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中图分类号：F293.3 文献标识：A 文章编号：1006-7833(2011)12-000-01
摘 要 造成我国目前扭曲的楼市现象原因有很多，但绝对不能简单的归咎于供需矛盾，我国特有的土地政策才是中央屡次调控楼市却不见成效的根本原因，只有优化现有土地政策中央的调控政策才能得到有效的落实。
关键词 土地股份制 垂直管理 双轨制
过高的房价的不仅意味着老百姓买不起房，而且会引起一系列社会问题。1998年以后，房地产业连续4年保持了快速发展，在此过程中，一些城市“发力”过猛，出现了短期内土地出让过多、开发规模过大等苗头，商品房价格和土地价格畸形上涨，“泡沫论”由此发端。2004年全国房价涨幅达到14.4%，远远高出1998年～2003年间3.6%的年均涨幅。2004年的调控是在抑制投资过热的背景下展开的，截止到2011年，中央对楼市的调控已近8个年头，与这8个年头的“铁腕”调控政策形成对比的是以北京、上海为例，8年来房价均价上涨了五倍。面对国家对楼市的空调“业绩”，社会各界嘘声一片。温家宝总理2010年11月出行澳门面对市民关于房价的提问时说到“降低房价很困难，左一个国十条，右一个国五条就是压不下来。”可见楼市问题已经成为国家的一大顽疾，俗话说‘治顽疾还需猛药’，国家对楼市软绵绵，羞答答的调控已经很难再见成效。
中央抑制房价的调控措施大体分为两点：一是增加保障房的供给以满足“需求”，二是抑制投资投机性购房以遏制“需求”，这种在国际上通用并屡见成效的市场调控手段在中国却似乎并不被市场所接受，高房价依然昂首挺胸。
俗话说打蛇打七寸，究其原因笔者认为中央对楼市调控乏力其根本原因在于国家土地管理制度的缺陷。
我国当前城市土地管理制度存在的主要问题：
一、城镇土地管理模式的缺陷
我国城镇土地管理模式以分级管理为主，垂直管理为铺，即各级地方土地管理部门直接归地方政府管理，仅在业务上接受上级土地管理部门的指导，这样的后果是中央对土地调控能力的消弱，使许多中央制定的土地政策无法很好的实施。地方政府同时是土地的管理者，又是土地的代言人，使土地的收益直接归地方政府所有，这也是中央对楼市调控不力的重要因素。以土地出让金在中央和地方的分配为例，1989年《关于颁发国有土地使用权有偿出让收入管理暂行办法的通知》规定：“上缴财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。”1992年，通知里要求上缴中央财政的土地出让金就缩小到5%。可以看出，中央与地方政府在土地收益的博弈中处于相对劣势，其参与分成的比例不断下降。
二、土地双轨制的缺陷
影响土地市场化进程的一个重要的因素是我国当前的土地供应双轨制。土地供应双轨制，就是通过两种方式完成土地供应：一是政府无偿划拨国有土地给使用单位；一是通过市场化手段有偿出让国有土地，目前主要是通过招标、拍卖、挂牌三种方式出让土地。划拨土地供给的成本比出让要低很多。理论上通过划拨来供给土地是为了满足纯粹的非营利性公共需求，确实应当降低成本。但现实的情况是有的政府拿的是划拨地，却可能在土地上建起餐厅等经营场所。土地没有市场化被政府垄断时，土地供给就出现了问题。地方政府故意造成土地缺失从而牟利，個别官员还利用土地审批权对需要土地的企业索贿、受贿，降低了土地供应的及时性，提高了土地成本从而提高了房价。香港大学经济金融学院教授许成钢说：“只要土地供给问题不解决，房价过高的问题就不可能解决。”
改革开放后我们曾经吃过“双轨制”的亏。上个世纪80年代上半期实行的钢铁价格双轨制造成了大量投机倒卖计划内钢铁指标的“官倒”现象至今还记忆犹新。
三、土地产权主体的权利被弱化
根据《中华人民共和国土地管理办法》，土地归全民所有，即国家所有。土地的所有权为国务院代表国家行使。但在现实中，城镇土地基本掌握在地方政府手里，造成土地产权主体的混淆。由于中国土地产权主体法律界定上的模糊，导致土地国家所有制实际上成为国家名义上所有，地方政府实际控制管理。
城市扩建用地的一大部分土地来自对农民用地的征收，毫无疑问，政府是一个很重要的主体，但它的角色非常复杂；一方面，它是征收土地的主要投资者，在一些地方还是主要实施者；另一方面，它又是验收者。这本身就是“裁判员”与“运动员”式的身份杂糅。作为投资主体和实施者，追求的是少花成本少费功夫完成任务，身兼验收者就使得这种追求容易实现。而由于征收土地的所用资金的多与少与地方政府的直接利益有关，忽略征收质量就成为必然。即使近年来国家不断强调注重征收质量，但只要政府还身兼多重角色，就无法真正解决以上问题。
鉴于此，为消除上述问题笔者建议从以下几点入手；
一、改地方政府直接控制土地转为中央直接控制
城镇土地管理模式实行省以下垂直管理，即省以下地方土地管理部门业务管理权和人事权全部上收到省，地方政府不再具有对同级土地管理部门的监督管理权力。从2004年起，各省市土地管理逐步向省以下垂直管理模式调整，强化了中央对土地管理调控的力度，地方政府违法用地的现象大大减少。城市用地审批权收归中央，土地出让所得资金也由以前的地方政府先得改为中央先得再分配地方政府，消除地方财政收入对土地出让金的依赖，转变为地方政府以房产税收入代替土地财政收入。中国社会科学院2011年5月发布的2011年《房地产蓝皮书》就建议在‘十二五’期间加快向全国推广房产税代替土地出让金作为政府的财政收入，基于的好处是：增加地方财政收入，形成稳定税收来源，抑制房价过快上涨，调节收入分配差距。
二、取消城镇土地双轨制使土地市场化
取消土地供应双轨制,有利于维护土地市场公平。土地作为经济中最重要的资源、资本,必须确保其供给上的公平,那就必须采取彻底市场化,走阳光化操作之路。无论何种行业、无论何种项目、无论什么单位,无论政府主导、财政出钱还是企业主导、公司拿钱都要进入市场“购买”土地,各自核算自己的成本。取消双轨制能够促进土地资源的合理利用,更有利于核算土地使用者成本和土地本身的成本。做到“驹走驹路、马走马路”,亲兄弟明算账。当然,也有利于对承包土地农民的补偿公平。对促进完善要素市场发展更加有着重要意义。
三、把城中村和城镇近郊农民土地的所有制形式改为股份制
城镇扩建改造时所征收的土地大部分来自城中村和城镇近郊的农民，在政府征收过程中，农民作为个体，永远处在弱势，“征多补少，征贵补贱”已经是很普遍的现象。在征收过程中农民没有话语权，造成的结果就是农民的权益得不到保护，土地的价格也无法透明，无法很好地市场化，直接造成楼市成本的不透明。假设有一个由被征地农民组成的强有力的组织形式，在城市扩建改造过程中需要占用农民土地时，占地者不管是政府还是企业，都必须直接和这个组织进行直接市场交易，那么农民的权益不仅可以更好的得到保护，还有利于土地的市场化，对楼市的良性运营也会起到很好的作用。
这个假设的组织形式就是土地股份制。股份制作为社会主义公有制的有效形式，企业可以用，农民也可以用。所谓农民土地股份制度，就是在农村土地集体所有权的基础上，具有土地承包经营权的农户，按照自愿，自主，互利的原则把土地和承包权以股份形式交予集体统一管理和经营，按股分红的一种经济组织形式。这样不仅可以把农户从土地解放出来，使土地的收益直接货币化，更重要的是很好的保护了农民的权益。
当然楼市问题是一个很复杂的问题，牵扯到各方的利益，当前的楼市现象短期内也不会得到彻底改善，只有各方共同努力才能最终得到很好的解决。
参考文献：
[1]土地股份制是农村土地改革的必然方向.乌鲁木齐职业大学学报.200(1).
[2]中国高房价成因与调整对策.2011.10.01.
[3]国土资源部收权.中国经营报.2004.1.05.
[4]基于土地行政省级以下垂直管理的思考.科技新报.2011.
[5]取消土地供应双轨进入倒计时.第一财经日报.2011.09.23.
[6]取消土地供应双轨制能否遏制国土腐败.中国普法网.2011.09.23.
摘 要 造成我国目前扭曲的楼市现象原因有很多，但绝对不能简单的归咎于供需矛盾，我国特有的土地政策才是中央屡次调控楼市却不见成效的根本原因，只有优化现有土地政策中央的调控政策才能得到有效的落实。
关键词 土地股份制 垂直管理 双轨制
过高的房价的不仅意味着老百姓买不起房，而且会引起一系列社会问题。1998年以后，房地产业连续4年保持了快速发展，在此过程中，一些城市“发力”过猛，出现了短期内土地出让过多、开发规模过大等苗头，商品房价格和土地价格畸形上涨，“泡沫论”由此发端。2004年全国房价涨幅达到14.4%，远远高出1998年～2003年间3.6%的年均涨幅。2004年的调控是在抑制投资过热的背景下展开的，截止到2011年，中央对楼市的调控已近8个年头，与这8个年头的“铁腕”调控政策形成对比的是以北京、上海为例，8年来房价均价上涨了五倍。面对国家对楼市的空调“业绩”，社会各界嘘声一片。温家宝总理2010年11月出行澳门面对市民关于房价的提问时说到“降低房价很困难，左一个国十条，右一个国五条就是压不下来。”可见楼市问题已经成为国家的一大顽疾，俗话说‘治顽疾还需猛药’，国家对楼市软绵绵，羞答答的调控已经很难再见成效。
中央抑制房价的调控措施大体分为两点：一是增加保障房的供给以满足“需求”，二是抑制投资投机性购房以遏制“需求”，这种在国际上通用并屡见成效的市场调控手段在中国却似乎并不被市场所接受，高房价依然昂首挺胸。
俗话说打蛇打七寸，究其原因笔者认为中央对楼市调控乏力其根本原因在于国家土地管理制度的缺陷。
我国当前城市土地管理制度存在的主要问题：
一、城镇土地管理模式的缺陷
我国城镇土地管理模式以分级管理为主，垂直管理为铺，即各级地方土地管理部门直接归地方政府管理，仅在业务上接受上级土地管理部门的指导，这样的后果是中央对土地调控能力的消弱，使许多中央制定的土地政策无法很好的实施。地方政府同时是土地的管理者，又是土地的代言人，使土地的收益直接归地方政府所有，这也是中央对楼市调控不力的重要因素。以土地出让金在中央和地方的分配为例，1989年《关于颁发国有土地使用权有偿出让收入管理暂行办法的通知》规定：“上缴财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。”1992年，通知里要求上缴中央财政的土地出让金就缩小到5%。可以看出，中央与地方政府在土地收益的博弈中处于相对劣势，其参与分成的比例不断下降。
二、土地双轨制的缺陷
影响土地市场化进程的一个重要的因素是我国当前的土地供应双轨制。土地供应双轨制，就是通过两种方式完成土地供应：一是政府无偿划拨国有土地给使用单位；一是通过市场化手段有偿出让国有土地，目前主要是通过招标、拍卖、挂牌三种方式出让土地。划拨土地供给的成本比出让要低很多。理论上通过划拨来供给土地是为了满足纯粹的非营利性公共需求，确实应当降低成本。但现实的情况是有的政府拿的是划拨地，却可能在土地上建起餐厅等经营场所。土地没有市场化被政府垄断时，土地供给就出现了问题。地方政府故意造成土地缺失从而牟利，個别官员还利用土地审批权对需要土地的企业索贿、受贿，降低了土地供应的及时性，提高了土地成本从而提高了房价。香港大学经济金融学院教授许成钢说：“只要土地供给问题不解决，房价过高的问题就不可能解决。”
改革开放后我们曾经吃过“双轨制”的亏。上个世纪80年代上半期实行的钢铁价格双轨制造成了大量投机倒卖计划内钢铁指标的“官倒”现象至今还记忆犹新。
三、土地产权主体的权利被弱化
根据《中华人民共和国土地管理办法》，土地归全民所有，即国家所有。土地的所有权为国务院代表国家行使。但在现实中，城镇土地基本掌握在地方政府手里，造成土地产权主体的混淆。由于中国土地产权主体法律界定上的模糊，导致土地国家所有制实际上成为国家名义上所有，地方政府实际控制管理。
城市扩建用地的一大部分土地来自对农民用地的征收，毫无疑问，政府是一个很重要的主体，但它的角色非常复杂；一方面，它是征收土地的主要投资者，在一些地方还是主要实施者；另一方面，它又是验收者。这本身就是“裁判员”与“运动员”式的身份杂糅。作为投资主体和实施者，追求的是少花成本少费功夫完成任务，身兼验收者就使得这种追求容易实现。而由于征收土地的所用资金的多与少与地方政府的直接利益有关，忽略征收质量就成为必然。即使近年来国家不断强调注重征收质量，但只要政府还身兼多重角色，就无法真正解决以上问题。
鉴于此，为消除上述问题笔者建议从以下几点入手；
一、改地方政府直接控制土地转为中央直接控制
城镇土地管理模式实行省以下垂直管理，即省以下地方土地管理部门业务管理权和人事权全部上收到省，地方政府不再具有对同级土地管理部门的监督管理权力。从2004年起，各省市土地管理逐步向省以下垂直管理模式调整，强化了中央对土地管理调控的力度，地方政府违法用地的现象大大减少。城市用地审批权收归中央，土地出让所得资金也由以前的地方政府先得改为中央先得再分配地方政府，消除地方财政收入对土地出让金的依赖，转变为地方政府以房产税收入代替土地财政收入。中国社会科学院2011年5月发布的2011年《房地产蓝皮书》就建议在‘十二五’期间加快向全国推广房产税代替土地出让金作为政府的财政收入，基于的好处是：增加地方财政收入，形成稳定税收来源，抑制房价过快上涨，调节收入分配差距。
二、取消城镇土地双轨制使土地市场化
取消土地供应双轨制,有利于维护土地市场公平。土地作为经济中最重要的资源、资本,必须确保其供给上的公平,那就必须采取彻底市场化,走阳光化操作之路。无论何种行业、无论何种项目、无论什么单位,无论政府主导、财政出钱还是企业主导、公司拿钱都要进入市场“购买”土地,各自核算自己的成本。取消双轨制能够促进土地资源的合理利用,更有利于核算土地使用者成本和土地本身的成本。做到“驹走驹路、马走马路”,亲兄弟明算账。当然,也有利于对承包土地农民的补偿公平。对促进完善要素市场发展更加有着重要意义。
三、把城中村和城镇近郊农民土地的所有制形式改为股份制
城镇扩建改造时所征收的土地大部分来自城中村和城镇近郊的农民，在政府征收过程中，农民作为个体，永远处在弱势，“征多补少，征贵补贱”已经是很普遍的现象。在征收过程中农民没有话语权，造成的结果就是农民的权益得不到保护，土地的价格也无法透明，无法很好地市场化，直接造成楼市成本的不透明。假设有一个由被征地农民组成的强有力的组织形式，在城市扩建改造过程中需要占用农民土地时，占地者不管是政府还是企业，都必须直接和这个组织进行直接市场交易，那么农民的权益不仅可以更好的得到保护，还有利于土地的市场化，对楼市的良性运营也会起到很好的作用。
这个假设的组织形式就是土地股份制。股份制作为社会主义公有制的有效形式，企业可以用，农民也可以用。所谓农民土地股份制度，就是在农村土地集体所有权的基础上，具有土地承包经营权的农户，按照自愿，自主，互利的原则把土地和承包权以股份形式交予集体统一管理和经营，按股分红的一种经济组织形式。这样不仅可以把农户从土地解放出来，使土地的收益直接货币化，更重要的是很好的保护了农民的权益。
当然楼市问题是一个很复杂的问题，牵扯到各方的利益，当前的楼市现象短期内也不会得到彻底改善，只有各方共同努力才能最终得到很好的解决。
参考文献：
[1]土地股份制是农村土地改革的必然方向.乌鲁木齐职业大学学报.200(1).
[2]中国高房价成因与调整对策.2011.10.01.
[3]国土资源部收权.中国经营报.2004.1.05.
[4]基于土地行政省级以下垂直管理的思考.科技新报.2011.
[5]取消土地供应双轨进入倒计时.第一财经日报.2011.09.23.
[6]取消土地供应双轨制能否遏制国土腐败.中国普法网.2011.09.23.