论文部分内容阅读
推行“省管县”体制改革面临的困境
“省管县”改革导致政府间关系出现了两种新变化：一是省县关系的变化。省直接对县进行管理，不再经过市这一中间环节；二是市县关系的变化。
1、“省管县”改革会改变利益分配格局，利益受损的地级市往往会采取种种措施来延缓甚至阻止改革的推进，利益博弈是最关键的变量。一是经济利益的调整。“省管县”改革使县获得了较大的经济管理权限，容易导致县做大本县城市建设和规模的冲动，造成县与县及县与市之间重复建设和地方管理混乱等问题，不利于区域经济一体化，而有的地级市会采取一种博弈策略，即为了自己的经济利益将所辖的经济强县“吃掉”，变成一个区。二是个人利益的调整。“市管县”体制改革后，需要对市精简机构、裁汰冗员、优化职能。当前，地级市有283个，涉及人员达数十万之多，改革将“牵一发而动全身”。
2、现行体制环境与“省管县”体制改革还不配套。经济强县发展需要的市场监管服务机构缺乏，编制受限；经济强县的社会管理权限明显不足，影响了政府职能的履行。强县扩权和“省直县”改革政策与国家体制和法律、法规不适应，许多权力难以真正下放，有的下放权力又收回来了。
3、在推进“强县扩权”过程中，一些原本由地级市承担一定比例配套资金的项目，由于地级市与扩权县的行政隶属关系被削弱，地级市缺乏足够的激励投入资金，导致扩权县的项目资金来源受到影响。
4、扩权改革进程中县级政府的角色冲突。由于“省管县”改革是分步骤进行的，是一种渐进式体制创新，大都遵循从财政体制的“省管县”到人事体制上的“省管县”再到公共行政体制上的“省管县”这样一个进程，大部分省份所推行“强县扩权”改革虽然扩大了县级政府的经济管理权、行政审批权、社会管理权等多种权限，但县级领导人的任免、考核、升迁等权限仍直接受控于地级市政府，扩权县既要维护对省一级部门的话语权，还要维护与地级市及各部门的关系，增加了县级政府的协调难度。
推行“省管县”体制改革的路径
作为地方政府管理体制的重大创新，“省管县”管理体制改革的内容远不只限于取消地级市这一省与县之间管理层级，而是广泛涉及到区划调整、政府间职责权限的重新配置、财政体制的完善等丰富内容。
第一，改革省级行政区划。我国著名的政区地理学家刘君德先生曾经指出：“行政区划对经济发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政范围的合理性及行政中心的设置等方面进行的。根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。”针对我国目前省区管理幅度较大的现状，推行“省管县“体制改革，必须通过省级行政区划调整来对省区管理幅度加以合理化，适当增加省级行政机构的数量，缩小其管理幅度和规模，并在此基础上建构“省管县”的公共行政体制。
第二，依法明确省、市、县的职责权限。实行“省管县”管理体制，必须依法明确省、市、县的职责权限。到目前为止，我国对省、市、县的职责权限的划分并不是很明确。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，其结果必然导致管理的混乱和低效率。因此，实行“省管县”体制，必须明确划分省、市、县的职责权限，构建三者之间新的体制结构和运行模式。
第三，继续完善“省管县”财政体制改革。首先，明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力，主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时，要加大指导、监督力度，不断提高县级财力保障水平。其次，加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面，建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度，通过绩效评价制度考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员。另一方面，省财政要结合中央财政的政策，加大对县级化解政府债务的奖补力度，鼓励和支持县乡化解债务，同时加大转移支付力度，缓解县乡财政困难。再次，加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增中省专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜，向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜。
第四，适当维护地级市的利益。在“省管县”体制改革过程中，地级市是完全的利益流出团体，其积极性和主动性可谓倍受打击。因此，如何做好市县利益重新调整，也是“省管县”体制改革中必须切实考虑的问题。省级政府要在“省管县”的前提下，采取适当措施保障地级市的利益，使市县关系处于相对较为融洽的状态。首先，对于发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间和增大其利益范围，满足地级市长远规划和未来持续发展的客观需要。其次，对于人员问题，在“省管县”后，仍然保留级别职位，在重新明确城市级别和管理职能的同时，建立新体制下人员分流协调机制。一方面可调整人员充实省直机构，另一方面可培养和增加今后城市向社区化发展需要的市政管理人才。同时要适时推进干部人事制度改革，切实调动公务人员的积极性，以减少改革进程中的阻力。
（作者单位：江南大学）
“省管县”改革导致政府间关系出现了两种新变化：一是省县关系的变化。省直接对县进行管理，不再经过市这一中间环节；二是市县关系的变化。
1、“省管县”改革会改变利益分配格局，利益受损的地级市往往会采取种种措施来延缓甚至阻止改革的推进，利益博弈是最关键的变量。一是经济利益的调整。“省管县”改革使县获得了较大的经济管理权限，容易导致县做大本县城市建设和规模的冲动，造成县与县及县与市之间重复建设和地方管理混乱等问题，不利于区域经济一体化，而有的地级市会采取一种博弈策略，即为了自己的经济利益将所辖的经济强县“吃掉”，变成一个区。二是个人利益的调整。“市管县”体制改革后，需要对市精简机构、裁汰冗员、优化职能。当前，地级市有283个，涉及人员达数十万之多，改革将“牵一发而动全身”。
2、现行体制环境与“省管县”体制改革还不配套。经济强县发展需要的市场监管服务机构缺乏，编制受限；经济强县的社会管理权限明显不足，影响了政府职能的履行。强县扩权和“省直县”改革政策与国家体制和法律、法规不适应，许多权力难以真正下放，有的下放权力又收回来了。
3、在推进“强县扩权”过程中，一些原本由地级市承担一定比例配套资金的项目，由于地级市与扩权县的行政隶属关系被削弱，地级市缺乏足够的激励投入资金，导致扩权县的项目资金来源受到影响。
4、扩权改革进程中县级政府的角色冲突。由于“省管县”改革是分步骤进行的，是一种渐进式体制创新，大都遵循从财政体制的“省管县”到人事体制上的“省管县”再到公共行政体制上的“省管县”这样一个进程，大部分省份所推行“强县扩权”改革虽然扩大了县级政府的经济管理权、行政审批权、社会管理权等多种权限，但县级领导人的任免、考核、升迁等权限仍直接受控于地级市政府，扩权县既要维护对省一级部门的话语权，还要维护与地级市及各部门的关系，增加了县级政府的协调难度。
推行“省管县”体制改革的路径
作为地方政府管理体制的重大创新，“省管县”管理体制改革的内容远不只限于取消地级市这一省与县之间管理层级，而是广泛涉及到区划调整、政府间职责权限的重新配置、财政体制的完善等丰富内容。
第一，改革省级行政区划。我国著名的政区地理学家刘君德先生曾经指出：“行政区划对经济发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政范围的合理性及行政中心的设置等方面进行的。根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。”针对我国目前省区管理幅度较大的现状，推行“省管县“体制改革，必须通过省级行政区划调整来对省区管理幅度加以合理化，适当增加省级行政机构的数量，缩小其管理幅度和规模，并在此基础上建构“省管县”的公共行政体制。
第二，依法明确省、市、县的职责权限。实行“省管县”管理体制，必须依法明确省、市、县的职责权限。到目前为止，我国对省、市、县的职责权限的划分并不是很明确。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，其结果必然导致管理的混乱和低效率。因此，实行“省管县”体制，必须明确划分省、市、县的职责权限，构建三者之间新的体制结构和运行模式。
第三，继续完善“省管县”财政体制改革。首先，明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力，主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时，要加大指导、监督力度，不断提高县级财力保障水平。其次，加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面，建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度，通过绩效评价制度考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员。另一方面，省财政要结合中央财政的政策，加大对县级化解政府债务的奖补力度，鼓励和支持县乡化解债务，同时加大转移支付力度，缓解县乡财政困难。再次，加大对县域经济社会发展的财政支持力度。新增中省专项资金和项目安排要重点向“三农”倾斜，向县乡基础设施、教育、科技、卫生、社会保障等倾斜。
第四，适当维护地级市的利益。在“省管县”体制改革过程中，地级市是完全的利益流出团体，其积极性和主动性可谓倍受打击。因此，如何做好市县利益重新调整，也是“省管县”体制改革中必须切实考虑的问题。省级政府要在“省管县”的前提下，采取适当措施保障地级市的利益，使市县关系处于相对较为融洽的状态。首先，对于发展势头较好而发展空间受限的地市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间和增大其利益范围，满足地级市长远规划和未来持续发展的客观需要。其次，对于人员问题，在“省管县”后，仍然保留级别职位，在重新明确城市级别和管理职能的同时，建立新体制下人员分流协调机制。一方面可调整人员充实省直机构，另一方面可培养和增加今后城市向社区化发展需要的市政管理人才。同时要适时推进干部人事制度改革，切实调动公务人员的积极性，以减少改革进程中的阻力。
（作者单位：江南大学）