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【摘要】在省、州委、州政府的大力扶持下，近年来，刚察县紧密结合"建设新刚察、创造新生活"这一主题，扎实推进"三大经济板块"建设。本文就刚察县在牧区城镇化发展的现状，存在的不足及实现城镇化的措施等方面做了几点论述。
【关键词】牧区；城镇化；刚察
【Abstract】At the provincial， prefectural， the state vigorously support， in recent years， the county was just closely with "build new just examine， creating new life" this topic， promoting construction of "the three major economic sectors". Just was made in the county in the pastoral areas are presented in this paper the present situation of the development of urbanization， the deficiencies and the measures of realizing urbanization aspect to do some paper.
【Key words】Pastoral areas； Urbanization； Just chat
一、 刚察县城镇化发展的现状
（一）刚察县城镇化建设情况
刚察县隶属青海省海北藏族自治州，地处全国最美五大湖之首的"青海湖"北岸，清绝挺拔的祁连山南麓，因史称"环海八族"藏族首领部落"刚察族"而得名，于1953年建政，1997年被国务院批准为对外开放县。全县辖3乡2镇1场，31个行政村，总人口4.5万人，总面积8138.07平方公里，有藏、汉、蒙古等12个民族，藏族占总人口的63.38%，是以藏族为主的多民族聚居地。近年来，在国家、省、州委、州政府的大力扶持下，认真学习和深刻领会党的十八大精神，坚持用党的十八大精神统一思想，指导工作，贯彻落实省委十二次党代会精神，紧密结合"建设新刚察，创造新生活"这一主题，紧紧围绕科学发展、保护生态、改善民生三大历史任务，全力以赴"调结构、保民生、促和谐"，不折不扣"抓发展、抓落实、抓稳定"，扎实推进"三大经济板块"建设，县域经济社会发展取得了显著成就，农牧民的生活水平有了很大提高。特别是2008年以来在强化基础设施建设、整治城区环境卫生、城镇亮化绿化等方面做了大量工作。先后累计投资2.7亿元，相继建成一批城镇基础设施项目，城镇公共服务功能不断配套完善，藏城吸纳人口和辐射聚集的能力不断增强；累计完成招商项目投资1.7亿元，一定程度上缓解城镇建设资金不足的情况，城镇建设可持续发展能力进一步增强。2012年，全县总人口为4.5万人，其中居住在城镇的人口为1.85万人，城镇化率为41%， 2013年城镇化率要达到44.5%。
（二）存在的主要问题
刚察县城镇化发展虽然取得了很大成绩，但与形势要求、广大群众的愿望及其它兄弟县相比，整体水平仍偏低，在发展和规划、建设、管理中仍存在一些不容忽视的问题。
一是城镇化综合水平偏低。刚察县城镇化率按现有户籍人口计算2012年城镇化率为41%。二是城镇产业结构不尽合理。刚察县作为环湖北岸最富盛名的牧业大县，第一产业比重较大，二、三产业发展缓慢，远远不能适应城镇经济的发展。三是城镇规模小，对经济的辐射拉动能力低。县城是城镇体系的重要支撑，但我县城镇规模过小，规模效益低，对经济的拉动和吸纳农村牧区剩余劳动的能力不强，资金、技术、人才、信息等要素得不到有效积聚和合理流动。四是城镇基础设施建设滞后。随着藏城建设的稳步推进和城镇规模的不断扩大，城镇基础设施仍显滞后，尚不能满足经济社会发展的需求。县城供水管网老化、年久失修、损耗严重；排水、排污管网尚未形成系统网络；城镇交通道路网络尚不健全，"断头路"较多；城镇供暖尚未实现全覆盖，供暖负荷过大；输配电线路和通信线路架设杂乱无章，部分线路横跨马路，影响藏城美观。
二、推进牧区城镇化的意义
（一）提升小城镇发展质量是加快城乡统筹的必然要求
一是突出特色。各乡镇要根据各自优势，科学确定城镇风格，建设特色城镇，发展特色产业。坚持继承与创新相结合，重视历史文物古迹、地方特色文化、自然景观的保护和利用，建设既有地方特色又有时代气息的现代化城镇。二是建管并重。在注重城镇规划、建设的同时，要加强城镇管理。按照市场化经营、企业化管理、社会化服务的要求，逐步建立科学、规范、依法、高效的经营管理和运行机制，不断提高城镇建设与管理的现代化水平。三是可持续发展。要充分考虑资源和环境的承载能力，以人为本，正确处理当前利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，坚持经济效益、社会效益和环境效益的统一。
（二）积极推进牧区城镇化进程对促进经济社会发展至关重要
县域经济是城乡统筹发展的纽带，而城镇化又是统筹城乡经济社会发展的重要载体。在全国工业化和城镇化快速推进的新形势下，把加快发展壮大县域经济与推进城镇化进程有机结合起来，以县域经济的发展来推动城镇化进程，是一条符合刚察实际的发展路子。县域经济的发展壮大直接推动着城镇化进程；城镇化进程的快慢，又反过来影响着县域经济的发展。推进城镇化有利于农牧区工业的产业集聚，有利于服务业的成长，有利于促进农牧区劳动力的转移，加快小城镇发展，是新阶段发展县域经济的重要支撑。
（三）城镇化建设是牧区小康建设的关键所在
通过深入调查研究，认为加快城镇化建设是带动和促进牧区发展的一项战略性措施，城镇化是促进牧业发展和改善牧民生活的载体，是牧区经济社会持续发展的平台，是牧区小康建设的突破口，把城镇建设搞上去，牧区的许多老大难问题，比如基础教育、卫生、通讯、电力等问题就比较好解决。一是牧民的生活质量大有提高。牧民进县城，就可以和城里人一样共享社会公共服务设施资源，供电、供水、供暖、通讯等问题都得到解决。牧区城镇化建设促进了农牧民收入的提高，2012年刚察县农牧民人均纯收入达7815元。二是教育、卫生水平大有提高。教育、卫生是牧区的老大难问题，由于牧民居住高度分散，教育、卫生设施建设成本高、效益差。牧民向城镇聚集，政府就可以集中有限的财力办好教育、卫生事业。我县实现城镇化后，集中财力在县城建设了标准化中小学校和幼儿园，全县城乡适龄儿童入学率达98.8%。医疗保健、文化娱乐、社区服务等设施也大大改善，牧民享受到了较高质量的医疗卫生服务，文化生活日益丰富。三是产业结构调整加快。许多农牧民进城后已开始向第二、第三产业转移，就业结构正在发生变化。四是草畜矛盾开始缓解，生态环境有所改善。随着全县夏季草场禁牧和游牧民定居工程的实施，切实提高农牧业生产经营组织化、规模化程度，农牧民进城逐步向二、三产业转移以及牲畜商品率的提高，畜牧业经营方式发生了变化，草场超载现象有所减少，再加上草场建设力度加大，草场退化现象有所减缓生态环境有所改善。 三、实现城镇化率的目标途径
（一）牧区城镇化建设是刚察县生态环境保护的关键措施
牧区城镇化建设是我县生态环境保护的关键措施。推进牧区的城镇化建设，把相当一部分牧民逐步从草地上迁出来，这是最好的保护生态，也是保护环湖草场的治本措施。推进牧区城镇化的意义，主要要从保护生态的角度去认识，不能单纯从牧区的问题来考虑。就目前牧区的现状而言，超载放牧现象比较普遍，是草场退化、沙化的主要原因，这种现象再不扼制住，其后果是不勘设想，将导致草场严重沙化、河水枯竭，到那时再去解决这个问题，其代价就大几百倍，甚至几百年也解决不了。
（二）城镇住家，村社办牧场的居住模式是推进牧区城镇化的最佳途径
城里住家，乡下办牧场的居住模式是推进牧区城镇化的最佳途径。许多人担心牧民进城干什么，靠什么吃饭，刚察县现阶段游牧民定居建设的经验回答了这个问题。城里住家，乡下办牧场，即把家安在城里，老人、小孩等住在城里，青壮年在乡下放牧或者雇人放牧。由于畜牧业生产方式不同于种植业，这种做法是行得通的，其实新西兰、澳大利亚等国草场畜牧业早已是这样做的。从我省牧区的实际情况而言，通过这种过渡的办法，由牧民到城市居民，经过若干年完全脱离畜业，转入二、三产业，剩下的一部分牧户变成规模较大的家庭牧场，这应该是牧区的发展目标。推行这种城里住家，乡下办牧场的模式，也并不是说所有的牧户都集中到县城，应因地制宜，认为这种的做法适合我县的发展要求和县情实际。即以县城为主，再造若干区位优势相对好的地方建城镇，人口较多的乡镇应走这种城镇化的路子。
（三）对牧区城镇化建设要有切实可行的鼓励政策和扶持措施
对牧区城镇化建设要有切实可行的鼓励政策和扶持措施。牧民进城定居是一项涉及千家万户牧民切身利益的系统工程，因此必须要有一系列符合实际，行之有效的鼓励政策和扶持措施，让广大牧民在实现城镇化过程中得到帮助，享受到实惠。我县对游牧民定居采取统一规划、统一设计、统一建房，地皮和配套建设费用由政府承担，如圣湖佳苑游牧民标准化小区由县政府统一协调从银行贷款，并给每户贴息的政策等一系列鼓励政策和扶持措施深得民心，有相当数量的牧民从牧区搬迁到县城。
四、实现城镇化率的办法措施
（一）加强城镇规划工作，提高城镇建设水平
城镇规划是城镇建设和发展的蓝图，是管理和建设城镇的基本依据。要把城镇规划纳入国民经济和社会发展总体规划，与交通、土地、水利、生态、产业规划以及生产力布局调整相衔接。城镇中心区和重要地段及标志性街道和标志性建筑要做好详细规划和设计，实行控制性详细规划的制度，对没有编制控制性详细规划的地段不得开发建设。风景区规划要与周边旅游城镇规划相衔接，保护好自然环境和文化特色，严格控制区内建设项目。切实加强组织领导，积极有序地推进城镇化进程。要搞好规划，要合理布局小城镇。原则上以县城为重点，要结合县情实际和区位优势特点，重新审视乡镇区划布局，根据地理特点，区位优势，人口密度，村社分布，人文传统等因素，适应合并乡镇，集中资金发展以县城为重点的小城镇。要引入市场机制实行进管结合，充分发挥城镇功能，使城镇建设成为牧区现代化的文明窗口，把城镇建设成干净、舒适、功能齐全、设施配套、交通便捷的美好家园。要大力发展二、三产业，产业是人口积聚的基础，推进城镇化的助推器，没有产业就吸引不了农牧民进城。
（二）调整优化产业结构和布局，大力发展城镇经济
城镇经济的发展是推进城镇化的动力，城镇化的推进又可加快城镇经济的发展，二者相辅相成，相互促进，不可分割。大中城市在提升改造现有产业、企业的基础上，重点发展污染轻、能耗少、就业容量大的行业和其他"都市型工业"及高新技术产业，逐步淘汰污染重、占地多等不符合城市发展要求的企业和产品。所以，刚察县城镇发展学习其他州县的先进经验和做法，要大力推进技术进步，调整产业结构，拓展非资源型产业领域，加快培植接续产业和替代产业，增强可持续发展的能力。要因地制宜地加快各类工业园区、生态园区建设，积极发展旅游业和现代物流及休闲服务和文化娱乐等服务业。加快建筑业和房地产业的发展，规范发展物业管理，进一步改善居民居住环境。县城和乡镇发展要面向农牧业和农村牧区的农畜产品运输、仓储、贸易、信息与技术推广，因地制宜地发展集贸市场和各类综合、专业市场，吸引私营企业、个体工商户和农牧民到小城镇参与建设、投资发展。鼓励大中城市的工商企业到小城镇进行产品开发、连锁经营、物流配送、农畜产品流通等经营活动。
（三）落实户籍管理制度，促进人口集聚
尽快用准入条件取代进入城镇人口的控制指标。凡在大中城市规定时间内有合法的职业和固定住所的，其本人及其随同居住的直系亲属均可登记城镇户口。积极稳妥地实施生态移民，对边远落后、生态恶劣的农村牧区人口按规划有步骤地整体搬迁，向县城和乡镇集中。对刚察县从外地引进的各类人才和愿意进入城市的有技术、有资金、有专长的县内外各类人员优先办理城镇户口，其配偶及子女可随迁。
（四）深化劳动和社会保障制度改革
尽快建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场和人才市场。鼓励农村牧区富余劳动力就近向小城镇转移，积极引导跨地区有序流动就业。加快城镇就业、养老、失业、医疗保险等社会保障体系建设，完善社会救济制度，合理调整最低工资标准和最低生活保障标准，切实保障农牧民进城务工的合法权益，下功夫解决好下岗失业人员再就业问题。鼓励各类企业和社会各界采取多种形式兴办各种社会福利事业。
【关键词】牧区；城镇化；刚察
【Abstract】At the provincial， prefectural， the state vigorously support， in recent years， the county was just closely with "build new just examine， creating new life" this topic， promoting construction of "the three major economic sectors". Just was made in the county in the pastoral areas are presented in this paper the present situation of the development of urbanization， the deficiencies and the measures of realizing urbanization aspect to do some paper.
【Key words】Pastoral areas； Urbanization； Just chat
一、 刚察县城镇化发展的现状
（一）刚察县城镇化建设情况
刚察县隶属青海省海北藏族自治州，地处全国最美五大湖之首的"青海湖"北岸，清绝挺拔的祁连山南麓，因史称"环海八族"藏族首领部落"刚察族"而得名，于1953年建政，1997年被国务院批准为对外开放县。全县辖3乡2镇1场，31个行政村，总人口4.5万人，总面积8138.07平方公里，有藏、汉、蒙古等12个民族，藏族占总人口的63.38%，是以藏族为主的多民族聚居地。近年来，在国家、省、州委、州政府的大力扶持下，认真学习和深刻领会党的十八大精神，坚持用党的十八大精神统一思想，指导工作，贯彻落实省委十二次党代会精神，紧密结合"建设新刚察，创造新生活"这一主题，紧紧围绕科学发展、保护生态、改善民生三大历史任务，全力以赴"调结构、保民生、促和谐"，不折不扣"抓发展、抓落实、抓稳定"，扎实推进"三大经济板块"建设，县域经济社会发展取得了显著成就，农牧民的生活水平有了很大提高。特别是2008年以来在强化基础设施建设、整治城区环境卫生、城镇亮化绿化等方面做了大量工作。先后累计投资2.7亿元，相继建成一批城镇基础设施项目，城镇公共服务功能不断配套完善，藏城吸纳人口和辐射聚集的能力不断增强；累计完成招商项目投资1.7亿元，一定程度上缓解城镇建设资金不足的情况，城镇建设可持续发展能力进一步增强。2012年，全县总人口为4.5万人，其中居住在城镇的人口为1.85万人，城镇化率为41%， 2013年城镇化率要达到44.5%。
（二）存在的主要问题
刚察县城镇化发展虽然取得了很大成绩，但与形势要求、广大群众的愿望及其它兄弟县相比，整体水平仍偏低，在发展和规划、建设、管理中仍存在一些不容忽视的问题。
一是城镇化综合水平偏低。刚察县城镇化率按现有户籍人口计算2012年城镇化率为41%。二是城镇产业结构不尽合理。刚察县作为环湖北岸最富盛名的牧业大县，第一产业比重较大，二、三产业发展缓慢，远远不能适应城镇经济的发展。三是城镇规模小，对经济的辐射拉动能力低。县城是城镇体系的重要支撑，但我县城镇规模过小，规模效益低，对经济的拉动和吸纳农村牧区剩余劳动的能力不强，资金、技术、人才、信息等要素得不到有效积聚和合理流动。四是城镇基础设施建设滞后。随着藏城建设的稳步推进和城镇规模的不断扩大，城镇基础设施仍显滞后，尚不能满足经济社会发展的需求。县城供水管网老化、年久失修、损耗严重；排水、排污管网尚未形成系统网络；城镇交通道路网络尚不健全，"断头路"较多；城镇供暖尚未实现全覆盖，供暖负荷过大；输配电线路和通信线路架设杂乱无章，部分线路横跨马路，影响藏城美观。
二、推进牧区城镇化的意义
（一）提升小城镇发展质量是加快城乡统筹的必然要求
一是突出特色。各乡镇要根据各自优势，科学确定城镇风格，建设特色城镇，发展特色产业。坚持继承与创新相结合，重视历史文物古迹、地方特色文化、自然景观的保护和利用，建设既有地方特色又有时代气息的现代化城镇。二是建管并重。在注重城镇规划、建设的同时，要加强城镇管理。按照市场化经营、企业化管理、社会化服务的要求，逐步建立科学、规范、依法、高效的经营管理和运行机制，不断提高城镇建设与管理的现代化水平。三是可持续发展。要充分考虑资源和环境的承载能力，以人为本，正确处理当前利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，坚持经济效益、社会效益和环境效益的统一。
（二）积极推进牧区城镇化进程对促进经济社会发展至关重要
县域经济是城乡统筹发展的纽带，而城镇化又是统筹城乡经济社会发展的重要载体。在全国工业化和城镇化快速推进的新形势下，把加快发展壮大县域经济与推进城镇化进程有机结合起来，以县域经济的发展来推动城镇化进程，是一条符合刚察实际的发展路子。县域经济的发展壮大直接推动着城镇化进程；城镇化进程的快慢，又反过来影响着县域经济的发展。推进城镇化有利于农牧区工业的产业集聚，有利于服务业的成长，有利于促进农牧区劳动力的转移，加快小城镇发展，是新阶段发展县域经济的重要支撑。
（三）城镇化建设是牧区小康建设的关键所在
通过深入调查研究，认为加快城镇化建设是带动和促进牧区发展的一项战略性措施，城镇化是促进牧业发展和改善牧民生活的载体，是牧区经济社会持续发展的平台，是牧区小康建设的突破口，把城镇建设搞上去，牧区的许多老大难问题，比如基础教育、卫生、通讯、电力等问题就比较好解决。一是牧民的生活质量大有提高。牧民进县城，就可以和城里人一样共享社会公共服务设施资源，供电、供水、供暖、通讯等问题都得到解决。牧区城镇化建设促进了农牧民收入的提高，2012年刚察县农牧民人均纯收入达7815元。二是教育、卫生水平大有提高。教育、卫生是牧区的老大难问题，由于牧民居住高度分散，教育、卫生设施建设成本高、效益差。牧民向城镇聚集，政府就可以集中有限的财力办好教育、卫生事业。我县实现城镇化后，集中财力在县城建设了标准化中小学校和幼儿园，全县城乡适龄儿童入学率达98.8%。医疗保健、文化娱乐、社区服务等设施也大大改善，牧民享受到了较高质量的医疗卫生服务，文化生活日益丰富。三是产业结构调整加快。许多农牧民进城后已开始向第二、第三产业转移，就业结构正在发生变化。四是草畜矛盾开始缓解，生态环境有所改善。随着全县夏季草场禁牧和游牧民定居工程的实施，切实提高农牧业生产经营组织化、规模化程度，农牧民进城逐步向二、三产业转移以及牲畜商品率的提高，畜牧业经营方式发生了变化，草场超载现象有所减少，再加上草场建设力度加大，草场退化现象有所减缓生态环境有所改善。 三、实现城镇化率的目标途径
（一）牧区城镇化建设是刚察县生态环境保护的关键措施
牧区城镇化建设是我县生态环境保护的关键措施。推进牧区的城镇化建设，把相当一部分牧民逐步从草地上迁出来，这是最好的保护生态，也是保护环湖草场的治本措施。推进牧区城镇化的意义，主要要从保护生态的角度去认识，不能单纯从牧区的问题来考虑。就目前牧区的现状而言，超载放牧现象比较普遍，是草场退化、沙化的主要原因，这种现象再不扼制住，其后果是不勘设想，将导致草场严重沙化、河水枯竭，到那时再去解决这个问题，其代价就大几百倍，甚至几百年也解决不了。
（二）城镇住家，村社办牧场的居住模式是推进牧区城镇化的最佳途径
城里住家，乡下办牧场的居住模式是推进牧区城镇化的最佳途径。许多人担心牧民进城干什么，靠什么吃饭，刚察县现阶段游牧民定居建设的经验回答了这个问题。城里住家，乡下办牧场，即把家安在城里，老人、小孩等住在城里，青壮年在乡下放牧或者雇人放牧。由于畜牧业生产方式不同于种植业，这种做法是行得通的，其实新西兰、澳大利亚等国草场畜牧业早已是这样做的。从我省牧区的实际情况而言，通过这种过渡的办法，由牧民到城市居民，经过若干年完全脱离畜业，转入二、三产业，剩下的一部分牧户变成规模较大的家庭牧场，这应该是牧区的发展目标。推行这种城里住家，乡下办牧场的模式，也并不是说所有的牧户都集中到县城，应因地制宜，认为这种的做法适合我县的发展要求和县情实际。即以县城为主，再造若干区位优势相对好的地方建城镇，人口较多的乡镇应走这种城镇化的路子。
（三）对牧区城镇化建设要有切实可行的鼓励政策和扶持措施
对牧区城镇化建设要有切实可行的鼓励政策和扶持措施。牧民进城定居是一项涉及千家万户牧民切身利益的系统工程，因此必须要有一系列符合实际，行之有效的鼓励政策和扶持措施，让广大牧民在实现城镇化过程中得到帮助，享受到实惠。我县对游牧民定居采取统一规划、统一设计、统一建房，地皮和配套建设费用由政府承担，如圣湖佳苑游牧民标准化小区由县政府统一协调从银行贷款，并给每户贴息的政策等一系列鼓励政策和扶持措施深得民心，有相当数量的牧民从牧区搬迁到县城。
四、实现城镇化率的办法措施
（一）加强城镇规划工作，提高城镇建设水平
城镇规划是城镇建设和发展的蓝图，是管理和建设城镇的基本依据。要把城镇规划纳入国民经济和社会发展总体规划，与交通、土地、水利、生态、产业规划以及生产力布局调整相衔接。城镇中心区和重要地段及标志性街道和标志性建筑要做好详细规划和设计，实行控制性详细规划的制度，对没有编制控制性详细规划的地段不得开发建设。风景区规划要与周边旅游城镇规划相衔接，保护好自然环境和文化特色，严格控制区内建设项目。切实加强组织领导，积极有序地推进城镇化进程。要搞好规划，要合理布局小城镇。原则上以县城为重点，要结合县情实际和区位优势特点，重新审视乡镇区划布局，根据地理特点，区位优势，人口密度，村社分布，人文传统等因素，适应合并乡镇，集中资金发展以县城为重点的小城镇。要引入市场机制实行进管结合，充分发挥城镇功能，使城镇建设成为牧区现代化的文明窗口，把城镇建设成干净、舒适、功能齐全、设施配套、交通便捷的美好家园。要大力发展二、三产业，产业是人口积聚的基础，推进城镇化的助推器，没有产业就吸引不了农牧民进城。
（二）调整优化产业结构和布局，大力发展城镇经济
城镇经济的发展是推进城镇化的动力，城镇化的推进又可加快城镇经济的发展，二者相辅相成，相互促进，不可分割。大中城市在提升改造现有产业、企业的基础上，重点发展污染轻、能耗少、就业容量大的行业和其他"都市型工业"及高新技术产业，逐步淘汰污染重、占地多等不符合城市发展要求的企业和产品。所以，刚察县城镇发展学习其他州县的先进经验和做法，要大力推进技术进步，调整产业结构，拓展非资源型产业领域，加快培植接续产业和替代产业，增强可持续发展的能力。要因地制宜地加快各类工业园区、生态园区建设，积极发展旅游业和现代物流及休闲服务和文化娱乐等服务业。加快建筑业和房地产业的发展，规范发展物业管理，进一步改善居民居住环境。县城和乡镇发展要面向农牧业和农村牧区的农畜产品运输、仓储、贸易、信息与技术推广，因地制宜地发展集贸市场和各类综合、专业市场，吸引私营企业、个体工商户和农牧民到小城镇参与建设、投资发展。鼓励大中城市的工商企业到小城镇进行产品开发、连锁经营、物流配送、农畜产品流通等经营活动。
（三）落实户籍管理制度，促进人口集聚
尽快用准入条件取代进入城镇人口的控制指标。凡在大中城市规定时间内有合法的职业和固定住所的，其本人及其随同居住的直系亲属均可登记城镇户口。积极稳妥地实施生态移民，对边远落后、生态恶劣的农村牧区人口按规划有步骤地整体搬迁，向县城和乡镇集中。对刚察县从外地引进的各类人才和愿意进入城市的有技术、有资金、有专长的县内外各类人员优先办理城镇户口，其配偶及子女可随迁。
（四）深化劳动和社会保障制度改革
尽快建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场和人才市场。鼓励农村牧区富余劳动力就近向小城镇转移，积极引导跨地区有序流动就业。加快城镇就业、养老、失业、医疗保险等社会保障体系建设，完善社会救济制度，合理调整最低工资标准和最低生活保障标准，切实保障农牧民进城务工的合法权益，下功夫解决好下岗失业人员再就业问题。鼓励各类企业和社会各界采取多种形式兴办各种社会福利事业。