[摘 要]在社会大转型的重要时期，政府的财政实力是其主动推动现代化发展的重要实现基础。在清末烽烟四起、财政捉襟见肘的状况下，政府應对财政危机的举措严重失当，限制了政府国家与社会资源能力，减缓了中国军事近代化进程，加速了主权的丧失，阻碍了近代民族国家的形成。
　　[关键词]晚清 财政 厘金
　　中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）06-0274-01
　　一、晚清财政状况
　　鸦片战争前，在清政府的财政收入结构中，田赋一直是支柱性的财源。在晚清时期，田赋虽然还是很重要的收入来源，但由于一系列的社会原因，它的支配性地位已被关税和厘金所取代。
　　二、晚清财政措施实施的原因
　　鸦片战争爆发，经济进一步衰竭。欧美资本主义迅速发展，利用鸦片贸易打开中国大门，导致白银大量外流。列强外侵，为了赔款，清政府将关税、盐税、厘金作为担保，使清政府控制了晚清财政。与此同时，太平天国运动的兴起，动摇了清王朝封建统治的基础。庞大的财政危机迫使清王朝举借内债、增加税收。
　　三、晚清财政措施及产生的问题
　　为了推行财政清理，清政府在中央设立了清理财政处，在地方成立了清理财政局，并下派财政监理官，代表中央到地方实施监督，自上而下地推行财政整理。在这次财政清理中，清政府颁布了一系列举措，包括实行印花税抵补原有的鸦片税厘；进行币制改革，修改货币本位制、清理大清银行并整顿纸币发行；对盐斤加价以增加财政收入；划分国家税与地方税，明确两税的界限；编订预决算、规范财政运行机制；发行公债、筹措赔款及战时经费等。开征厘金，铸大钱、官票、宝钞。但在实施过程中，存在诸多问题
　　其一，盲目无序，操之过急
　　清末新政改革涉及各行各业，如兴学、练兵、宪政等当务之急的问题。然而，清末政府财力不可能支撑骤然间暴增的新政支出，这里有一个统筹计划、循序渐进的问题，然而推行新政的清政府却思路混乱、盲目无序、操之过急。
　　在财政投向问题上，清政府盲目无序、全方位并进。一方面强调兴学是新政第一要务，“最为新政大端”；另一方面又把练兵视为内政第一位应注意的问题，“亟亟以练兵为要”，认为当务之急是拥有一支现代化的军队，以便于将权力完全集中于朝廷。还有人认为“宪政成立，以清理财政为最要”，“而整理财政必以确定全国预算、决算为最要”。急躁冒进：以发行公债为例，清政府于1898年发行昭信股票1亿两，但募得之款不足2000万两；1911年武昌起义爆发后，清政府又发行了“爱国公债”3000万元，实募之款不满1200万元。清政府举办的几次国内公债均未能按预期计划进行，多中途而废，发行量小，收效不大。其原因主要是缺乏发行资本主义公债的经济基础—近代化的金融机构与金融市场，加上受传统观念的影响，民众缺乏近代公债意识。国内公债发行的条件根本就不具备，学界批评其发行失败是因为政府缺乏公信力，其次是政府操之过急。再如印花税的试行，清政府最高当局再三责令度支部要“迅速研究”，所给期限仅为两个月，严词强调“勿得稍涉延宕”。推行统捐方面，户部在未作任何系统研究的情况下，就要求各省在一个月之内改办统捐，实在是过于仓促。半个世纪的积弊却幻想在一个月内革除，充分暴露出清政府在财政方面的无奈及其浮躁心态。结果自然是面面俱到，面面不到。
　　其二，财权分散，政令不通
　　清末新政时期，清廷视“清理财政为预备立宪第一要政”，意图收回地方筹款之权和规制地方财政，激化了中央与地方的矛盾。受太平天国运动的冲击，清廷财权下移，中央财权的控制力严重消弱，“户部虽为（钱粮）总汇，而各处之虚实不知也”。针对此点，清廷企图通过整顿户部、清理财政、实行预决算、清理各省收支奏销、核定外销款项及各部经费等各项措施，以强化中央对财政的控制能力。为消解财权分散、政令不通的困局，清廷提出财政管理应实行中央与地方的分税制和预算制。分税制把一切租税分作两项，一为国税，以备中央政府之用；一为地方税，以备地方行政之用。此外，改布政使为度支使，每省一员，统司全省财政出入，征收国税和地方税，直接受度支部管辖，但仍受地方督抚节制。预算制要求经费开支由度支部统一收发，各省不得各自为计。每年责令各地方衙门分造概算书及预定经费要求书，送度支部办理，然后通盘算定，事先预筹海陆军经费应如何指定，京外官薪俸如何平均，实业、教育应如何补助等等。不过，在地方督抚的抵制下，分税制和预算制并未得到有效贯彻执行。如划分国家税与地方税，参与清理财政的官员、地方督抚、宪政编查馆官员和资政院议员进行了广泛热烈的讨论，在分税与否问题上各方意见一致，前提一致也并未能促进问题的解决，因为中央与地方各抱损人利己的一厢情愿，而提出了种种不同的划分标准。
　　其三，地方自筹，弱干强枝
　　早在洋务运动时期，清廷针对各省筹资发展实业。到了《马关条约》、《辛丑条约》之后，面对外债、赔款的重压，清政府要求各省增添款项时，总是采取协商办法，而到甲午战后，清政府则采取坚决措施—摊派和允许开征新税。一方面表明清政府财政收支实在困难，不得不依赖地方筹款；另一方面又表明中央财权旁落，舍此别无他法。地方自筹的弊端之一是地方财权得以强化，弊端之二是导致新政失控。地方筹资及其实施过程中的监管缺位，结果弱干强枝。
　　四、晚清财政实施的影响
　　晚清财政与国家主权晚清政府财政所陷入的困境在很大程度上导致了自身主权的逐步丧失，同时，主权的逐步丧失又是清政府财源枯竭的一个重要原因，两者互为因果，使清政府陷入了难以自拔的恶性循环之中。但是，晚清财政的实施，也有积极因素。例如，晚清财政减缓近代民族国家观念的形成。财政基础在不断地分散化，地方拥有了比中央更多的资源，天下观念和乡土意识使全民族很难有效地整合全国资源抵御外敌，自强求富。同时，晚清政府财政的支绌减缓军事近代化进程
　　五、结论
　　国家经济政策的制定和实施，既是经济发展状况的反映，又强烈作用于社会经济。在政府权威丧失、多种利益交织得背景下，财政整理地推行十分艰难，其过程交织了中央与地方、中央各部门之间的重重矛盾。这些难以解决得矛盾，导致财政整理并未达到目的，其失败的结局，从一个层面上反映出清朝灭亡的历史不可逆性。