论文部分内容阅读
摘要：随着改革开放的不断发展，我国的行政管理体制和经济体制的改革也在不断推进。作为市场经济背景下，政府建设和发展城乡的调控和指导基础手段，国务院、党中央和各级政府及党委都对城乡规划予以高度的重视。本文在对城乡规划及其当前管理体制中的问题进行分析的基础上，提出其改革的有效策略。
关键词：管理体制；城乡规划；改革；实践
中图分类号：F252.23 文献标识码：A 文章编号：
在改革开放的初级阶段，我国城市规划在先天适应市场的基础上迅速壮大。然而，在改革政府机构的进程不断深入的过程中，各部门之间面临着日趋激烈的职能竞争，因而使规划工作受到新兴优势部门和传统优势部门的多重挤压，其综合调控职能弱化和规划职能肢解的现象日益明显。新的历史时期，城乡规划各项管理机制和体制改革的推进，综合调控功能的提升，从而促进其与市场经济不断变化发展的需要相适应成为城乡规划工作亟待解决的课题。
一、对城乡规划的认识
（一）传统城乡规划缺乏对城乡空间和土地资源价值的充分认识，因而使国有资产流失严重，城乡建设的各项资金相对较为缺乏。
（二）传统城乡规划强制性和计划性较强，在其对城市规划的严格遵循管理中，投资商缺乏充足的选择余地，从而使其积极性受到打击；在其松懈的规划执法中，各种腐败现象层出不穷。
（三）城乡规划作为城市长远利益和整体利益的代表，目前的管理城市规划机构（部分城市尚未设立具有独立管理职能的城市规划机构）对其在市场经济环境下协调与调整公众与经济法人利益的职能难以承担。
（四）传统城乡规划将土地控制使用作为其规划核心，属于静态的物质规划。其缺乏可行性实施评估和论证的规划，致使其目标僵化，具体工作中缺乏可操作性，因而对千变万化的市场缺乏有效适应而形成违法的大面积建设。
（五）传统城乡规划过于关注实现既定规划蓝图，却缺乏对调控城乡土地开发的应有重视，因而使投机土地活动较易出现。
（六）市场经济环境下，投资商过度追求经济利益往往容易对公众利益造成侵害，致使环境污染、土地浪费等问题严重，而作为代表城乡整体利益的主体，规划部门往往难以有效对其进行调控和干预，致使公众合法利益难以维护，社会公益事业的发展难以有效保障。
二、现存管理体制问题
通過调查研究发现，目前我国城乡管理体制主要存在着以下问题：
（一）管理职能缺位
作为区域规划组成部分。省域城镇规划体系的建立健全，有利于各城镇在省域范围内的健康协调发展，从而使基础设施与生态环境共保、各类资源共享及公共设施共建的目标得以实现。然而，由于对有效的政府各部门协调机制的缺乏，致使管理手段有力的、权威性高的、能够对各方面积极性进行调动的组织规划协调机构较为缺乏，从而使部门省（区）的有关主管部缺乏参与和配合规划编制与实施的力度。
（二）有效监督的缺乏
城市规划在实施阶段明显存在着缺乏事前、事中监督的问题。受上级城市规划相关行政主管部门有效监督下级城市规划相关行政部门缺失的影响，充当政府职能部门的相关城市规划部门对上级领导提出的与规划不符的决策进行盲目服从，从而使违法审批和随意修改规划的现象层出不穷。一些城市组织和开展的劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”等正是在对领导个人意志的屈从中建设的。
（三）完善机制的缺乏
很多城乡进行规划的决策权往往掌握在几个规划专家、市长或书记手中，部门规划和地方政府过大的自由裁量权及行政审批中有效监督机制和约束制度的缺乏致使其提出的决策属于少数人进行的闭门造车行为。在规划过程中，主管部门一方面属于规划的决策者和直接管理编制规划单位的上级，另一方面又属于管理规划者，从而使规划的编制和实施始终掌握在主管部门手中，属于其单方行为。
（四）统一有效管理的缺乏
目前，很多开发区或城市区级政府普遍存在着变相独立行使规划管理权或行使规划管理权的现象。在各地区掀起开发热时，一些开发区进行的封闭管理，事实上是在搞规划特权、与规划争权，其行为使有机统一的城市规划遭受破坏。在“一站式报批、一个图章对外、一个窗口对外、封闭式”的口号影响下。城市的公益设施、土地浪费等严重问题无人问津，城市功能遭受四分五裂，从而使规划出现失控现象。
三、改革城乡规划相关管理体制的有效对策
（一）规划“广度”的加强，多视角切入的重视
在进行城乡规划时，要加强对多视角切入的重视，通过将多元考虑因素提供给制定规划方案的相关部门，在对多价值观与多学科交叉与合作的重视中，使规划的“广度”得以增强；在促进规划思路向更加宽厚方向发展的同时，也为城乡规划向着合理化、科学化的发展奠定较好基础。由于城乡规划涉及空间布局、生态环境、社会伦理及经济等多方面，若过于强调对规划论的遵循，则往往造成规划视线的狭隘化。
（二）公众参与规划实践的重视
由于城乡规划涉及开发商、公众及政府等多方主体，而各个主体在主体利益及目标导向上又存在较大差异，在主体思想和主体观念上具有较大分歧。因此，在进行城乡规划编制工作时，要重视公众参与规划的多路径推进。通过公众的参与，为规划成果对主体的意愿和要求的全面反映提供保证；通过公众参与，使不同利益主体的各方面协调得以实现，使实施中激化的矛盾得以减少。
（三）各部门参与积极性的调动，多部门综合利益的协调
根据城乡规划综合需要，在进行规划方案编制时要重视对城乡规划与其它职能部门职权之间的关系进行深入研究，在对多部门利益进行综合协调的基础上，使各部门在对自身价值导向进行突出的同时，能够明确职责、主动引导，在相关政府部门和职能部门的积极响应中奠定实施规划的政府基础，从而使城乡规划综合调控和统筹社会经济发展的作用得以充分发挥。
（四）规划研究的强化，规划体系的完善
1、要对规划编制体系进行重构。要将综合分析作为基础，对城市发展思路进行明确，在跳出规模等方面局限的基础上，对结构规划的合理性进行突出。同时，在进行后期内容规划时，还要对用地空间进行控制和指导，在具体化的内容中，突出其针对性。
2、要对规划核心层次进行确立。为使城市规划管理中存在的较为明显的随意现象进行转变，需要对规划核心层次进行明确，从而为审批建设项目提供依据。在根据各区域规划编制的核心层次进行项目审批的基础上，还要促进其规划的法制化，在对违反规划的行为进行法律责任追究的同时，促进其规划体系的科学性和完备性。
3、要对规划管理的分类控制方法进行建立，在强化其引导性的基础上，促进规划相关部门自由裁量权的减少。在引导其投入精力和时间进行规划研究工作的基础上，促进其规划编制的前瞻性、战略性。
结束语：
城乡规划的实施是其进行方案编制的最终目标，而规划方案的可操作性、合理性则是推动其有效实施的基本动力。因此，作为优秀的城乡规划部门和设计人员，要树立城乡规划的责任感，在对传统城乡规划及其管理体制存在的问题进行深入探究的分析的基础上，通过对自身时间的结合，从实践规划的角度出发，在兼顾可操作性和适用性的基础上，寻求有益的城乡规划各项管理体制的改革，使其得以将城乡规划的价值充分发挥出来！
参考文献：
[1] 李广斌,王勇,袁中金. 城乡规划管理体制改革的思考——基于政治中委托代理理论的视角[J]. 经济体制改革, 2009,(02) .
[2] 刘佳福,邢海峰,张舰. 市场经济条件下省域城乡规划管理面临的问题及其制度创新[J]. 城市发展研究, 2008,(06) .
[3] 高中岗. 地方城乡规划管理制度的渐进改革和完善:以温州为案例的研究[J]. 城市发展研究, 2009,(06) .
关键词：管理体制；城乡规划；改革；实践
中图分类号：F252.23 文献标识码：A 文章编号：
在改革开放的初级阶段，我国城市规划在先天适应市场的基础上迅速壮大。然而，在改革政府机构的进程不断深入的过程中，各部门之间面临着日趋激烈的职能竞争，因而使规划工作受到新兴优势部门和传统优势部门的多重挤压，其综合调控职能弱化和规划职能肢解的现象日益明显。新的历史时期，城乡规划各项管理机制和体制改革的推进，综合调控功能的提升，从而促进其与市场经济不断变化发展的需要相适应成为城乡规划工作亟待解决的课题。
一、对城乡规划的认识
（一）传统城乡规划缺乏对城乡空间和土地资源价值的充分认识，因而使国有资产流失严重，城乡建设的各项资金相对较为缺乏。
（二）传统城乡规划强制性和计划性较强，在其对城市规划的严格遵循管理中，投资商缺乏充足的选择余地，从而使其积极性受到打击；在其松懈的规划执法中，各种腐败现象层出不穷。
（三）城乡规划作为城市长远利益和整体利益的代表，目前的管理城市规划机构（部分城市尚未设立具有独立管理职能的城市规划机构）对其在市场经济环境下协调与调整公众与经济法人利益的职能难以承担。
（四）传统城乡规划将土地控制使用作为其规划核心，属于静态的物质规划。其缺乏可行性实施评估和论证的规划，致使其目标僵化，具体工作中缺乏可操作性，因而对千变万化的市场缺乏有效适应而形成违法的大面积建设。
（五）传统城乡规划过于关注实现既定规划蓝图，却缺乏对调控城乡土地开发的应有重视，因而使投机土地活动较易出现。
（六）市场经济环境下，投资商过度追求经济利益往往容易对公众利益造成侵害，致使环境污染、土地浪费等问题严重，而作为代表城乡整体利益的主体，规划部门往往难以有效对其进行调控和干预，致使公众合法利益难以维护，社会公益事业的发展难以有效保障。
二、现存管理体制问题
通過调查研究发现，目前我国城乡管理体制主要存在着以下问题：
（一）管理职能缺位
作为区域规划组成部分。省域城镇规划体系的建立健全，有利于各城镇在省域范围内的健康协调发展，从而使基础设施与生态环境共保、各类资源共享及公共设施共建的目标得以实现。然而，由于对有效的政府各部门协调机制的缺乏，致使管理手段有力的、权威性高的、能够对各方面积极性进行调动的组织规划协调机构较为缺乏，从而使部门省（区）的有关主管部缺乏参与和配合规划编制与实施的力度。
（二）有效监督的缺乏
城市规划在实施阶段明显存在着缺乏事前、事中监督的问题。受上级城市规划相关行政主管部门有效监督下级城市规划相关行政部门缺失的影响，充当政府职能部门的相关城市规划部门对上级领导提出的与规划不符的决策进行盲目服从，从而使违法审批和随意修改规划的现象层出不穷。一些城市组织和开展的劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”等正是在对领导个人意志的屈从中建设的。
（三）完善机制的缺乏
很多城乡进行规划的决策权往往掌握在几个规划专家、市长或书记手中，部门规划和地方政府过大的自由裁量权及行政审批中有效监督机制和约束制度的缺乏致使其提出的决策属于少数人进行的闭门造车行为。在规划过程中，主管部门一方面属于规划的决策者和直接管理编制规划单位的上级，另一方面又属于管理规划者，从而使规划的编制和实施始终掌握在主管部门手中，属于其单方行为。
（四）统一有效管理的缺乏
目前，很多开发区或城市区级政府普遍存在着变相独立行使规划管理权或行使规划管理权的现象。在各地区掀起开发热时，一些开发区进行的封闭管理，事实上是在搞规划特权、与规划争权，其行为使有机统一的城市规划遭受破坏。在“一站式报批、一个图章对外、一个窗口对外、封闭式”的口号影响下。城市的公益设施、土地浪费等严重问题无人问津，城市功能遭受四分五裂，从而使规划出现失控现象。
三、改革城乡规划相关管理体制的有效对策
（一）规划“广度”的加强，多视角切入的重视
在进行城乡规划时，要加强对多视角切入的重视，通过将多元考虑因素提供给制定规划方案的相关部门，在对多价值观与多学科交叉与合作的重视中，使规划的“广度”得以增强；在促进规划思路向更加宽厚方向发展的同时，也为城乡规划向着合理化、科学化的发展奠定较好基础。由于城乡规划涉及空间布局、生态环境、社会伦理及经济等多方面，若过于强调对规划论的遵循，则往往造成规划视线的狭隘化。
（二）公众参与规划实践的重视
由于城乡规划涉及开发商、公众及政府等多方主体，而各个主体在主体利益及目标导向上又存在较大差异，在主体思想和主体观念上具有较大分歧。因此，在进行城乡规划编制工作时，要重视公众参与规划的多路径推进。通过公众的参与，为规划成果对主体的意愿和要求的全面反映提供保证；通过公众参与，使不同利益主体的各方面协调得以实现，使实施中激化的矛盾得以减少。
（三）各部门参与积极性的调动，多部门综合利益的协调
根据城乡规划综合需要，在进行规划方案编制时要重视对城乡规划与其它职能部门职权之间的关系进行深入研究，在对多部门利益进行综合协调的基础上，使各部门在对自身价值导向进行突出的同时，能够明确职责、主动引导，在相关政府部门和职能部门的积极响应中奠定实施规划的政府基础，从而使城乡规划综合调控和统筹社会经济发展的作用得以充分发挥。
（四）规划研究的强化，规划体系的完善
1、要对规划编制体系进行重构。要将综合分析作为基础，对城市发展思路进行明确，在跳出规模等方面局限的基础上，对结构规划的合理性进行突出。同时，在进行后期内容规划时，还要对用地空间进行控制和指导，在具体化的内容中，突出其针对性。
2、要对规划核心层次进行确立。为使城市规划管理中存在的较为明显的随意现象进行转变，需要对规划核心层次进行明确，从而为审批建设项目提供依据。在根据各区域规划编制的核心层次进行项目审批的基础上，还要促进其规划的法制化，在对违反规划的行为进行法律责任追究的同时，促进其规划体系的科学性和完备性。
3、要对规划管理的分类控制方法进行建立，在强化其引导性的基础上，促进规划相关部门自由裁量权的减少。在引导其投入精力和时间进行规划研究工作的基础上，促进其规划编制的前瞻性、战略性。
结束语：
城乡规划的实施是其进行方案编制的最终目标，而规划方案的可操作性、合理性则是推动其有效实施的基本动力。因此，作为优秀的城乡规划部门和设计人员，要树立城乡规划的责任感，在对传统城乡规划及其管理体制存在的问题进行深入探究的分析的基础上，通过对自身时间的结合，从实践规划的角度出发，在兼顾可操作性和适用性的基础上，寻求有益的城乡规划各项管理体制的改革，使其得以将城乡规划的价值充分发挥出来！
参考文献：
[1] 李广斌,王勇,袁中金. 城乡规划管理体制改革的思考——基于政治中委托代理理论的视角[J]. 经济体制改革, 2009,(02) .
[2] 刘佳福,邢海峰,张舰. 市场经济条件下省域城乡规划管理面临的问题及其制度创新[J]. 城市发展研究, 2008,(06) .
[3] 高中岗. 地方城乡规划管理制度的渐进改革和完善:以温州为案例的研究[J]. 城市发展研究, 2009,(06) .