方政府)进行多个方面的协商，包括信息沟通、利益调解、冲突协调、综合治理等方面，特别是对流域内行政区域之间产生的矛盾和冲突的协调，由于涉及主体多、影响范围广、牵涉问题复杂需要借助区域协调组织的力量，进行多次的协商，在协商的基础上达到令各个治理主体(主要是地方政府)都“满意”的博弈结果。同时跨界水污染区域公共管理协调组织应注意在“组织方式、协商流程、协商规则等应该尽量常规化，通过形式的常规化来增加相互的信任”，进一步消除“行政区行政”的封闭性因素，促进区域公共治理的一体化。
另一方面，当前长三角地区跨界水污染治理的主体仍然是流域内的地方政府，源自民间的力量很少。而跨界水污染治理区域公共管理模式的构建，“仅仅建立地方政府间跨行政区的协调管理机构，并不能完全解决问题。与此同时，还有必要加强诚 信工作重建，积极发挥第三部门力量，培育有利于区域政府建设的社会资本”。因此，积极鼓励各类民间环保组织的协商和参与，一方面可以有效减轻政府部门的治理水污染的压力，另一方面也可以增强民众的环保意识，扩大民众参与，具有深远的现实意义。
4 制度协商：完善的法律规范体系是重要保障。跨界水污染治理困境的解决，依赖完善的法律法规有效的制度安排。区域公共管理要求地方政府有统一的“政令”，即各个地方政府被统一的法律制度所规范。地方政府治理方式需要从政策引导转变到法制管理，法律法规是流域内各地方政府的合作基础，也是相互监督和约束的强有力保障。针对长三角地区经济发展区域一体化的发展趋势，跨界水污染的实际情况，各个治理主体(主要是地方政府)之间的合作需要法律和制度的规范，而且前长三角地区政府建的合作基本还处于一种框架性的协议阶段，难以符合跨界水污染治理的要求，建议加快立法进度，各地方政府在协商的基础上，出台类似于《地方政府跨区域合作办法》、《跨界水污染责任追究办法》这样的法律规范，进一步明确各个地方政府合作中的享有各项权利、合作的方式方法、承担的相应责任等要求，发挥其在处理环境纠纷和跨界冲突时的规范性作用，使区域公共管理有章可循，坚持走走法制化道路。实行更加严格的环境准入标准，加大对企业违章排污的处罚力度。在法律制度允许的前提下，积极推动流域管理制度的创新，以适应新的治污形势。
5 监测协商：完善监测预警机制是当务之急。目前，长三角地区跨界水污染治理的预警机制和应急处理机制还停留在起步阶段，对跨界水污染的治理也多为事后处理，缺乏对水环境的长期监测，基于区域公共管理的思想，应成立由各个地方政府的环境保护部门、气象部门、水利部门以协商为基础组建的预警办公机构，由流域管理机构进行统一领导，制定长期方案，具体调配相关任务。
监测预警应积极把握住两个关键点：其一是时间点，包括掌握大规模农业生产事件、蓝藻生长时间；其二是地点，特别对容易引发跨界水污染的地区的水质进行实时监控，这些地区包括饮用水源地、工业密集区、河流交汇处等。如每年1～4月份在蓝藻大规模繁殖前对太湖梅梁湾地区进行有效监控，就是对时间点和地点的成功把握。这既可以起到“未雨绸缪”的作用，减少跨界水污染引起的纠纷和冲突，也可以进一步加强流域内的各地方政府间的合作，保证科学用水、安全用水。
以协商为基础、以政府为主导的区域多中心跨界水污染治理体系建设实质上是对现行管理体制的一种变革，不可能一蹴而就，必须走一条“渐进式”的道路。
关键词：跨界水污染；多中心；治理；长三角
中图分类号：X522.5
文献标识码：A
文章编号：1003-4161(2010)02-0090-04
跨界，是指跨越行政区边界。“我国跨界水污染问题既发生在省级行政区之间，也发生在市级、县级和乡镇级行政区之间，但总体上说，跨省的水污染问题最为严重，治理难度也最大。由于跨界水污染最起码涉及两个以上的区域，因此单靠一个区域的力量是难以治理成功的。受粗放型经济增长模式的影响和长期以来民众保护水资源的意识淡薄，造成长三角地区水环境“不堪重负”，特别是跨界水污染的治理，由于危害严重、涉及范围广、治理难度大等因素，已成为长三角区域一体化建设中的重大阻碍。
一、跨界水污染治理的两大难点
跨界水污染难以治理主要是由于以下两个方面：
(一)跨界水污染影响的广泛性
水资源区别于其他公共资源，具有流动性的特点。上游排放的大量污水将会随着水流污染到中下游甚至是整个流域的水质，“牵一发而动全身”，引发一连串类似于“多米诺骨牌效应”的污染事件。如某一区域的水污染，会随着水的流动扩散到其他甚至是整个流域，从“污染点”扩散形成“污染面”。同时水资源利用广泛，居民日常的生活、农业的灌溉、工业的生产等等都离不开水。一旦某一区域的水资源受到污染和破坏，很可能会给整个流域带来严重的影响。
长三角地区主要覆盖太湖流域和长江流域下游，是典型的平原河网地区，尤其是省际水域边界的划分十分复杂。长三角流域基于独特的自然地理条件、工业发展模式、城市化进程等因素的影响，给跨界水污染的治理带来了独特的难题。
1 自然地理条件的影响
长三角地区河流湖泊呈网状分布，地理条件十分复杂。以太湖流域为例，该地区由于受长江口及杭州湾泥沙淤积的影响，形成沿江及沿海高地，整个地形呈浅碟形。再加上由于位于“梅雨”覆盖区，防洪抗洪压力大。这样的自然地理和气候条件，一方面不利于阻止水污染的扩散，另一方面在每年的6、7、8月洪水期间，由于水资源的流动性和扩散性，洪水和污水经常一同被排放。
2 工业发展模式的影响
长三角地区作为我国目前经济发展最具有潜力和最活跃的地区，工业化进程十分迅速，快速发展的工业同时也增加了环境的负担。各地方的企业为促进自身利益发展最大化的利用水资源，忽视了对水资源的保护。而长三角地区的工业经济发展十分活跃，产业结构的趋同性也很强，如苏南和浙北地区的乡镇企业、个私企业数量多，范围广，排污量大，很大程度上还是地方政府税收的主要来源，地方环保部门难以做到有效的监管。此外，农业污水的排放也不可忽视。由于长三角地区位于长江下游的冲积平原，土壤肥沃，一直以来农业发达，正所谓“苏湖熟，天下足”。由此排放的农业污水量也相当惊人。
3 城市化进程的影响
长三角地区人口众多，城镇分布密集，随着经济的快速发展，该地区城市化进程也明显加快。长江三角城市群作为世界第六大城市群，在“城镇建设和城市化发展过程中的人口和物资的聚集、工业经济的高速发展，使得城市和城镇分别成为不同程度的水污染中心”。密集的人口、城市化的发展一方面增加了生活污水的排放量，另一方面也导致了水污染源的分散。
(二)跨界水污染治理的准公共物品属性
准公共物品是指“介于公共物品和私人物品之间的，在消费上有排他可能的公共物品”，流域水污染治理就是典型的准公共物品。由于水资源存在公共的性质，在使用中可能存在着“过度使用”的问题。而“流域水污染治理作为物品本身具有消费的非竞争性又具有受益的排他性”。即要求坚持一种“谁污染、谁治理；谁治理、谁受益”的治理原则。而在现实中，常会出现流域中下游的治理主体需要为上游的污染排放“买单”的情况，这直接打击了治理主体的积极性，导致跨界水污染治理的失败。以太湖流域为例，跨界水污染的治理存在条块管理，行政分割的问题，简单地说就是“行政区行政”的封闭性与水资源本身的流动性存在矛盾。流域内的各地方政府“必然寻求地方区域边界内的利益最大化，或地方行政区域边界内的治理成本最小化。一方面要防止区域内利益‘外溢’，另一方面要企图由其他主体承担本区域发展成本”。
具体表现为以下三个方面：
1 缺乏一个统一而又权威管理部门
基于我国水资源治理的“行政区行政”特点，长三角地区跨界水污染治理体制特征可以概括为：“多龙治水、多龙管水”。在跨界水污染治理过程中采用一种多部门参与、多层次管理的体制，表现为国家在地方设有派出机构，流域内各地方政府多头管理，各政府部门按照政府赋予的职能进行分工协作，实行科层化的流域治理模式。如在太湖管理流域管理中，作为管理机构的太湖流域管理局作为水利部派出机构，实行水利部和国家环保部(原国家环保总局)双重领导，它的主要职能是负责太湖流域内水资源的功能规划和调度，职能比较单一，无法涵盖太湖流域污水治理的各个方面，权威性不强，难以对各地方政府特别是省级政府起到约束和监督。导致的结果就是地方政府出于私利，在治理水污染问题上，只考虑本地区利益，“各自为政”的“行政区行政”情况屡见不鲜。另一方面，由于没有统一权威的领导机构，跨界水污染的治理缺乏长足性，各项政策也难以得到有效执行。
2 缺少进行政府间协调的组织载体
长三角地区跨界水污染治理不仅需要权威管理部门的领导以及完善的法律制度作为合作的平台，而且也少不了进行相互协调与合作的相关组织。长三角地区的政府间的合作常常依赖于两省一市是主要领导人的推动，如在长三角区域经济一体化发展框架的推进过程中，长三角地区16个地级市的书记和市长起到了关键性的作用。当前的跨界水污染的治理也是如此，政府间的合作常常依靠地方主要领导人的关心和重视。这种协调方式存在两大矛盾：其一是地方主要领导人人事变动的经常性与跨界水污染治理政策执行的连贯性之间的矛盾；其二是地方主要领导人进行会晤的短暂性和跨界水污染治理问题的复杂性和长效性之间的矛盾。长三角地区跨界水污染治理工程系统而复杂，单靠地方主要领导人的推动是远远不够的，需要一个或多个能够进行政府间沟通信息，协调利益的组织，进行具体事物的处理和长远治理方案的规划。而目前无论是官方、半官方，还是社会民间，还没有这样的一个组织。
3 缺少地方政府间区域合作的法律和制度平台
总体而言，我国政府已经颁布了多项针对水污染治理和水环境保护的法律法规，包括有《水污染防治法》、《重大水污染事 件报告暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》等。但是，在“跨界流域的综合治理环境保护方面，缺乏相应的制度安排，关于跨界流域的利用和综合保护、排污标准的确定、如何实现属地管理等问题都缺乏相应的法律规定”¨]。
针对地方政府跨界合作的内容也缺乏相关法律法规的支持。特别是在治理责任划分、污染责任的追究、水污染治理合作的方式手段等方面，存在着不确定性，甚至可以说是“无法可依”的地步。由此，流域内的各地方政府往往出于维护自身利益的需要，相互扯皮、推诿，产生纠纷，其实质就在于陷入了“求之不得”却又“身不由己”的囚徒困境。在现实中，“长三角两省一市之间存在经济利益竞争，跨界水污染问题的背后是区域经济利益的竞争，由于制度安排上的原因，现实中各方从自身经济利益最大化的角度去利用水资源，忽视了水资源的保护意识及他人的资源利用权”。
二、长三角地区跨界水污染多中心治理模式
基于长三角地区跨界水污染治理中所存在的主要问题和民众的自主程度，参考国外发达国家在治理跨界水污染的经验和方法，结合我国现行的行政管理体制，积极推动制度创新，变“行政区行政”为区域公共管理，构建以协商为基础、以政府为主导的区域多中心跨界水污染治理体系应该是一条很好的可行途径。“埃莉诺·奥斯特罗姆在公共治理理论体系多中心理论中指出“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’(具有权力分散和交叠管辖的特征)、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。”多中心理论“既洞察到了公共事物社会秩序的‘自发性’，又洞察到了公共秩序实现的‘殊异性’，从而在国家与市场之外揭示了公共事物发展的内在社会秩序。”
(一)构建跨界水污染区域公共治理体系的主要思想
以协商为基础、以政府为主导的区域多中心跨界水污染治理体系指的是为解决发生在各个行政区域边界的水污染及所产生的冲突和纠纷问题，由多个治理主体(包括地方政府、民间组织等)进行一系列的多边交流与合作的综合体系。政府治理困境的解决仅仅靠政府的努力是远远不够的，必须借助多中心的力量，以政府为主导的同时，让政府学会尊重、协商和沟通，建立良好的社会资本，充分利用市场和社会自组织的力量。
具体而言，长三角地区跨界水污染的治理要坚持“协商为主、注重合作”的沟通原则和“治旧控新、监建并举”的治理方针，把不断完善水资源管理法律体系和推进权威管理部门的构建作为体制改革的重点，放在突出位置。牢牢把握如何构建流域体系中各个利益相关主体(主要是地方政府)长期地合作与协商机制为难点，通过多种协调手段加强各个利益相关主体之间的合作。健全市场机制，强化社会资本，信任民间社会组织，建立民间参与的高效监督网络。
中央政府应在宏观上进行统一领导，组织成立一个权威的管理机构，并授予其高于长三角各地方政府的流域水资源管理权力。同时积极出台相关的法规政策，有效规范各地方政府的权力义务。地方政府应在自身权力范围内，加强与相邻政府的合作，同时允许并鼓励各种半官方、民间组织参与跨界水污染的综合防治，进一步矫正流域治理负的外部性。
(二)构建跨界水污染区域公共治理体系的主要内容
跨界水污染区域公共治理体系的构建需要“三大支柱”，其一是中央政府的宏观统筹和领导；其二是地方政府的有力执行和大力配合；其三是半官方、民间的自主组织的积极参与。此三者之间积极协商，紧密配合，形成一股强大的合力，大力构建包括监测预警机制、应急处理机制、流域管理机制、协商合作机制在内的多种合作机制。
1 加强流域内的区域共识和认同是基础。跨界水污染的治理绝对不是某个单一的地方政府所能实现的，各地方政府必须从思想和观念上突破“行政区行政”的传统束缚，逐步形成区域公共管理的思想。从经济学的角度来看，长三角地区在治理跨界水污染的过程中，各个治理主体(主要是地方政府)之间实际存在着一种博弈的关系，而“行政区行政”的治理方式造成了治理主体(主要是地方政府)陷入了“囚徒博弈困境”之中，缺乏“合作”实难“共赢”。因此，必须从根本上树立起一种流域公共管理的思想，“紧紧抓住当前区域经济合作取得共识和不断升温的机遇，把构建跨行政区水污染防治合作机制纳入长三角区域经济一体化的框架”，加强地方政府间的信任与合作，达成跨界水污染治理过程中进行区域公共管理的共识。树立长三角地区水污染治理整体“一盘棋”思想，从根本上突破传统工程治理、区域治理的局限。
2 管理协商：统一的权威管理部门是关键。根据我国现行的政治经济体制和水资源管理体制，结合长三角地区跨界水污染治理中的实际情况，积极探索一条符合我国国情的流域管理的道路，意义重大。这其中对流域管理和领导部门的建设，将起到关键性的作用。长三角地区跨界水污染区域公共管理体系的构建。离不开一个较为独立统一。并具有权威管理权的行政部门，只有这样才能保障各项工作得到有效的落实。基于我国科层制的行政管理体制，作为太湖流域管理机构的太湖流域管理局，只是一个水利部下属的局级事业单位，无法承担起对整个流域的权威管理。因此，可以考虑设立一个权威性强，并高于各地方行政区层级的流域水资源综合管理部门，作为国务院的派出机构。一方面可以有效地杜绝各地方行政区的干涉，另一方面其制定的各项方针政策也更具备权威性，约束力更强。
该管理机构应具体引导各地方政府间进行协商，在地方政府发生利益纠纷和冲突时，作为“仲裁者”进行有效协调。随着中央政府“大部制”改革的推进，跨界水污染治理中政府“多龙治水，多龙管水”的情况正在逐步改变。长三角地区跨界水污染治理中，构建权威管理部门要以这次“大部制”改革为契机，减少行政条块分割的影响，积极推动落实。
3 参与协商：区域协调组织和民间环保组织的参与是重要因素。跨界水污染治理区域公共管理需要对各个治理主体(主要是地方政府)进行多个方面的协商，包括信息沟通、利益调解、冲突协调、综合治理等方面，特别是对流域内行政区域之间产生的矛盾和冲突的协调，由于涉及主体多、影响范围广、牵涉问题复杂需要借助区域协调组织的力量，进行多次的协商，在协商的基础上达到令各个治理主体(主要是地方政府)都“满意”的博弈结果。同时跨界水污染区域公共管理协调组织应注意在“组织方式、协商流程、协商规则等应该尽量常规化，通过形式的常规化来增加相互的信任”，进一步消除“行政区行政”的封闭性因素，促进区域公共治理的一体化。
另一方面，当前长三角地区跨界水污染治理的主体仍然是流域内的地方政府，源自民间的力量很少。而跨界水污染治理区域公共管理模式的构建，“仅仅建立地方政府间跨行政区的协调管理机构，并不能完全解决问题。与此同时，还有必要加强诚 信工作重建，积极发挥第三部门力量，培育有利于区域政府建设的社会资本”。因此，积极鼓励各类民间环保组织的协商和参与，一方面可以有效减轻政府部门的治理水污染的压力，另一方面也可以增强民众的环保意识，扩大民众参与，具有深远的现实意义。
4 制度协商：完善的法律规范体系是重要保障。跨界水污染治理困境的解决，依赖完善的法律法规有效的制度安排。区域公共管理要求地方政府有统一的“政令”，即各个地方政府被统一的法律制度所规范。地方政府治理方式需要从政策引导转变到法制管理，法律法规是流域内各地方政府的合作基础，也是相互监督和约束的强有力保障。针对长三角地区经济发展区域一体化的发展趋势，跨界水污染的实际情况，各个治理主体(主要是地方政府)之间的合作需要法律和制度的规范，而且前长三角地区政府建的合作基本还处于一种框架性的协议阶段，难以符合跨界水污染治理的要求，建议加快立法进度，各地方政府在协商的基础上，出台类似于《地方政府跨区域合作办法》、《跨界水污染责任追究办法》这样的法律规范，进一步明确各个地方政府合作中的享有各项权利、合作的方式方法、承担的相应责任等要求，发挥其在处理环境纠纷和跨界冲突时的规范性作用，使区域公共管理有章可循，坚持走走法制化道路。实行更加严格的环境准入标准，加大对企业违章排污的处罚力度。在法律制度允许的前提下，积极推动流域管理制度的创新，以适应新的治污形势。
5 监测协商：完善监测预警机制是当务之急。目前，长三角地区跨界水污染治理的预警机制和应急处理机制还停留在起步阶段，对跨界水污染的治理也多为事后处理，缺乏对水环境的长期监测，基于区域公共管理的思想，应成立由各个地方政府的环境保护部门、气象部门、水利部门以协商为基础组建的预警办公机构，由流域管理机构进行统一领导，制定长期方案，具体调配相关任务。
监测预警应积极把握住两个关键点：其一是时间点，包括掌握大规模农业生产事件、蓝藻生长时间；其二是地点，特别对容易引发跨界水污染的地区的水质进行实时监控，这些地区包括饮用水源地、工业密集区、河流交汇处等。如每年1～4月份在蓝藻大规模繁殖前对太湖梅梁湾地区进行有效监控，就是对时间点和地点的成功把握。这既可以起到“未雨绸缪”的作用，减少跨界水污染引起的纠纷和冲突，也可以进一步加强流域内的各地方政府间的合作，保证科学用水、安全用水。
以协商为基础、以政府为主导的区域多中心跨界水污染治理体系建设实质上是对现行管理体制的一种变革，不可能一蹴而就，必须走一条“渐进式”的道路。