论文部分内容阅读
2015年1月13日下午，湖南省法学会程序法学会举行第5届年会，在这届年会上进行着一项“特殊”的颁奖仪式。浏阳市政府法制办主任郭曦很激动地从湖南法学会程序法学会副会长许国胜手中接过了奖状。
说其“特殊”，因为这次颁奖的是一家社团组织——湖南省法学会程序法学会，而领奖方则是湖南省一些县级政府派来的代表。此前，由湖南省法学会程序法学会发起和主导，长沙市冱涫程序法文化研究所承办，并联合湖南法学界20余名法学专家，对湖南省123个县级政府（含县级市、区）的“法治形象”逐一进行现场评议打分。内容涉及到“国徽、国旗是否褪色未换”、“政府文件是否有违法的条款”等内容。
民间组织给政府颁奖，这在湖南尚属首次。有法律专家认为，湖南民间组织首开评议县级政府“法治形象”的先河，其象征意义大于现实意义。
暗访县级政府“法治元素”
“大家在下面暗访时，要注意观察当地公务人员的办事风格，同时要注意自身的人身安全，大家行动吧！”
2014年11月21日晚，湖南师范大学法学院一个会议室内灯火通明，一场民间组织调查全省县级政府“法治形象”的活动即将展开。作为活动“总指挥”的黄捷是湖南师大法学院教授，他还兼任湖南省法学会程序法学会会长。
当晚，黄捷在为调查成员作最后的动员。按照活动的方案，湖南师大法学院30多名研究生，分成7个调查小组，将赶赴湖南省123个县级政府，实地调查当地政府的“法治元素”。在此之前3个月中，另有数十名学生根据各自分工，密切注意全省123个县级政府的门户网站，定期收集资料，分类保存。此次组织30多名同学奔赴各个县实地取材，是为了获取各县级政府法治形象的另外一些数据。法学专家将根据学生们收集和暗访得来的素材，对每个县级政府进行评比打分。
“当晚很激动，热血沸腾，我们调查小组凌晨3点就出发了。”来自辽宁省的王亚欢是湖南师大法学院一名硕士研究生，根据黄捷教授的安排，他和其他3名同学组成了一个调查组，负责调查永州、郴州等地县级政府。
一部相机、一台笔记本电脑、一本日记本，这是王亚欢随身携带的全套“行头装备”。照相机主要用来拍摄政府大门和办公楼，电脑主要是用来储存所拍的照片或临时下载县政府公开的文件，日记本主要是记载调查中发现的一些问题。
每到一个地方，调查组的4人便分头行动，其中一人负责拍摄当地政府办公大楼和政府大门的影像资料;另外3人则选择在车站、菜市场、临街门面等人员聚集区域，分发50张调查问卷，内容涉及到市民对当地“法治元素”的认可程度。
“大部分县政府保安没有阻拦我们的拍照行为，但也有的地方政府保安怕担责任，说领导没批准，就不准拍摄政府大楼。”王亚欢坦言，有时候为了拍到一张县政府办公楼的照片，还得和保安“斗智斗勇”。
“有的贫困县政府办公大楼看起来很豪华，有的政府大楼又过于破旧，各不相同。”在8天时间里，王亚欢拍摄到了永州市和郴州市17个县级政府大楼的影像资料，而这些影像资料也成了专家们评判当地政府“法治形象”的素材之一。
王亚欢向记者透露，在闹市区作问卷调查时，很多市民将他们看成了媒体记者。
“时间很紧张，每天基本上要走访两个县级政府，然后赶往第三个县政府。”王亚欢称，这8天时间感觉特别累，但是很有成就感。
和王亚欢一样，其他6组学生调查组也在近10天时间里，完成了对湖南省其他县级政府“法治元素”资料的采集，然后回到长沙汇集。
县级政府设置“罚款”被指违法
据黄捷介绍，在此次对县级政府“法治形象”的测评中，三项重点测评项目分别为：“重点领域信息公开”、“规范性文件合法状况”、“市民对当地政府法治状况问卷调查”等。
2014年12月28日，中南大学法学院教授敖双红、杨开湘，中南林业科技大学政法学院教授蒋兰香等十几名法学专家组成的评委会，开始分组对涉及政府“法治形象”的部分素材逐一评判，并进行现场打分。
记者在评议会现场看到，专家们进行评判的“重点领域信息公开”、“规范性文件合法状况”的资料，全部来自各县政府门户网站的公开资料。专家们对文件中一些项目的合法性进行评判。如“行政收费依据合不合法”、“政府规范性文件有没有违法条款”等。一番评判之后，专家们发现一些政府网站和文件还真存在不少问题。
“这个区政府网站内容不丰富、好多栏目都没有内容，门户网站有摆设的味道。”工作人员点开邵阳市某区政府网站，评委们开始发表自己的意见。
而负责评判政府规范性文件的评委则发现，邵阳市某县政府涉及环卫方面的一份文件中，竟然还自行设置了“罚款”类的行政处罚。
“县级政府是无权设置‘罚款’行政处罚的，要扣分！”一位评委教授向记者解释。还有评委告诉记者，他们发现一些政府文件行文时，喜欢笼统用“依据有关规定”。
“到底依据什么规定，却没交待清楚，这样的文件肯定属于‘问题文件’。”这位评委说。
经过各个专项专家组一天的奋战，最终分别完成了对湖南省所有县级政府“重点领域信息公开”、“规范性文件合法状况”的两项测评。
国旗国徽褪色当场被扣分
在活动进行中，对于是否应该将“政府建筑外观”纳入“法治元素”的评判范围，专家们出现了意见分歧。
作为评委会委员之一的湖南师范大学法学院教授刘健认为，政府大楼情况不能反映出当地的法治状况，他不赞同将此纳入政府“法治形象”的评判范围。
而黄捷则认为，一个县级政府的办公大楼是否豪华，国旗、国徽悬挂的是否合法恰当，与政府的“法治形象”息息相关。
“政府办公大楼就如政府的‘脸面’，更能体现出当地党政机关的作风。虽然不能据此评判出当地政府整体的‘法治形象’，但至少这是评判当地政府‘法治形象’的依据之一。”黄捷说。 最后，评委会经过几轮商讨后，决定搁置争议，先分项目进行测评。
2014年12月28日，以湖南师范大学法学院教授夏新华为首的另一个专家组，开始了对“政府建筑外观法治元素”的测评。工作人员依次播放了学生们采集的123个县级政府大门和办公大楼的图片资料。
“国徽、国旗悬挂是否合法依规”“政府大楼是否奢华”以及“政务大厅是否宽敞便民”等内容，成了专家们打分关注的要点。
记者在评议会现场发现，专家们挑剔着每张政府大楼图片的细枝末节，一些政府大楼的问题也被专家们逐一“抠”了出来，并被扣分。
娄底市某县是国家级贫困县，县政府大楼却建设得“宏伟高大”;郴州市某县政府一个后勤服务中心，外观修建得像宾馆般豪华气派;益阳市某区政府门口的国旗国徽严重褪色，却没有及时更换……
除此之外，一些政府大楼旁的石狮和其他雕塑也成了专家们关注的重点。
永州市某县政府大门口立有两尊威严的石狮，但石狮的底座部旁边却留有“某某房产开发公司赠送”字样。
“按照规定，政府是不能随便接受开发商的赠送，政府收了开发商的礼品，双方之间的关系怎么说得清？”一名评委看到后立即对此提出了质疑。
黄捷坦言，现在一些基层政府并不在意自己的“脸面”，但在法治政府中，政府办公大楼的形象与法治是息息相关的。
“政府办公大楼一定程度上代表着政府的形象，不能奢华，也不要求破败不堪，但必须朴实端庄！”黄捷说。
“草根行动”倒逼政府重视法治
经过两天紧张的集中评判，现场打分，“重点领域信息公开”、“规范性文件合法状况”、“市民对当地政府法治状况问卷调查”“政府建筑外观法治元素”四个单项打分排名第一的县级政府被评出，长沙市岳麓区、衡山县、岳阳市云溪区、慈利县分获第一名。
结果出来了，作为主办方的湖南程序法学会和作为承办方的长沙市冱涫程序法文化研究所开始为分获前5名的县政府准备奖状，并打电话或发传真通知获奖县政府前来领奖。
“这些县政府工作人员接到通知后，都很意外。有的问是否需要县长前来领奖，还有的试探性询问是否要钱。”黄捷透露，举办这次活动确实受到了资金的困扰，他也曾经找过一些大企业和律师所要赞助，但最后只有一家律所赞助了3000元钱，其他7万多元钱基本上是借来的。
虽然举办活动资金紧张，但主办方没找基层政府要过一分钱。“如果接受基层政府的资金赞助，这样的活动就可能会走样。”黄捷说。
在1月13日下午举行的颁奖仪式上，4个单项奖的20多个获奖县级政府，只有4个县级政府派来了代表领奖。
代表茶陵县政府前来领奖的茶陵县政府法制办主任谭新华对记者说：“县领导非常重视依法行政，这次民间组织进行民意调查，茶陵县能获奖，我们很惊喜。”
“政府‘法治形象’其实包罗万象，但我们的手段有限，不能获取更多的‘法治元素’素材。”黄捷坦言，因为是首次组织该活动，有不完善的地方。
黄捷介绍，此次学生们到各地采集“法治元素”资料，完全都是学生们暗访得来，另一部分则是从政府网站上获取的公开文件资料。
“这样的活动往往是费力不讨好，但只要能督促基层政府提高法治水平，我们还是要坚持做下去！”黄捷透露，今后学会还想继续联合其他组织开展此类活动。
记者注意到，类似民间给政府评奖的“草根行动”，已陆续在各地展开。
2011年1月7日，在第六届中国公共服务评价国际研讨会上，首届中国倾听民意政府奖正式颁奖，近200名政府官员、专家学者、媒体人士、公共管理专业学生参加了颁奖典礼。评选范围包括中央、省市、区县等各类政府部门，全国共30个党政部门与公共组织获奖。
2014年2月23日，深圳市某民间组织为政府颁发“秤砣奖”，以表彰政府部门公共服务的质量和成效，深圳市教育局、福田区政府和深圳市气象局分获前三名。
湖南万和联合律师事务所李健律师表示，湖南民间机构首评政府“法治形象”，应当为其点赞，此举将有效督促政府加强依法行政。
李健表示，一直以来基层政府都以GDP、就业率、招商率作为工作重点，还可能因此牺牲法治建设作为代价。而此次评选首次将法治形象作为考核指标，有利于政府加强法治意识、提升依法行政的紧迫性。同时也给公众更多的行政监督渠道和投诉途径。
多位受访专家也表示，通过对县级政府法治形象的评议，能促进县级政府在法治建设中的竞争意识和危机意识，克制权力冲动，养成法律思维，接受法律约束，习惯依法决策和依法用权。
“用民间眼光，尤其是法学家和法律的研习者们，以法律人的特殊立场和眼光去观测政府法治状况，可以倒逼政府提高自身的法治水平，这种做法值得探索。”有法律专家表示，此次湖南民间组织首开评议县级政府法治形象的先河，其象征意义大于现实意义。
“下一步仍会以独立第三方机构的形式进行评选，以确保该活动的客观公平。”黄捷说。
说其“特殊”，因为这次颁奖的是一家社团组织——湖南省法学会程序法学会，而领奖方则是湖南省一些县级政府派来的代表。此前，由湖南省法学会程序法学会发起和主导，长沙市冱涫程序法文化研究所承办，并联合湖南法学界20余名法学专家，对湖南省123个县级政府（含县级市、区）的“法治形象”逐一进行现场评议打分。内容涉及到“国徽、国旗是否褪色未换”、“政府文件是否有违法的条款”等内容。
民间组织给政府颁奖，这在湖南尚属首次。有法律专家认为，湖南民间组织首开评议县级政府“法治形象”的先河，其象征意义大于现实意义。
暗访县级政府“法治元素”
“大家在下面暗访时，要注意观察当地公务人员的办事风格，同时要注意自身的人身安全，大家行动吧！”
2014年11月21日晚，湖南师范大学法学院一个会议室内灯火通明，一场民间组织调查全省县级政府“法治形象”的活动即将展开。作为活动“总指挥”的黄捷是湖南师大法学院教授，他还兼任湖南省法学会程序法学会会长。
当晚，黄捷在为调查成员作最后的动员。按照活动的方案，湖南师大法学院30多名研究生，分成7个调查小组，将赶赴湖南省123个县级政府，实地调查当地政府的“法治元素”。在此之前3个月中，另有数十名学生根据各自分工，密切注意全省123个县级政府的门户网站，定期收集资料，分类保存。此次组织30多名同学奔赴各个县实地取材，是为了获取各县级政府法治形象的另外一些数据。法学专家将根据学生们收集和暗访得来的素材，对每个县级政府进行评比打分。
“当晚很激动，热血沸腾，我们调查小组凌晨3点就出发了。”来自辽宁省的王亚欢是湖南师大法学院一名硕士研究生，根据黄捷教授的安排，他和其他3名同学组成了一个调查组，负责调查永州、郴州等地县级政府。
一部相机、一台笔记本电脑、一本日记本，这是王亚欢随身携带的全套“行头装备”。照相机主要用来拍摄政府大门和办公楼，电脑主要是用来储存所拍的照片或临时下载县政府公开的文件，日记本主要是记载调查中发现的一些问题。
每到一个地方，调查组的4人便分头行动，其中一人负责拍摄当地政府办公大楼和政府大门的影像资料;另外3人则选择在车站、菜市场、临街门面等人员聚集区域，分发50张调查问卷，内容涉及到市民对当地“法治元素”的认可程度。
“大部分县政府保安没有阻拦我们的拍照行为，但也有的地方政府保安怕担责任，说领导没批准，就不准拍摄政府大楼。”王亚欢坦言，有时候为了拍到一张县政府办公楼的照片，还得和保安“斗智斗勇”。
“有的贫困县政府办公大楼看起来很豪华，有的政府大楼又过于破旧，各不相同。”在8天时间里，王亚欢拍摄到了永州市和郴州市17个县级政府大楼的影像资料，而这些影像资料也成了专家们评判当地政府“法治形象”的素材之一。
王亚欢向记者透露，在闹市区作问卷调查时，很多市民将他们看成了媒体记者。
“时间很紧张，每天基本上要走访两个县级政府，然后赶往第三个县政府。”王亚欢称，这8天时间感觉特别累，但是很有成就感。
和王亚欢一样，其他6组学生调查组也在近10天时间里，完成了对湖南省其他县级政府“法治元素”资料的采集，然后回到长沙汇集。
县级政府设置“罚款”被指违法
据黄捷介绍，在此次对县级政府“法治形象”的测评中，三项重点测评项目分别为：“重点领域信息公开”、“规范性文件合法状况”、“市民对当地政府法治状况问卷调查”等。
2014年12月28日，中南大学法学院教授敖双红、杨开湘，中南林业科技大学政法学院教授蒋兰香等十几名法学专家组成的评委会，开始分组对涉及政府“法治形象”的部分素材逐一评判，并进行现场打分。
记者在评议会现场看到，专家们进行评判的“重点领域信息公开”、“规范性文件合法状况”的资料，全部来自各县政府门户网站的公开资料。专家们对文件中一些项目的合法性进行评判。如“行政收费依据合不合法”、“政府规范性文件有没有违法条款”等。一番评判之后，专家们发现一些政府网站和文件还真存在不少问题。
“这个区政府网站内容不丰富、好多栏目都没有内容，门户网站有摆设的味道。”工作人员点开邵阳市某区政府网站，评委们开始发表自己的意见。
而负责评判政府规范性文件的评委则发现，邵阳市某县政府涉及环卫方面的一份文件中，竟然还自行设置了“罚款”类的行政处罚。
“县级政府是无权设置‘罚款’行政处罚的，要扣分！”一位评委教授向记者解释。还有评委告诉记者，他们发现一些政府文件行文时，喜欢笼统用“依据有关规定”。
“到底依据什么规定，却没交待清楚，这样的文件肯定属于‘问题文件’。”这位评委说。
经过各个专项专家组一天的奋战，最终分别完成了对湖南省所有县级政府“重点领域信息公开”、“规范性文件合法状况”的两项测评。
国旗国徽褪色当场被扣分
在活动进行中，对于是否应该将“政府建筑外观”纳入“法治元素”的评判范围，专家们出现了意见分歧。
作为评委会委员之一的湖南师范大学法学院教授刘健认为，政府大楼情况不能反映出当地的法治状况，他不赞同将此纳入政府“法治形象”的评判范围。
而黄捷则认为，一个县级政府的办公大楼是否豪华，国旗、国徽悬挂的是否合法恰当，与政府的“法治形象”息息相关。
“政府办公大楼就如政府的‘脸面’，更能体现出当地党政机关的作风。虽然不能据此评判出当地政府整体的‘法治形象’，但至少这是评判当地政府‘法治形象’的依据之一。”黄捷说。 最后，评委会经过几轮商讨后，决定搁置争议，先分项目进行测评。
2014年12月28日，以湖南师范大学法学院教授夏新华为首的另一个专家组，开始了对“政府建筑外观法治元素”的测评。工作人员依次播放了学生们采集的123个县级政府大门和办公大楼的图片资料。
“国徽、国旗悬挂是否合法依规”“政府大楼是否奢华”以及“政务大厅是否宽敞便民”等内容，成了专家们打分关注的要点。
记者在评议会现场发现，专家们挑剔着每张政府大楼图片的细枝末节，一些政府大楼的问题也被专家们逐一“抠”了出来，并被扣分。
娄底市某县是国家级贫困县，县政府大楼却建设得“宏伟高大”;郴州市某县政府一个后勤服务中心，外观修建得像宾馆般豪华气派;益阳市某区政府门口的国旗国徽严重褪色，却没有及时更换……
除此之外，一些政府大楼旁的石狮和其他雕塑也成了专家们关注的重点。
永州市某县政府大门口立有两尊威严的石狮，但石狮的底座部旁边却留有“某某房产开发公司赠送”字样。
“按照规定，政府是不能随便接受开发商的赠送，政府收了开发商的礼品，双方之间的关系怎么说得清？”一名评委看到后立即对此提出了质疑。
黄捷坦言，现在一些基层政府并不在意自己的“脸面”，但在法治政府中，政府办公大楼的形象与法治是息息相关的。
“政府办公大楼一定程度上代表着政府的形象，不能奢华，也不要求破败不堪，但必须朴实端庄！”黄捷说。
“草根行动”倒逼政府重视法治
经过两天紧张的集中评判，现场打分，“重点领域信息公开”、“规范性文件合法状况”、“市民对当地政府法治状况问卷调查”“政府建筑外观法治元素”四个单项打分排名第一的县级政府被评出，长沙市岳麓区、衡山县、岳阳市云溪区、慈利县分获第一名。
结果出来了，作为主办方的湖南程序法学会和作为承办方的长沙市冱涫程序法文化研究所开始为分获前5名的县政府准备奖状，并打电话或发传真通知获奖县政府前来领奖。
“这些县政府工作人员接到通知后，都很意外。有的问是否需要县长前来领奖，还有的试探性询问是否要钱。”黄捷透露，举办这次活动确实受到了资金的困扰，他也曾经找过一些大企业和律师所要赞助，但最后只有一家律所赞助了3000元钱，其他7万多元钱基本上是借来的。
虽然举办活动资金紧张，但主办方没找基层政府要过一分钱。“如果接受基层政府的资金赞助，这样的活动就可能会走样。”黄捷说。
在1月13日下午举行的颁奖仪式上，4个单项奖的20多个获奖县级政府，只有4个县级政府派来了代表领奖。
代表茶陵县政府前来领奖的茶陵县政府法制办主任谭新华对记者说：“县领导非常重视依法行政，这次民间组织进行民意调查，茶陵县能获奖，我们很惊喜。”
“政府‘法治形象’其实包罗万象，但我们的手段有限，不能获取更多的‘法治元素’素材。”黄捷坦言，因为是首次组织该活动，有不完善的地方。
黄捷介绍，此次学生们到各地采集“法治元素”资料，完全都是学生们暗访得来，另一部分则是从政府网站上获取的公开文件资料。
“这样的活动往往是费力不讨好，但只要能督促基层政府提高法治水平，我们还是要坚持做下去！”黄捷透露，今后学会还想继续联合其他组织开展此类活动。
记者注意到，类似民间给政府评奖的“草根行动”，已陆续在各地展开。
2011年1月7日，在第六届中国公共服务评价国际研讨会上，首届中国倾听民意政府奖正式颁奖，近200名政府官员、专家学者、媒体人士、公共管理专业学生参加了颁奖典礼。评选范围包括中央、省市、区县等各类政府部门，全国共30个党政部门与公共组织获奖。
2014年2月23日，深圳市某民间组织为政府颁发“秤砣奖”，以表彰政府部门公共服务的质量和成效，深圳市教育局、福田区政府和深圳市气象局分获前三名。
湖南万和联合律师事务所李健律师表示，湖南民间机构首评政府“法治形象”，应当为其点赞，此举将有效督促政府加强依法行政。
李健表示，一直以来基层政府都以GDP、就业率、招商率作为工作重点，还可能因此牺牲法治建设作为代价。而此次评选首次将法治形象作为考核指标，有利于政府加强法治意识、提升依法行政的紧迫性。同时也给公众更多的行政监督渠道和投诉途径。
多位受访专家也表示，通过对县级政府法治形象的评议，能促进县级政府在法治建设中的竞争意识和危机意识，克制权力冲动，养成法律思维，接受法律约束，习惯依法决策和依法用权。
“用民间眼光，尤其是法学家和法律的研习者们，以法律人的特殊立场和眼光去观测政府法治状况，可以倒逼政府提高自身的法治水平，这种做法值得探索。”有法律专家表示，此次湖南民间组织首开评议县级政府法治形象的先河，其象征意义大于现实意义。
“下一步仍会以独立第三方机构的形式进行评选，以确保该活动的客观公平。”黄捷说。