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摘 要：长江流域跨界水污染难以治理的原因表面上看是流域水污染的无界性和碎片化的流域管理体制，其根源在于我国权威型环境治理模式中科层制运行的异化。以“命令—服从”为中心的权威型环境治理模式在流域跨界水污染治理中凸显了其困境。本文以长江流域水污染治理为视角，剖析权威型模式运行下流域治理的困境，提出在流域治理中構建政府主导下的协同共治模式更为有效。
关键词：流域水污染;权威型模式;协同治理
中图分类号：X52文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0076-02
作者简介：李婷（1995-），女，汉族，四川南充人，重庆大学，硕士生，研究方向：环境与资源保护法学。
自20世纪90年代后，长江流域水污染问题逐渐突出，不仅影响到沿江群众的生产生活，还给上下游各级政府治理流域水污染提出了难题——传统分地区、分部门的环境管理体制在面临具有整体性和污染外部性的的流域问题时显得捉襟见肘。在我国流域水环境治理中，分割式的行政管理体制打破了流域水生态环境系统的完整性，造成流域内政府间难以协调控制跨界水污染。从根本上说，我国流域治理还停留在传统的权威型环境治理模式，在这种模式中，科层制运行的异化减损了国家流域治理法律的实际效率和功能，阻断了社会公众与流域治理事务之间的关联，使环境治理呈现出单向化和集权化的倾向，进而造成流域上下游政府由于政府与政府间、政府与企业间利益博弈而导致跨界水污染治理低效的局面。
一、长江流域水污染协同治理的必要性
作为公共资源，水资源和水环境具有明显的非排他使用性，单向的行政管制模式难以调动各利益主体治污的积极性，造成了近些年来的水资源危机。在此背景下，2015年国务院发布的《水污染防治行动计划》要求“坚持政府与市场协同，坚持全民参与，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的水污染防治新机制”，2016年“十三五”规划纲要提出“构建政府、企业、公众合作共治的环境治理体系”，明确了企业和公众治理主体的地位。对于长江而言，目前长江流域生态保护的理念和具体政策、规划都已经或即将具备，2017年国家相继发布了《长江经济带生态环境保护规划》、《按流域设置环境监管和行政执法机构的试点》、《关于全面推行河长制的意见》、《重点流域水污染防治规划（2016-2020年）》。不管是按流域统一设置执法和监管机构，还是流域环境治理实行首长负责制，还是推进省以下环保机构垂直改革，都在一定程度上有利于提高政府治理流域的效率。但这些政策说到底还是通过纵向上强化行政权的配置和运行来加强流域治理，实践中，由于横向政府间缺乏统一稳定的合作制度，很难确保流域内各级地方政府间、政府与企业间协调行动。故接下来有必要在长江流域治理中吸纳社会共治理念，不断完善流域法律政策体系，以政府主导构建多元主体的协同治理模式，实现长江流域水资源和水环境的可持续供给。
二、流域跨界水污染治理模式之困境
（一）地方政府环境治理目标异化
权威型治理模式与我国科层体制的运行有关。受区域差异等因素的限制，国家不得不通过科层制将环境治理权下放，而地方政府可以根据本地资源情况因地适宜的进行环境管制。近几年来，我国仍然在提倡加强中央及地方政府对流域的治理，政府环境管制权有不断扩张的趋势，但是政府权力却没有边界，地方政府仅需要对由于严重的流域污染事故导致的社会不稳定承担政治责任而非法律责任，所以地方政府对环境治理一般持“不求有功但求无过”的态度。地方政府处于发展经济、保护环境等多元任务环境中，面对官员晋升或经济利益的诱惑，基于权衡利益后往往会选择对当地企业形成庇护，导致整个流域治理陷入市场和政府双双失灵的困境。因此，权威性环境治理模式下，地方政府“变通”或“悬置”环境法后形成的“新制度”导致流域环境治理目标的悬置甚至异化。
（二）企业治污积极性不高
依据现行法律，水污染治理主要采取“命令—控制”模式对排污企业进行规制。《水污染防治法》中有关排污企业的章节中，大半是带有“禁止”“不得”和“应当”字眼的义务性法条。这种政府权力—企业义务的单向性的管制模式不仅体现了政府与企业之间权利义务的不对等，还给排污企业造成治污只会造成成本消耗而不会创造任何收益的印象，从而导致排污企业治污不积极，环境监管和执法困难重重。比如，《水污染防治法》第25条提出“建立监测数据共享机制，加强对水环境监测的管理”。第24条提出“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当对监测数据的真实性和准确性负责。但是却没有规定排污企业提供虚假信息的法律责任。作为排污主体，企业直接掌握比较真实的环境信息和治污技术。然而，作为理性经济人，出于治污成本和利润衡量，他们往往不愿意向政府提供真实信息。这使得政府掌握的监测数据不准确，共享机制如同虚设导致决策失误。
（三）水环境公益诉讼制度缺失导致司法监督错位
公众参与流域水污染治理中的不足导致水污染管制缺乏体制外的监督力量。环境法合作原则主张公众参与治理决策的整个过程。而作为审查水环境政策、政府环境行政行为最直接、最有效的渠道，环境司法由于水环境公益诉讼制度的缺失而变得监督乏力。现行《水污染防治法》仅规定了当事人就水污染损害赔偿纠纷可提起诉讼，但未规定水环境公益受到损害时法院如何处理。这种不合理的诉讼机制将水生态水环境在内的的环境公益排除在外，不能及时有效的控制流域性水污染，弱化了司法的保障作用。因此，对于流域水污染问题，司法机关和环保团体只能依靠环境民事公益诉讼制度，依法监督企业等私主体的水污染行为。由于环境行政公益诉讼制度缺失，加之对流域水污染问题严重性的认识不足，最应接受审查的政府环境行政行为得以逃避监督。司法监督错位在一定程度上导致环境行政权力扩张甚至被滥用，削弱了水污染管制的效力。
三、模式转变：从科层管理到政府主导的协同治理模式 （一）完善联防共治机制
流域环境污染和生态破坏联合防治制度是“基于环境整体性、环境要素流动性的特点，主动克服行政管理的地域性、分割性而展开的制度设计”。2014年《环境保护法》概括性的规定了在流域内进行联防联治，2017年《長江经济带生态环境保护规划》也指出“破解跨界生态破坏和环境污染的关键在于建立区域间联防共治机制”。但事实上，我国一直是以各级人民政府及其水行政主管部门为主导，以流域管理机构为辅助和补充、各行业部门共同管理防治的流域水污染治理格局，这种中央权威型管制模式致使流域联防共治机制并没有很好的建立和实施。从现有规划制度看，《水法》规定了流域规划和区域规划，《水污染防治法》规定了水污染防治规划，两者制定主体、规划内容不一致，也缺乏相互衔接;从现有标准制度看，部门利益导向仍然较为明显，而且整个环境标准体系中缺乏以特定流域为对象展开的标准设计;从现有环评制度看，目前沿江各省市设立的环评机制和规制还不统一;从现有监测制度看，水量与水质监测分属水利系统和环保系统，监测网络重复建设严重，测量标准不一致、监测数据的真实性和准确性存在问题。从现有执法情况看，各地方政府部门执法的标准、尺度不统一，且没有专门的流域水环境执法机构。因此，有必要通过科学的流域立法，将五项统一的原则性规定转化为具体机制，明确统一的水污染防治规划、水环境质量标准等重大事项;明确和细化参与联合防治各方的权利义务、磋商程序、协议效力、违约责任等内容，使长江流域跨界环境污染和生态破坏联防制度能够真正发挥实效。
（二）加强横向政府间合作
与传统命令—控制为主的科层管理模式不同，流域协同治理更加强调治理主体的多元化以及治理主体间的沟通对话和平等协商，通过在利益冲突中相互妥协达成共识。在这过程中，需要法律作为工具激发政府主体参与流域治理的积极性、塑造各层级的协调合作平台、确立协调合作规则和违约机制以规范协作行为。在区域合作方面，由于缺乏自上而下的法律授权，目前长江流域横向政府间尚未形成权威稳定的合作制度，开展的合作实践一般仅限于联席会议、签订宣言协议、组织联合行动等非正式非制度化的措施。因此，未来针对长江流域进行综合立法时可以对此开展制度创新，并做较为具体的、可操作的规范安排。就中央政府而言，作为整体利益代表的国务院及相关部门应积极引导地方政府就跨域治理事务进行协商，通过完善财政转移支付和生态保护补偿机制，为地方协商合作提供动力。例如，在原环保部的牵头下，安徽省、浙江省就新安江流域生态环境治理达成了生态补偿协议;取得了较好的示范效应。
（三）改革传统政绩考核体系
为避免各地政府官员基于自身利益最大化而采取地方保护主义牺牲流域环境资源，必须使政府官员树立科学的政绩观，完善现行官员政绩考核体系，建立一套以环保考评指标、绿色GDP指标在内的数字化、规范化的干部考核体系。只有打破以经济发展为考核标准的格局，使环境问题成为足以决定官员命运的重要砝码，官员才能重视流域水污染问题，才能使当地社会经济发展走上绿色可持续发展道路。此外，在绩效考核中，常态化、规范化的问责机制应纳入绩效考核指标，尤其是出现重大环境污染事故时，要加强对地方领导干部问责力度，必须追究其相关行政责任，而且应当终身追究。最后，要把地方政府官员的升迁考核与最近国家推行的“河长制”结合起来，由各地政府行政首长对辖区内流域水污染治理绩效直接负责，不仅能加强政府官员治理流域水污染的行政职责，还能激发各级地方政府主动与相邻政府协作治理的意愿，增强跨界水污染治理的协同效应，以新的思路推动长江经济带绿色发展。
四、结语
现行权威型环境治理模式已不足以应对流域、大气等公共资源问题，亟需推动流域治理模式由权威性科层管理模式向协同治理模式转变。不仅需要完善流域管理体制、加强联合执法和监管、约束地方保护主义行为，还需要鼓励社会公众力量的参与，这种参与可以是体制纠错层面的，还可以是资金技术层面的。通过政府与社会的良性互动，相信长江流域水污染这一公共事务可以得到有效治理。
[ 参 考 文 献 ]
[1]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京：法律出版社，2014.
[2]张文松.从管制到合作：环境法合作原则下水污染治理模式的反思与重构[J].中南大学学报（社会科学版），2017（1）：49-56.
[3]张文松，蔡守秋.推行水污染合作治理模式的法治路径[J].中州学刊，2017（5）：57-60.
[4]秦鹏，李汝义.长江流域跨区水污染的法律规制——基于现实考察与利益博弈的反思[J].西南民族大学学报（人文社科版），2012（11）：89-93.
[5]杜微.跨界水污染的府际协同治理机制研究综述[J].湖南财政经济学院学报，2015（5）：138-146.
关键词：流域水污染;权威型模式;协同治理
中图分类号：X52文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）08-0076-02
作者简介：李婷（1995-），女，汉族，四川南充人，重庆大学，硕士生，研究方向：环境与资源保护法学。
自20世纪90年代后，长江流域水污染问题逐渐突出，不仅影响到沿江群众的生产生活，还给上下游各级政府治理流域水污染提出了难题——传统分地区、分部门的环境管理体制在面临具有整体性和污染外部性的的流域问题时显得捉襟见肘。在我国流域水环境治理中，分割式的行政管理体制打破了流域水生态环境系统的完整性，造成流域内政府间难以协调控制跨界水污染。从根本上说，我国流域治理还停留在传统的权威型环境治理模式，在这种模式中，科层制运行的异化减损了国家流域治理法律的实际效率和功能，阻断了社会公众与流域治理事务之间的关联，使环境治理呈现出单向化和集权化的倾向，进而造成流域上下游政府由于政府与政府间、政府与企业间利益博弈而导致跨界水污染治理低效的局面。
一、长江流域水污染协同治理的必要性
作为公共资源，水资源和水环境具有明显的非排他使用性，单向的行政管制模式难以调动各利益主体治污的积极性，造成了近些年来的水资源危机。在此背景下，2015年国务院发布的《水污染防治行动计划》要求“坚持政府与市场协同，坚持全民参与，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的水污染防治新机制”，2016年“十三五”规划纲要提出“构建政府、企业、公众合作共治的环境治理体系”，明确了企业和公众治理主体的地位。对于长江而言，目前长江流域生态保护的理念和具体政策、规划都已经或即将具备，2017年国家相继发布了《长江经济带生态环境保护规划》、《按流域设置环境监管和行政执法机构的试点》、《关于全面推行河长制的意见》、《重点流域水污染防治规划（2016-2020年）》。不管是按流域统一设置执法和监管机构，还是流域环境治理实行首长负责制，还是推进省以下环保机构垂直改革，都在一定程度上有利于提高政府治理流域的效率。但这些政策说到底还是通过纵向上强化行政权的配置和运行来加强流域治理，实践中，由于横向政府间缺乏统一稳定的合作制度，很难确保流域内各级地方政府间、政府与企业间协调行动。故接下来有必要在长江流域治理中吸纳社会共治理念，不断完善流域法律政策体系，以政府主导构建多元主体的协同治理模式，实现长江流域水资源和水环境的可持续供给。
二、流域跨界水污染治理模式之困境
（一）地方政府环境治理目标异化
权威型治理模式与我国科层体制的运行有关。受区域差异等因素的限制，国家不得不通过科层制将环境治理权下放，而地方政府可以根据本地资源情况因地适宜的进行环境管制。近几年来，我国仍然在提倡加强中央及地方政府对流域的治理，政府环境管制权有不断扩张的趋势，但是政府权力却没有边界，地方政府仅需要对由于严重的流域污染事故导致的社会不稳定承担政治责任而非法律责任，所以地方政府对环境治理一般持“不求有功但求无过”的态度。地方政府处于发展经济、保护环境等多元任务环境中，面对官员晋升或经济利益的诱惑，基于权衡利益后往往会选择对当地企业形成庇护，导致整个流域治理陷入市场和政府双双失灵的困境。因此，权威性环境治理模式下，地方政府“变通”或“悬置”环境法后形成的“新制度”导致流域环境治理目标的悬置甚至异化。
（二）企业治污积极性不高
依据现行法律，水污染治理主要采取“命令—控制”模式对排污企业进行规制。《水污染防治法》中有关排污企业的章节中，大半是带有“禁止”“不得”和“应当”字眼的义务性法条。这种政府权力—企业义务的单向性的管制模式不仅体现了政府与企业之间权利义务的不对等，还给排污企业造成治污只会造成成本消耗而不会创造任何收益的印象，从而导致排污企业治污不积极，环境监管和执法困难重重。比如，《水污染防治法》第25条提出“建立监测数据共享机制，加强对水环境监测的管理”。第24条提出“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当对监测数据的真实性和准确性负责。但是却没有规定排污企业提供虚假信息的法律责任。作为排污主体，企业直接掌握比较真实的环境信息和治污技术。然而，作为理性经济人，出于治污成本和利润衡量，他们往往不愿意向政府提供真实信息。这使得政府掌握的监测数据不准确，共享机制如同虚设导致决策失误。
（三）水环境公益诉讼制度缺失导致司法监督错位
公众参与流域水污染治理中的不足导致水污染管制缺乏体制外的监督力量。环境法合作原则主张公众参与治理决策的整个过程。而作为审查水环境政策、政府环境行政行为最直接、最有效的渠道，环境司法由于水环境公益诉讼制度的缺失而变得监督乏力。现行《水污染防治法》仅规定了当事人就水污染损害赔偿纠纷可提起诉讼，但未规定水环境公益受到损害时法院如何处理。这种不合理的诉讼机制将水生态水环境在内的的环境公益排除在外，不能及时有效的控制流域性水污染，弱化了司法的保障作用。因此，对于流域水污染问题，司法机关和环保团体只能依靠环境民事公益诉讼制度，依法监督企业等私主体的水污染行为。由于环境行政公益诉讼制度缺失，加之对流域水污染问题严重性的认识不足，最应接受审查的政府环境行政行为得以逃避监督。司法监督错位在一定程度上导致环境行政权力扩张甚至被滥用，削弱了水污染管制的效力。
三、模式转变：从科层管理到政府主导的协同治理模式 （一）完善联防共治机制
流域环境污染和生态破坏联合防治制度是“基于环境整体性、环境要素流动性的特点，主动克服行政管理的地域性、分割性而展开的制度设计”。2014年《环境保护法》概括性的规定了在流域内进行联防联治，2017年《長江经济带生态环境保护规划》也指出“破解跨界生态破坏和环境污染的关键在于建立区域间联防共治机制”。但事实上，我国一直是以各级人民政府及其水行政主管部门为主导，以流域管理机构为辅助和补充、各行业部门共同管理防治的流域水污染治理格局，这种中央权威型管制模式致使流域联防共治机制并没有很好的建立和实施。从现有规划制度看，《水法》规定了流域规划和区域规划，《水污染防治法》规定了水污染防治规划，两者制定主体、规划内容不一致，也缺乏相互衔接;从现有标准制度看，部门利益导向仍然较为明显，而且整个环境标准体系中缺乏以特定流域为对象展开的标准设计;从现有环评制度看，目前沿江各省市设立的环评机制和规制还不统一;从现有监测制度看，水量与水质监测分属水利系统和环保系统，监测网络重复建设严重，测量标准不一致、监测数据的真实性和准确性存在问题。从现有执法情况看，各地方政府部门执法的标准、尺度不统一，且没有专门的流域水环境执法机构。因此，有必要通过科学的流域立法，将五项统一的原则性规定转化为具体机制，明确统一的水污染防治规划、水环境质量标准等重大事项;明确和细化参与联合防治各方的权利义务、磋商程序、协议效力、违约责任等内容，使长江流域跨界环境污染和生态破坏联防制度能够真正发挥实效。
（二）加强横向政府间合作
与传统命令—控制为主的科层管理模式不同，流域协同治理更加强调治理主体的多元化以及治理主体间的沟通对话和平等协商，通过在利益冲突中相互妥协达成共识。在这过程中，需要法律作为工具激发政府主体参与流域治理的积极性、塑造各层级的协调合作平台、确立协调合作规则和违约机制以规范协作行为。在区域合作方面，由于缺乏自上而下的法律授权，目前长江流域横向政府间尚未形成权威稳定的合作制度，开展的合作实践一般仅限于联席会议、签订宣言协议、组织联合行动等非正式非制度化的措施。因此，未来针对长江流域进行综合立法时可以对此开展制度创新，并做较为具体的、可操作的规范安排。就中央政府而言，作为整体利益代表的国务院及相关部门应积极引导地方政府就跨域治理事务进行协商，通过完善财政转移支付和生态保护补偿机制，为地方协商合作提供动力。例如，在原环保部的牵头下，安徽省、浙江省就新安江流域生态环境治理达成了生态补偿协议;取得了较好的示范效应。
（三）改革传统政绩考核体系
为避免各地政府官员基于自身利益最大化而采取地方保护主义牺牲流域环境资源，必须使政府官员树立科学的政绩观，完善现行官员政绩考核体系，建立一套以环保考评指标、绿色GDP指标在内的数字化、规范化的干部考核体系。只有打破以经济发展为考核标准的格局，使环境问题成为足以决定官员命运的重要砝码，官员才能重视流域水污染问题，才能使当地社会经济发展走上绿色可持续发展道路。此外，在绩效考核中，常态化、规范化的问责机制应纳入绩效考核指标，尤其是出现重大环境污染事故时，要加强对地方领导干部问责力度，必须追究其相关行政责任，而且应当终身追究。最后，要把地方政府官员的升迁考核与最近国家推行的“河长制”结合起来，由各地政府行政首长对辖区内流域水污染治理绩效直接负责，不仅能加强政府官员治理流域水污染的行政职责，还能激发各级地方政府主动与相邻政府协作治理的意愿，增强跨界水污染治理的协同效应，以新的思路推动长江经济带绿色发展。
四、结语
现行权威型环境治理模式已不足以应对流域、大气等公共资源问题，亟需推动流域治理模式由权威性科层管理模式向协同治理模式转变。不仅需要完善流域管理体制、加强联合执法和监管、约束地方保护主义行为，还需要鼓励社会公众力量的参与，这种参与可以是体制纠错层面的，还可以是资金技术层面的。通过政府与社会的良性互动，相信长江流域水污染这一公共事务可以得到有效治理。
[ 参 考 文 献 ]
[1]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京：法律出版社，2014.
[2]张文松.从管制到合作：环境法合作原则下水污染治理模式的反思与重构[J].中南大学学报（社会科学版），2017（1）：49-56.
[3]张文松，蔡守秋.推行水污染合作治理模式的法治路径[J].中州学刊，2017（5）：57-60.
[4]秦鹏，李汝义.长江流域跨区水污染的法律规制——基于现实考察与利益博弈的反思[J].西南民族大学学报（人文社科版），2012（11）：89-93.
[5]杜微.跨界水污染的府际协同治理机制研究综述[J].湖南财政经济学院学报，2015（5）：138-146.