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摘 要：自十八届三中全会以来，权力清单制度实现了从地方试水到中央自上而下制度性改革的转变，全国很快席卷起一股改革的浪潮，各级政府和职能部门纷纷晒出权力清单和权力运行流程图。梳理改革历程，我们不难发现实践成果与遗留问题同时并存，究其原因不外乎这场源于行政体制内部的自我革命没能触及政治体制层面，动力有限、阻力顽固，改革注定只能是缓解当下治理困境的策略。发挥动力、克服阻力是探索权力清单制度长效机制的基本思路，政治体制、行政体制、公共精神是最主要的三个领域。
关键词：权力清单；行政体制；政治体制
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2016）04-0003-09
一、权力清单制度：发展与演变
权力清单是指对各级政府及其职能部门的权力数量、权力种类、运行程序、适用条件、行使边界等方面进行详细统计和全面清理而形成的目录清单[1]。党的十八届三中全会首次明确提出权力清单制度的概念。权力清单所涵盖的范围就是行政权的合法行使范围，清单之外就是行政权不能随意进入的范围，体现“法无授权不可为”；对于没有按权力清单行使权力的行为必须追究相应责任，体现“法定职责必须为”。权力清单制度主要关注权力界限和权力运行流程两大问题，其目的是规范政府的行政权力，限制权力滥用和恣意妄为。作为我国行政体制改革的重要组成部分，权力清单制度的目标是适应市场经济发展和社会多样性的需求而规范和约束政府权力的范围、职能和对市场与社会的不当干预行为，厘清政府与市场、政府与社会的关系问题。
（一）权力清单制度的发展历程
从实践看，我国政府权力清单制度伴随政府信息公开的推行初见端倪[2]。权力清单制度的构建基本呈现自下而上的地方试点探索经验上升为统一制度，同时配套相关法律法规作为改革依据。我国权力清单制度的发展历程，大致可以分为三个阶段。
第一阶段（2005年～2008年）：权力清单制度的初步探索。《国务院办公厅关于推进行政执法责任制的若干意见》（2005年）明确要求，国务院各部门和地方各级人民政府需依法界定执法职责，包括梳理执法依据、确定执法权限和追究执法责任。2005年，河北省在行政执法责任的基础上开始了最初的制定权力清单的尝试，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府作为试点，依法探索性地公布了商务厅、国土资源厅这两个职能部门和邯郸市政府的权力清单（包括市长的个人权力清单），其中邯郸市政府57个职能部门2084项权力，市长93项权力[3]。同年9月13日，郑州市政府法制局编撰的《郑州市行政机关执法职责纵览》公布郑州市政府的权力清单4122项目[4]。湖南在全省范围内提出依法界定执法职责工作，梳理执法依据、界定执法职权、分配执法职权、减少执法层次、规范执法程序，明确具体责任[5]。2006年，北京市65个执法部门公示权力清单，8735项行政执法职权全部接受市民监督[6]。早期的权力清单蕴藏在行政执法责任制的推行过程中，是行政执法责任制的产物。具体流程主要由政府法制部门牵头，地方各级政府对部门法定执法职权进行梳理，制定《行政执法职权目录》，这份目录是我国权力清单的最早形式。
第二阶段（2007年～2013年）：权力清单制度的试点导入。2007年国务院通过《中华人民共和国信息公开条例》，确立了政府信息除法定例外其余均应向社会公开。2008年，全国政务公开领导小组将推进行政权力运行的公开透明列为全国政务公开的要点。浙江省绍兴市钱清镇尝试对权力清单体系进行编码和重点解释[7]（p.186）。2009年，中纪委、中组部主导的“县委权力公开透明运行”试点工作在江苏、河北、四川开展，厘清权力事项、公布权力清单是改革的主要思想。江西省南昌市法制办公布全市具备行政执法主体资格的行政执法单位211个，执法人员7962名，行政职权4078项，该权力清单在市政府网站公布，接受市民监督[8]。2010年11月，中纪委、中组部联合印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，县域层面的权力清单制度全面铺开。2011年，宁夏盐池县梳理出了县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项，公开权力及权力运行流程图，初步形成了“限权-确权-分权”的权力清单制度模式[9]。2013年初，北京市西城区人民政府开通西城区行政权力公开透明运行网，晒出9大类6636项权力和2128张行政权力运行流程图。这一阶段的改革更多关注县域层面的权力公开，为全国范围的权力清单制度积累丰富素材[10]。
第三阶段（2013年11月至今）：权力清单制度的全面推广。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，由此拉开了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的改革序幕。2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单，取消和下放了9批共798项行政审批事项[11]，这是中央首次公布权力清单。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，指出省级政府工作部门在2015年底前、市县级政府工作部门在2016年底前将完成权力清单的建立及公布工作，权力清单制度在全国范围内全面铺开。当年，很多地区和部门纷纷晒出权力清单。浙江富阳率先在全国晒出首份县域权力清单，形成了政府权力清单、部门责任清单、企业投资“负面清单”以及一张权力运行图[12]。武汉市先后公布市级行政权力和政务服务事项清单以及区级权力清单，包括行政裁决、行政强制、行政征收、行政服务、行政征用等15个类别，完整勾勒出政府部门的权力边界[13]。上海发改委公布权力清单，包括行政审批事项24项、政府定价事项17项，探索从梳理权力—确认权力—优化权力运行流程的权力清单制度模式[14]。广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》，成为我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项的一单式“纵向权力清单”[15]。2015年，宁夏、青岛、海口等地纷纷亮出政府权力清单。这一阶段以中央的制度要求为自下而上多层次地方试点注入改革动力为特点，改革成效显著，形成了各具地方特色的权力清单模式。如浙江模式——部门清单汇总；安徽模式——总清单+部门清单；江苏模式——改进的部门清单汇总等[16]。 （二）权力清单制度的实践检视
从地方权力清单试点到写进中央全会文件的权力清单制度，从行政体制改革切入，以明确行政权力界限、规范和控制行政权力以实现对行政权的有效监督和制约为己任。作为一项新事务，权力清单制度并没有固有的程序可循，各地的实践探索有收获也存在问题。
权力清单制度的实践成果主要表现为四方面。一是梳理权力。行政权力林林总总、门类繁多。各级地方政府按照一定的分类标准，分门别类对政府及其职能部门的行政权力进行了梳理。二是确认权力。对梳理出来的权力逐项提出保留、下放、取消、调整的意见，经多方论证提请审议予以审核确认。这个过程下放了部分权力，取消了部分权力，也调整了部分权力。三是公开权力。将权力名称、类别、编码、依据、事实主体和监督方式等基本信息公开，建立清单管理制度。原则上除国家机密的公共权力外，其他行政权都基本实现了公开、透明。四是执行权力。权力清单制度逐步建立，权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，权力执行有效性有所提升。
然而，权力清单制度的推行由政府自身牵头进行，一定程度上可以说是自己对自己的梳理，既当运动员也当裁判员，有其自身限度，主要表现为四个方面。一是权力清单梳理口径及划分权限由各地牵头部门（法制办、编审办等）设定，具有一定的主观性和随意性，划分不一致。权力清单规范的标准是什么，各类权力清单的类别、名称、内容都存在较大差异可见一斑。二是“含金量”高的审批项目减少不多，审批权减到什么范围和什么程度并没有明确规定，它的厘清标准（是权力意志还是法治原则）带有随意性；即使表面“整齐划一”的权力清单未必清晰可辨，或者是换了名头，或者是把碎片化的权力整合为更大的权力[17]。三是虽然部分地区列出了相应的责任事项和追责情形，但责任主体并不明确，实践中相互推诿、行政不作为、行政变相作为的情况比比皆是，监管不力现象极为普遍。四是目前权力公开主要体现在政务公开领域，党务公开、司法公开和各领域办事公开动力不足，因此，社会公众的参与热情不高。权力清单制度要实现中央的总体设想，只有探寻问题的症结所在并对症下药，这样才能着力强化改革的长效机制。
二、权力清单制度的动力
权力清单制度是行政体制改革的重要组成部分，行政体制改革的动力因素推动着权力清单制度的发展。权力清单制度经历多年的试水、探索，从地方的自觉行为上升为中央层面自上而下的制度性行为，其背后隐藏着某种助推合力，推动这项改革向前发展。这种助推合力包括特殊的时代背景、新的理论引导、政府合法性诉求以及中央高层的重视等多个方面。
（一）“互联网+”时代政府面临挑战与机遇
当今世界，知识经济方兴未艾，信息技术和网络技术已席卷全球，利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与社会各领域进行深度融合，创造新的发展生态，可以说世界已经进入“互联网+”时代。“互联网+”代表一种新的社会形态，即充分发挥互联网在社会资源配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于公共领域和私人领域之中。在“互联网+”时代，世界各国的行政改革正如火如荼地蓬勃开展，政府从形式到内容都发生着深刻变革。
第一，政府信息公开化。在“互联网+”时代，政府部门办公自动化、网络网、电子化、信息公开化已是大势所趋。电子政府的出现顺应了时代发展的需要，国务院及各级地方政府和职能部门纷纷建立自己的门户网站，及时公布各类政府信息，满足公众需求。原则上，除受保密法规定的不能公开的信息外，其他信息都必须公开透明。政府信息种类繁多，信息公开化的同时必然伴随政府信息数据库的建立，将各部门零散不成体系、难以互通互联的数据收集、汇总起来，加以整理分析和整合运用，数据全面、精细、准确，是政府治理精准化、决策科学化的必然要求。
第二，政府管理体制扁平化。我国传统管理体制是“中央—省—市—县—乡镇（街道办）”五级纵向管理体制，宏观层面的扁平化管理主要指压缩管理层级，减少管理环节，延伸横向管理；微观层面的扁平化管理体制指政府机构内部管理中精简管理流程，整合内设机构，削减管理层次。传统等级森严的科层制管理模式层次偏多，造成行政成本过高、效率低下。在“互联网+”时代，市场经济日渐成熟，社会组织不断发展，信息技术发展，电子政务完善，政府与社会、政府与市场之间的界限需重新界定，这些都加速了政府管理体制扁平化的进程。
第三，公共权力共享化。公共权力是公民的共同权力，为全体公民共同所有。政府作为全体公民权力的代理人，以追求公共利益为己任，处理公共事务、维护公共秩序。在“互联网+”时代，现代民主特征得到进一步加强，更具开放性、更具拓展性的网络空间迎合了日益成长的社会组织参与社会管理的诉求。社会公众要求政府政务公开、法务公开，还权于社会、还权于民；社会公众同时还要求从国家宏观层面到社会微观层面，都能积极参与各类事务性的公共决策，与政府共享公共权力、实现善治。公共权力共享化的本质即为限制政府行政权力，厘清政府与社会的权力关系。
（二）新理论、新思想层出不穷
建立在等级制和权威基础上的传统公共行政理论弊端日益显现，自20世纪70年代以来日渐式微。社会发展日新月异，缺乏理论指导的公共行政遭遇现实局限陷入难以为继的困境，顺应时代发展要求兴起的新理论、新思想体现着效率、公平、民主、廉洁、法治的共性，成为社会发展、社会创新和行政改革的动力之源。
第一，网络化治理。网络化治理是近年来国际上兴起的一种新的公共治理模式，该理论最具代表性的研究成果当属斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D. Eggers）合著的《网络化治理：公共部门的新形态》一书。网络化治理理论认为，传统的官僚时代正面临终结，未来的公共治理主体日益多元，传统的政府依赖将更多转变为依赖各种伙伴关系、协议等组成的网络完成公共事业，实现公共利益。政府、市场和市民社会作为公共事务的多元治理主体，彼此之间需要分享权力、合作共治。网络化治理概括来说就是政府、市场和市民社会等多元治理主体在一个制度化的框架内相互依存，为实现一定的公共价值开展联合行动。其内涵既包括网络中参与者之间相互依赖、相互独立的横向关系，也包括建立、运行和管理网络的一系列制度和内在逻辑[18]。重塑政府权力结构和整合社会资源行动是该理论的两大核心议题，衍生议题即为政府的分权以及政府、市场、社会三者之间权力的有效配置问题。 第二，全球治理。人类面临的全球性问题日益突出，生态与环境污染、人类可持续发展问题、全球竞赛规则是其中的三大核心问题。全球性问题不是单个国家的行动可以解决，而是通过国家间的合作采取集体行动方能实现。国际形势风起云涌，政府对公共事务的管理无论在体制上、方式上还是能力上都表现出一定的局限性。全球治理打破了政府对公共事务管理的垄断，许多非政府的行为体（如国际非政府组织、全球公民网络、跨国社会运动、跨国公司等）以多种方式、途径参与公共事务的管理，同政府分享公共权力和政治权威[19]。当公共事务的管理从政府转向非政府时，实际上意味着公共权力从国家向社会的部分转移。它朝着还政于民、还权于社会迈出了历史性的一步，同时也实现了权力主体之间平等、协商、自愿、网络化的关系模式。
这一时期的公共行政理论发展非常活跃，网络化治理、多中心治理、全球治理等理论，虽然称呼不同、内容不同，但基本都传达了同样的讯息：传统的政府垄断公共权力的时代已经过去，市场、市民社会甚至国际组织都将是未来的公共行政主体，以法治理念厘清行政主体的权力关系，政府只负责那些市场、社会管不了也管不好的公共事务，减少寻租空间，提高行政效率。公共行政的新理论、新思想与公共行政追求的法治政府、有限政府、廉洁政府、效能政府不谋而合。
（三）政府自身的合法性诉求
2005年河北省邯郸市产生了我国首份权力清单，而这份清单的背后是一起震惊全国的受贿案。时任河北省外经贸厅副厅长的李友灿凭着手中掌握的进口汽车配额受贿4744万元，创下了当时国内贪腐最高纪录。河北省政府合法性受到重创，省纪委在深刻反思这一大案的制度漏洞后，提出了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》[20]，邯郸市的权力清单是政府缓和合法性危机的策略选择。可以说，权力清单制度是行政系统的内部改革，是客观环境压力下对原有行政体制的被动改革和自行调整。
第一，腐败案件不绝于耳。我国当前经济轨道实质是计划和市场并行，“政府之手”和“市场之手”共同调节资源配置。政府之手过多干预，为腐败的滋生提供更多可乘之机。各项社会规则体系正处在一个重建的过程中，不少领域甚至规则空档。制度不健全、法律不完善，为权力寻租提供了更多的空间。改革开放30年来，我国出现了大量腐败案件，大案要案层出不穷，且不乏位高权重之人。习近平指出：“滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂。”[21]政府公务人员作为理性经济人，并非始终把寻求公共利益作为自己的首要目标，而是更多关注自身利益最大化。所有的腐败均由权力导致，绝对的权力导致绝对的腐败。暗箱操作的权力、缺乏规则的权力、缺乏监督的权力都会导致腐败。政府公务人员以权力为载体，利用公职权力为自己、为他人谋取私利的腐败行为，违背了我国权力来源于人民、服务于人民的本质，是一种反政治文明的现象，严重危害了国家的政治安全和社会稳定。
第二，网络监督异常活跃。我国网络监督异常活跃，极大地扩展了公民监督和社会监督的广度和深度，成为越来越重要的监督方式和渠道，是社会民主与进步的体现。从南京“天价烟”局长到陕西“房姐”，都是通过网络举报和网络监督引发舆论热议，迅速转化为有关部门的问责才查出的腐败案件，体现了互联网监督的强大力量。通过网络监督，一大批违法违纪的事件和个人被揪出、被查处。2016年4月19日，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话再次强调：“把权力关进制度的笼子，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督的作用”，“对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取”。这表明了党和政府对于网络监督的充分肯定和充分自信。
第三，政府遭遇合法性危机。改革开放以来，国家权力追求经济增长的最大化走到了尽头。地方政府追求经济增长靠征地和卖地的“土地财政”聚敛财富，滥权、扩权、腐败使执政合法性不断流失、政治认同下降、社会局部陷入混乱和无序状态，以“上访”和“群体性事件”为标志的社会大动员时有发生，社会治理呈现总体性危机。一元化的权威面临着多元化社会带来的冲击、挑战和压力，执政的合法性基础已经发生变化，政府正遭遇普遍的合法性危机，具体表现为政府与民众之间矛盾日益严重，政府尤其是地方政府及其公务人员的影响力和号召力日益减弱。腐败的源头在于权力，解决合法性危机的突破口也在于权力。
（四）政治高层的大力支持
从地方试点到写进中央全会精神，从局部试验到全国性政策推广，权力清单制度用时之短表明中央寄予的厚望。中央出台各类文件多次提到权力清单制度，强调“把权力关进制度的笼子”。习近平和李克强在不同场合多次提及权力清单制度，表明党中央、国务院的政治高层对权力清单制度高度重视。政治高层在国家政治生活中有相当的话语权，他们的赞成、支持本身就是改革的强大动力。概言之，推行权力清单制度既是新的时代背景下的大势所趋，也是政府寻求合法性危机破局之道的必然举措。
三、权力清单制度的阻力
任何革旧鼎新的改革都必然损害部分人的利益，遭到抗拒、抵制在所难免。权力清单制度是行政系统内部的自我革命，任何组织本身都是保守且具有惯性。权力清单制度改革既有体制机制方面的逆动力，又有传统文化方面的障碍力，具体来说主要包括来自行政体制、政治体制和传统思维方面的阻力。
（一）行政系统的本能排斥
权力清单制度是行政系统内部的自我改革，即“自己革自己的命”，行政权与生俱来的扩张性、强化性、自主性，与权力清单要求的“清权”、“减权”、“确权”、“权力运行流程图”有着本能的冲突和排斥，自然会遇到来自行政系统内部的强大阻力。正如李克强所说，“触及利益比触及灵魂更难”。
第一，行政权的扩张性对“减权”的排斥。行政权的政策领域范围日益扩大，几乎控制了所有的资源以及资源配置的权力。行政权的扩张性往往伴随着强化性，使得政府实际拥有的管理权限比先前法定的权限有所扩张。扩张的行政权力尽量获取更多的资源，强化对资源的控制，以应付不断增长的官员和机构，这也是我国政府历次机构改革始终走不出“改革—膨胀—再改革—再膨胀”怪圈的原因所在。权力清单制度在清理权力之后紧接着就是削减权力，各地较多以削减权力数量而不削减权力实质作为行动策略，是一种隐形的较量。 第二，行政权的自主性对“确权”的排斥。行政权的自主性意味着权力界限相对模糊，对于各地各部门的各级领导来说，在模糊化的、充满弹性的旧体制下，他们的权力特别是一把手的权力几乎无所不包，可谓权力无边界，所有的行政领域都可以发言，所有的行政领域都可以干涉。权力清单制度要求对政府各部门及主要领导者个人的权力予以明确规定，通过权力清单来约束职能部门及个人的权力行使范围，防止行政权力越位、缺位现象的发生。问题是，一纸权力清单未必能制约行政权的自主性，必须提供配套的责任追究机制予以防范。
第三，行政主体的自利性对“权力运行流程图”的排斥。地方政府及其公务人员作为理性经济人，除了维护公共利益之外，也着力扩大地方政府和个人利益最大化。在一定条件下，行政主体的自利性往往会持续膨胀，对私利的追逐成为首要目标，随即削弱政府对公共事务的管理能力，削弱政府对公共利益的追求欲望。政府的自利性往往导致政府职能异化、腐败现象滋生、行政权力滥用、政府不作为等多种情况发生，追逐私利的行政权必然要在权力运行流程上有所调整。权力清单制度提出规范权力运作流程图，包括权力的行使条件、程序、环节、期限、是否收费、监督投诉电话等，一定程度上降低了政府及其公务人员追求私利的可能性。
（二）政治体制改革的缺失
古德诺指出：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。行政脱胎于政治，在政治的土壤上成长。行政体制是政治体制的组成部分，政治体制给行政体制多大的改革空间，决定了行政体制的改革程度，可以说政治体制决定、限制、制约着行政体制的改革。任何不触及政治体制的行政体制改革都难以达到预期效果。
政治体制主要包括政党、政权机关和其他政治组织的结构体系、职能划分及其运作关系，可分为两个层面：一是国家权力结构体制，主要包括执政党的产生方式与政治方式，国家立法、行政、司法权限的划分及相互关系，国家基本的选举制度和决策模式等；二是政府行政管理体制，主要指政府机构的设置及其职能、政府的社会调控机制、国家人事制度等[22]。在实际运作中，国家权力结构层面的具体操作性改革相对较少，经济学家王小鲁在接受凤凰网记者采访时，直言不讳地指出，我国的政治体制改革远远滞后于现实的需要。在现实政治生活中，权力高度集中、监督机制匮乏、官员庇护严重等问题长期存在，国家权力结构的体制性改革举步维艰，政治体制改革的内容仍主要局限在行政体制层面。
以控制和规范政府行政权力为目的的“权力清单”的规范涉及中央和地方分权、政府职能转变、治理法治化等问题，这些问题都必须在基本政治框架内和权力结构上做出制度性和机构性的调整才能得以实现。现有的权力清单制度改革实践表明，清单的出台都是在不触动基本权力结构的前提下做出的，这意味着“权力清单”也不过是政府功能性权力的范围和职责的调整，不可能真正达到控制和规范行政权力的目的，只能是政府“自己规范自己权力”的单方面举措罢了。
（三）传统思想观念的顽固
中国是有着漫长封建专制统治的单一制国家，全能政府和官本位思想根深蒂固。全能政府也叫万能政府，权力无界限，可随意涉足公共领域和私人领域，管理一切社会事务，垄断一切社会权力，独揽一切社会资源。政治体制、行政体制和经济体制三者高度重合，致使权力高度集中，党政不分、政企不分、政事不分。政府扮演多重角色，既是规则的制定者，又是规则的执行者，还是规则的监督者。虽然行政改革已经多年，但全能政府的观念并没有从根本上改变。
官本位思想严重威胁了政府的合法性问题。行政系统内部的全能政府和官本位思想依然存在，公务人员普遍对权力清单制度抵触情绪不小。事实上，强政府下的社会管理模式已经无力应对繁杂多变、层出不穷的社会事务，政府无力承担起所有社会问题解决之道的最后责任者和兜底者的角色。这种传统思维不仅一定程度上放大了政府的责任，也一定程度上导致了人们对社会问题解决的路径依赖。政府必须要从无所不管的全能型向有限型转变，把不擅长也做不好的领域交还给市场和社会，这是我国公共治理现代化的必由之路。
四、权力清单制度的未来进路
在新的历史时机，各类新理论、新思想不断涌现，从党和国家的长治久安出发，中央意识到必须以此为契机推行权力清单制度，规范和控制行政权。但此举与地方政府、地方官员在传统体制下享有的特权和利益有内在冲突，在不触及政治体制改革的情况下，地方官员往往无意认真贯彻实际上将削弱自身权力的中央改革决定，从而成为改革的极大阻力。如何充分发挥权力清单制度的动力因素、竭力规避阻力因素是下个阶段改革需要努力的方向。
（一）寻求政治支持
正如马克斯·韦伯所说：“一切经验证明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”[23]（p.239）。合法性问题始终是党和政府关注的核心问题，权力清单制度必须首先积极寻求政治因素特别是执政党和立法机关的大力支持，否则任何行政改革都无法开展更不可能取得成功。首先，充分发挥政治权威的推动作用。有权威、有声望的政治领导人的个人魅力和威望有助于化解矛盾和反对意见，推动改革顺利进行。新一代党和中央领导人勤政爱民、有口皆碑，以习近平和李克强为代表的国家领导人的助推力是克服“权力清单”阻力的一剂良药。其次，确保人大对清单的审议权、通过权。政府法制部门自行出台的权力清单既不是法也不是规范性文件，不应作为行政的依据。依“权力清单行政”，这个定位本身就是僭越了法律[24]。因此地方政府梳理、整合、绘制的权力清单，必须由人民代表大会审议、通过才有效，政府无权擅自修改。最后，改革要内嵌于协商民主政治的建设之中。权力清单制度必须引入广大民众的参与，打破政府与民众之间的障目之墙，扩大党内外民主建设才能体现其科学性和民主性。权力清单制度的巩固，可内嵌于地方的协商式民主政治建设，与协商式民主政治建设有机结合，形成联动，对行政权力范围和行政权力运行流程予以规范。 （二）完善配套制度
权力清单制度的核心内涵包括两个方面：一要实现权力行使法制化、规范化、程序化，二要实现民众对政府行为的监督和约束。已经上升到国家改革总布局中的权力清单制度从战略构想到全面落地面临重重考验，需要更多的制度跟进与政策配合，确保制度落到实处而非流于形式。首先，完善顶层设计。完善有关权力行使的法律保障，修改、废止不合时宜的法律法规；统一权力梳理标准，统一权力类型、名称，规范权力行使层级的划分标准；建设统一平台、进行统一编码，实现从区域互联网到全国互联网的信息资源共享；健全权力清单动态管理机制。其次，完善监督机制。权力清单制度的逻辑起点是限制权力而非设定权力，通过行政层级的内部管理进行梳理汇总并分类公布，是政府自己规范自己的单方面行为，必须建立并完善全方位多层次的多维立体监督交叉体系，在“一口受理”、“电子监察”的信息化平台基础上，引入行政系统内部的相互监督机制、立法监督机制、司法监督机制、政党监督机制、社会监督机制特别是网络监督机制。最后，完善问责机制。缺乏问责的监督是没有意义的，有权力、有监督也要有问责。完善问责机制必须健全问责制度、公开问责程序、切实增强行政问责的可操作性，形成包括责任主体、责任类型、责任大小等方面的责任清单。同时，还要积极加强行政机关的问责文化建设。
（三）培育公共精神
公共精神是指孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为归依的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列最基本的价值目标的认可与追求[25]（p.100）。公民社会的每个个体都生而平等，都被赋予社会责任，即维护大家公认的行为准则和道德规范，关注社会共同体中每个人的权利和尊严，维护公共利益。公共精神包括政府（公务员）公共精神和社会（公民）公共精神两个层面。政府公共精神是全社会对于“政府行政的动机和行为应当是什么”所持有的普遍性、共识性信念，是政府的行政之本，亦即合法性之源。随着市民社会崛起，社会公共精神被逐渐唤醒。公民社会积极参与民主政治生活、参与公共行政、参与社会活动对于维护自身合法权益、维护公共利益、促进社会发展进程有积极作用。
目前，推进权力清单制度的主体权威不足、客体参与不够，某种程度上就是公共精神匮乏的表现，这是我国官本位思想严重、公民社会发育不全的必然结果。正如贝拉所言：“公共秩序和公共信任不可能单纯从个人自发地产生，而是需要唯积极的公民生活方可提供的那种培养”[26]（p.245）。因此有意识地培育对于公共精神的成长至关重要。首先，要对公共领域和私人领域加以区分。其次，要对公共精神加以分辨。选择合理的公共精神，即对它们或集体的善意以及对普遍原则的理性服从。再次，在公共生活中习得公共精神。公共精神的习得是在实践中训练而成的思维、态度和行为方式。最后，公共精神是一种共识，只能用自愿、说服、教化等方式。
五、结 语
权力不仅有整合性和强制性，维系着人际等级和社会运行的基本秩序；权力更有天然的扩张性和腐蚀性，跨越界限、产生腐败。关于权力的制约一直是政治学探讨的核心议题，概括起来不外乎权力制约、权利制约、道德制约和制度制约这几种基本思路。权力制约主张将公共权力划分成若干组成部分，彼此独立、相互制衡；权利制约强调社会成员的实质权力主体地位，强调公民权利不容侵犯；道德制约通过培养权力主体自我监督和自我约束的能力，规避权力滥用；制度约束是制定制度、执行制度、约束权力，广义的制度包括法律，因而法律约束也属于制度约束的范畴。
现行的权力清单制度作为制度约束的积极尝试，
是在不触及宪政框架下的行政系统内部的自我革命，自行设计改革方案、自行执行改革方案、自行监督改革进程，是功能性权力的范围和职责的轻微调整而已。这意味着一个权力迫于各种压力主动把自己的触角缩回自身，待时机成熟还有再次伸展出来的可能。因此，要确保公共权力及其运行过程长久持续地公开、透明，必须积极培育公共精神，逐渐将改革之手拓展至政治体制层面实现结构性权力范围和职责的调整，这是权力清单制度改革的未来之路。权力清单制度要实现这样的目标，必须厘清中央与地方的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系，最终实现国家治理体系现代化和治理能力现代化。
（本文写作过程中得到上海师范大学法政学院“城市治理与法制建设”青年工作坊的大力支持，谨表诚挚谢意。）
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关键词：权力清单；行政体制；政治体制
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2016）04-0003-09
一、权力清单制度：发展与演变
权力清单是指对各级政府及其职能部门的权力数量、权力种类、运行程序、适用条件、行使边界等方面进行详细统计和全面清理而形成的目录清单[1]。党的十八届三中全会首次明确提出权力清单制度的概念。权力清单所涵盖的范围就是行政权的合法行使范围，清单之外就是行政权不能随意进入的范围，体现“法无授权不可为”；对于没有按权力清单行使权力的行为必须追究相应责任，体现“法定职责必须为”。权力清单制度主要关注权力界限和权力运行流程两大问题，其目的是规范政府的行政权力，限制权力滥用和恣意妄为。作为我国行政体制改革的重要组成部分，权力清单制度的目标是适应市场经济发展和社会多样性的需求而规范和约束政府权力的范围、职能和对市场与社会的不当干预行为，厘清政府与市场、政府与社会的关系问题。
（一）权力清单制度的发展历程
从实践看，我国政府权力清单制度伴随政府信息公开的推行初见端倪[2]。权力清单制度的构建基本呈现自下而上的地方试点探索经验上升为统一制度，同时配套相关法律法规作为改革依据。我国权力清单制度的发展历程，大致可以分为三个阶段。
第一阶段（2005年～2008年）：权力清单制度的初步探索。《国务院办公厅关于推进行政执法责任制的若干意见》（2005年）明确要求，国务院各部门和地方各级人民政府需依法界定执法职责，包括梳理执法依据、确定执法权限和追究执法责任。2005年，河北省在行政执法责任的基础上开始了最初的制定权力清单的尝试，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府作为试点，依法探索性地公布了商务厅、国土资源厅这两个职能部门和邯郸市政府的权力清单（包括市长的个人权力清单），其中邯郸市政府57个职能部门2084项权力，市长93项权力[3]。同年9月13日，郑州市政府法制局编撰的《郑州市行政机关执法职责纵览》公布郑州市政府的权力清单4122项目[4]。湖南在全省范围内提出依法界定执法职责工作，梳理执法依据、界定执法职权、分配执法职权、减少执法层次、规范执法程序，明确具体责任[5]。2006年，北京市65个执法部门公示权力清单，8735项行政执法职权全部接受市民监督[6]。早期的权力清单蕴藏在行政执法责任制的推行过程中，是行政执法责任制的产物。具体流程主要由政府法制部门牵头，地方各级政府对部门法定执法职权进行梳理，制定《行政执法职权目录》，这份目录是我国权力清单的最早形式。
第二阶段（2007年～2013年）：权力清单制度的试点导入。2007年国务院通过《中华人民共和国信息公开条例》，确立了政府信息除法定例外其余均应向社会公开。2008年，全国政务公开领导小组将推进行政权力运行的公开透明列为全国政务公开的要点。浙江省绍兴市钱清镇尝试对权力清单体系进行编码和重点解释[7]（p.186）。2009年，中纪委、中组部主导的“县委权力公开透明运行”试点工作在江苏、河北、四川开展，厘清权力事项、公布权力清单是改革的主要思想。江西省南昌市法制办公布全市具备行政执法主体资格的行政执法单位211个，执法人员7962名，行政职权4078项，该权力清单在市政府网站公布，接受市民监督[8]。2010年11月，中纪委、中组部联合印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，县域层面的权力清单制度全面铺开。2011年，宁夏盐池县梳理出了县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项，公开权力及权力运行流程图，初步形成了“限权-确权-分权”的权力清单制度模式[9]。2013年初，北京市西城区人民政府开通西城区行政权力公开透明运行网，晒出9大类6636项权力和2128张行政权力运行流程图。这一阶段的改革更多关注县域层面的权力公开，为全国范围的权力清单制度积累丰富素材[10]。
第三阶段（2013年11月至今）：权力清单制度的全面推广。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，由此拉开了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的改革序幕。2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单，取消和下放了9批共798项行政审批事项[11]，这是中央首次公布权力清单。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，指出省级政府工作部门在2015年底前、市县级政府工作部门在2016年底前将完成权力清单的建立及公布工作，权力清单制度在全国范围内全面铺开。当年，很多地区和部门纷纷晒出权力清单。浙江富阳率先在全国晒出首份县域权力清单，形成了政府权力清单、部门责任清单、企业投资“负面清单”以及一张权力运行图[12]。武汉市先后公布市级行政权力和政务服务事项清单以及区级权力清单，包括行政裁决、行政强制、行政征收、行政服务、行政征用等15个类别，完整勾勒出政府部门的权力边界[13]。上海发改委公布权力清单，包括行政审批事项24项、政府定价事项17项，探索从梳理权力—确认权力—优化权力运行流程的权力清单制度模式[14]。广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》，成为我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项的一单式“纵向权力清单”[15]。2015年，宁夏、青岛、海口等地纷纷亮出政府权力清单。这一阶段以中央的制度要求为自下而上多层次地方试点注入改革动力为特点，改革成效显著，形成了各具地方特色的权力清单模式。如浙江模式——部门清单汇总；安徽模式——总清单+部门清单；江苏模式——改进的部门清单汇总等[16]。 （二）权力清单制度的实践检视
从地方权力清单试点到写进中央全会文件的权力清单制度，从行政体制改革切入，以明确行政权力界限、规范和控制行政权力以实现对行政权的有效监督和制约为己任。作为一项新事务，权力清单制度并没有固有的程序可循，各地的实践探索有收获也存在问题。
权力清单制度的实践成果主要表现为四方面。一是梳理权力。行政权力林林总总、门类繁多。各级地方政府按照一定的分类标准，分门别类对政府及其职能部门的行政权力进行了梳理。二是确认权力。对梳理出来的权力逐项提出保留、下放、取消、调整的意见，经多方论证提请审议予以审核确认。这个过程下放了部分权力，取消了部分权力，也调整了部分权力。三是公开权力。将权力名称、类别、编码、依据、事实主体和监督方式等基本信息公开，建立清单管理制度。原则上除国家机密的公共权力外，其他行政权都基本实现了公开、透明。四是执行权力。权力清单制度逐步建立，权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，权力执行有效性有所提升。
然而，权力清单制度的推行由政府自身牵头进行，一定程度上可以说是自己对自己的梳理，既当运动员也当裁判员，有其自身限度，主要表现为四个方面。一是权力清单梳理口径及划分权限由各地牵头部门（法制办、编审办等）设定，具有一定的主观性和随意性，划分不一致。权力清单规范的标准是什么，各类权力清单的类别、名称、内容都存在较大差异可见一斑。二是“含金量”高的审批项目减少不多，审批权减到什么范围和什么程度并没有明确规定，它的厘清标准（是权力意志还是法治原则）带有随意性；即使表面“整齐划一”的权力清单未必清晰可辨，或者是换了名头，或者是把碎片化的权力整合为更大的权力[17]。三是虽然部分地区列出了相应的责任事项和追责情形，但责任主体并不明确，实践中相互推诿、行政不作为、行政变相作为的情况比比皆是，监管不力现象极为普遍。四是目前权力公开主要体现在政务公开领域，党务公开、司法公开和各领域办事公开动力不足，因此，社会公众的参与热情不高。权力清单制度要实现中央的总体设想，只有探寻问题的症结所在并对症下药，这样才能着力强化改革的长效机制。
二、权力清单制度的动力
权力清单制度是行政体制改革的重要组成部分，行政体制改革的动力因素推动着权力清单制度的发展。权力清单制度经历多年的试水、探索，从地方的自觉行为上升为中央层面自上而下的制度性行为，其背后隐藏着某种助推合力，推动这项改革向前发展。这种助推合力包括特殊的时代背景、新的理论引导、政府合法性诉求以及中央高层的重视等多个方面。
（一）“互联网+”时代政府面临挑战与机遇
当今世界，知识经济方兴未艾，信息技术和网络技术已席卷全球，利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与社会各领域进行深度融合，创造新的发展生态，可以说世界已经进入“互联网+”时代。“互联网+”代表一种新的社会形态，即充分发挥互联网在社会资源配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于公共领域和私人领域之中。在“互联网+”时代，世界各国的行政改革正如火如荼地蓬勃开展，政府从形式到内容都发生着深刻变革。
第一，政府信息公开化。在“互联网+”时代，政府部门办公自动化、网络网、电子化、信息公开化已是大势所趋。电子政府的出现顺应了时代发展的需要，国务院及各级地方政府和职能部门纷纷建立自己的门户网站，及时公布各类政府信息，满足公众需求。原则上，除受保密法规定的不能公开的信息外，其他信息都必须公开透明。政府信息种类繁多，信息公开化的同时必然伴随政府信息数据库的建立，将各部门零散不成体系、难以互通互联的数据收集、汇总起来，加以整理分析和整合运用，数据全面、精细、准确，是政府治理精准化、决策科学化的必然要求。
第二，政府管理体制扁平化。我国传统管理体制是“中央—省—市—县—乡镇（街道办）”五级纵向管理体制，宏观层面的扁平化管理主要指压缩管理层级，减少管理环节，延伸横向管理；微观层面的扁平化管理体制指政府机构内部管理中精简管理流程，整合内设机构，削减管理层次。传统等级森严的科层制管理模式层次偏多，造成行政成本过高、效率低下。在“互联网+”时代，市场经济日渐成熟，社会组织不断发展，信息技术发展，电子政务完善，政府与社会、政府与市场之间的界限需重新界定，这些都加速了政府管理体制扁平化的进程。
第三，公共权力共享化。公共权力是公民的共同权力，为全体公民共同所有。政府作为全体公民权力的代理人，以追求公共利益为己任，处理公共事务、维护公共秩序。在“互联网+”时代，现代民主特征得到进一步加强，更具开放性、更具拓展性的网络空间迎合了日益成长的社会组织参与社会管理的诉求。社会公众要求政府政务公开、法务公开，还权于社会、还权于民；社会公众同时还要求从国家宏观层面到社会微观层面，都能积极参与各类事务性的公共决策，与政府共享公共权力、实现善治。公共权力共享化的本质即为限制政府行政权力，厘清政府与社会的权力关系。
（二）新理论、新思想层出不穷
建立在等级制和权威基础上的传统公共行政理论弊端日益显现，自20世纪70年代以来日渐式微。社会发展日新月异，缺乏理论指导的公共行政遭遇现实局限陷入难以为继的困境，顺应时代发展要求兴起的新理论、新思想体现着效率、公平、民主、廉洁、法治的共性，成为社会发展、社会创新和行政改革的动力之源。
第一，网络化治理。网络化治理是近年来国际上兴起的一种新的公共治理模式，该理论最具代表性的研究成果当属斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D. Eggers）合著的《网络化治理：公共部门的新形态》一书。网络化治理理论认为，传统的官僚时代正面临终结，未来的公共治理主体日益多元，传统的政府依赖将更多转变为依赖各种伙伴关系、协议等组成的网络完成公共事业，实现公共利益。政府、市场和市民社会作为公共事务的多元治理主体，彼此之间需要分享权力、合作共治。网络化治理概括来说就是政府、市场和市民社会等多元治理主体在一个制度化的框架内相互依存，为实现一定的公共价值开展联合行动。其内涵既包括网络中参与者之间相互依赖、相互独立的横向关系，也包括建立、运行和管理网络的一系列制度和内在逻辑[18]。重塑政府权力结构和整合社会资源行动是该理论的两大核心议题，衍生议题即为政府的分权以及政府、市场、社会三者之间权力的有效配置问题。 第二，全球治理。人类面临的全球性问题日益突出，生态与环境污染、人类可持续发展问题、全球竞赛规则是其中的三大核心问题。全球性问题不是单个国家的行动可以解决，而是通过国家间的合作采取集体行动方能实现。国际形势风起云涌，政府对公共事务的管理无论在体制上、方式上还是能力上都表现出一定的局限性。全球治理打破了政府对公共事务管理的垄断，许多非政府的行为体（如国际非政府组织、全球公民网络、跨国社会运动、跨国公司等）以多种方式、途径参与公共事务的管理，同政府分享公共权力和政治权威[19]。当公共事务的管理从政府转向非政府时，实际上意味着公共权力从国家向社会的部分转移。它朝着还政于民、还权于社会迈出了历史性的一步，同时也实现了权力主体之间平等、协商、自愿、网络化的关系模式。
这一时期的公共行政理论发展非常活跃，网络化治理、多中心治理、全球治理等理论，虽然称呼不同、内容不同，但基本都传达了同样的讯息：传统的政府垄断公共权力的时代已经过去，市场、市民社会甚至国际组织都将是未来的公共行政主体，以法治理念厘清行政主体的权力关系，政府只负责那些市场、社会管不了也管不好的公共事务，减少寻租空间，提高行政效率。公共行政的新理论、新思想与公共行政追求的法治政府、有限政府、廉洁政府、效能政府不谋而合。
（三）政府自身的合法性诉求
2005年河北省邯郸市产生了我国首份权力清单，而这份清单的背后是一起震惊全国的受贿案。时任河北省外经贸厅副厅长的李友灿凭着手中掌握的进口汽车配额受贿4744万元，创下了当时国内贪腐最高纪录。河北省政府合法性受到重创，省纪委在深刻反思这一大案的制度漏洞后，提出了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》[20]，邯郸市的权力清单是政府缓和合法性危机的策略选择。可以说，权力清单制度是行政系统的内部改革，是客观环境压力下对原有行政体制的被动改革和自行调整。
第一，腐败案件不绝于耳。我国当前经济轨道实质是计划和市场并行，“政府之手”和“市场之手”共同调节资源配置。政府之手过多干预，为腐败的滋生提供更多可乘之机。各项社会规则体系正处在一个重建的过程中，不少领域甚至规则空档。制度不健全、法律不完善，为权力寻租提供了更多的空间。改革开放30年来，我国出现了大量腐败案件，大案要案层出不穷，且不乏位高权重之人。习近平指出：“滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂。”[21]政府公务人员作为理性经济人，并非始终把寻求公共利益作为自己的首要目标，而是更多关注自身利益最大化。所有的腐败均由权力导致，绝对的权力导致绝对的腐败。暗箱操作的权力、缺乏规则的权力、缺乏监督的权力都会导致腐败。政府公务人员以权力为载体，利用公职权力为自己、为他人谋取私利的腐败行为，违背了我国权力来源于人民、服务于人民的本质，是一种反政治文明的现象，严重危害了国家的政治安全和社会稳定。
第二，网络监督异常活跃。我国网络监督异常活跃，极大地扩展了公民监督和社会监督的广度和深度，成为越来越重要的监督方式和渠道，是社会民主与进步的体现。从南京“天价烟”局长到陕西“房姐”，都是通过网络举报和网络监督引发舆论热议，迅速转化为有关部门的问责才查出的腐败案件，体现了互联网监督的强大力量。通过网络监督，一大批违法违纪的事件和个人被揪出、被查处。2016年4月19日，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话再次强调：“把权力关进制度的笼子，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督的作用”，“对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取”。这表明了党和政府对于网络监督的充分肯定和充分自信。
第三，政府遭遇合法性危机。改革开放以来，国家权力追求经济增长的最大化走到了尽头。地方政府追求经济增长靠征地和卖地的“土地财政”聚敛财富，滥权、扩权、腐败使执政合法性不断流失、政治认同下降、社会局部陷入混乱和无序状态，以“上访”和“群体性事件”为标志的社会大动员时有发生，社会治理呈现总体性危机。一元化的权威面临着多元化社会带来的冲击、挑战和压力，执政的合法性基础已经发生变化，政府正遭遇普遍的合法性危机，具体表现为政府与民众之间矛盾日益严重，政府尤其是地方政府及其公务人员的影响力和号召力日益减弱。腐败的源头在于权力，解决合法性危机的突破口也在于权力。
（四）政治高层的大力支持
从地方试点到写进中央全会精神，从局部试验到全国性政策推广，权力清单制度用时之短表明中央寄予的厚望。中央出台各类文件多次提到权力清单制度，强调“把权力关进制度的笼子”。习近平和李克强在不同场合多次提及权力清单制度，表明党中央、国务院的政治高层对权力清单制度高度重视。政治高层在国家政治生活中有相当的话语权，他们的赞成、支持本身就是改革的强大动力。概言之，推行权力清单制度既是新的时代背景下的大势所趋，也是政府寻求合法性危机破局之道的必然举措。
三、权力清单制度的阻力
任何革旧鼎新的改革都必然损害部分人的利益，遭到抗拒、抵制在所难免。权力清单制度是行政系统内部的自我革命，任何组织本身都是保守且具有惯性。权力清单制度改革既有体制机制方面的逆动力，又有传统文化方面的障碍力，具体来说主要包括来自行政体制、政治体制和传统思维方面的阻力。
（一）行政系统的本能排斥
权力清单制度是行政系统内部的自我改革，即“自己革自己的命”，行政权与生俱来的扩张性、强化性、自主性，与权力清单要求的“清权”、“减权”、“确权”、“权力运行流程图”有着本能的冲突和排斥，自然会遇到来自行政系统内部的强大阻力。正如李克强所说，“触及利益比触及灵魂更难”。
第一，行政权的扩张性对“减权”的排斥。行政权的政策领域范围日益扩大，几乎控制了所有的资源以及资源配置的权力。行政权的扩张性往往伴随着强化性，使得政府实际拥有的管理权限比先前法定的权限有所扩张。扩张的行政权力尽量获取更多的资源，强化对资源的控制，以应付不断增长的官员和机构，这也是我国政府历次机构改革始终走不出“改革—膨胀—再改革—再膨胀”怪圈的原因所在。权力清单制度在清理权力之后紧接着就是削减权力，各地较多以削减权力数量而不削减权力实质作为行动策略，是一种隐形的较量。 第二，行政权的自主性对“确权”的排斥。行政权的自主性意味着权力界限相对模糊，对于各地各部门的各级领导来说，在模糊化的、充满弹性的旧体制下，他们的权力特别是一把手的权力几乎无所不包，可谓权力无边界，所有的行政领域都可以发言，所有的行政领域都可以干涉。权力清单制度要求对政府各部门及主要领导者个人的权力予以明确规定，通过权力清单来约束职能部门及个人的权力行使范围，防止行政权力越位、缺位现象的发生。问题是，一纸权力清单未必能制约行政权的自主性，必须提供配套的责任追究机制予以防范。
第三，行政主体的自利性对“权力运行流程图”的排斥。地方政府及其公务人员作为理性经济人，除了维护公共利益之外，也着力扩大地方政府和个人利益最大化。在一定条件下，行政主体的自利性往往会持续膨胀，对私利的追逐成为首要目标，随即削弱政府对公共事务的管理能力，削弱政府对公共利益的追求欲望。政府的自利性往往导致政府职能异化、腐败现象滋生、行政权力滥用、政府不作为等多种情况发生，追逐私利的行政权必然要在权力运行流程上有所调整。权力清单制度提出规范权力运作流程图，包括权力的行使条件、程序、环节、期限、是否收费、监督投诉电话等，一定程度上降低了政府及其公务人员追求私利的可能性。
（二）政治体制改革的缺失
古德诺指出：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。行政脱胎于政治，在政治的土壤上成长。行政体制是政治体制的组成部分，政治体制给行政体制多大的改革空间，决定了行政体制的改革程度，可以说政治体制决定、限制、制约着行政体制的改革。任何不触及政治体制的行政体制改革都难以达到预期效果。
政治体制主要包括政党、政权机关和其他政治组织的结构体系、职能划分及其运作关系，可分为两个层面：一是国家权力结构体制，主要包括执政党的产生方式与政治方式，国家立法、行政、司法权限的划分及相互关系，国家基本的选举制度和决策模式等；二是政府行政管理体制，主要指政府机构的设置及其职能、政府的社会调控机制、国家人事制度等[22]。在实际运作中，国家权力结构层面的具体操作性改革相对较少，经济学家王小鲁在接受凤凰网记者采访时，直言不讳地指出，我国的政治体制改革远远滞后于现实的需要。在现实政治生活中，权力高度集中、监督机制匮乏、官员庇护严重等问题长期存在，国家权力结构的体制性改革举步维艰，政治体制改革的内容仍主要局限在行政体制层面。
以控制和规范政府行政权力为目的的“权力清单”的规范涉及中央和地方分权、政府职能转变、治理法治化等问题，这些问题都必须在基本政治框架内和权力结构上做出制度性和机构性的调整才能得以实现。现有的权力清单制度改革实践表明，清单的出台都是在不触动基本权力结构的前提下做出的，这意味着“权力清单”也不过是政府功能性权力的范围和职责的调整，不可能真正达到控制和规范行政权力的目的，只能是政府“自己规范自己权力”的单方面举措罢了。
（三）传统思想观念的顽固
中国是有着漫长封建专制统治的单一制国家，全能政府和官本位思想根深蒂固。全能政府也叫万能政府，权力无界限，可随意涉足公共领域和私人领域，管理一切社会事务，垄断一切社会权力，独揽一切社会资源。政治体制、行政体制和经济体制三者高度重合，致使权力高度集中，党政不分、政企不分、政事不分。政府扮演多重角色，既是规则的制定者，又是规则的执行者，还是规则的监督者。虽然行政改革已经多年，但全能政府的观念并没有从根本上改变。
官本位思想严重威胁了政府的合法性问题。行政系统内部的全能政府和官本位思想依然存在，公务人员普遍对权力清单制度抵触情绪不小。事实上，强政府下的社会管理模式已经无力应对繁杂多变、层出不穷的社会事务，政府无力承担起所有社会问题解决之道的最后责任者和兜底者的角色。这种传统思维不仅一定程度上放大了政府的责任，也一定程度上导致了人们对社会问题解决的路径依赖。政府必须要从无所不管的全能型向有限型转变，把不擅长也做不好的领域交还给市场和社会，这是我国公共治理现代化的必由之路。
四、权力清单制度的未来进路
在新的历史时机，各类新理论、新思想不断涌现，从党和国家的长治久安出发，中央意识到必须以此为契机推行权力清单制度，规范和控制行政权。但此举与地方政府、地方官员在传统体制下享有的特权和利益有内在冲突，在不触及政治体制改革的情况下，地方官员往往无意认真贯彻实际上将削弱自身权力的中央改革决定，从而成为改革的极大阻力。如何充分发挥权力清单制度的动力因素、竭力规避阻力因素是下个阶段改革需要努力的方向。
（一）寻求政治支持
正如马克斯·韦伯所说：“一切经验证明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”[23]（p.239）。合法性问题始终是党和政府关注的核心问题，权力清单制度必须首先积极寻求政治因素特别是执政党和立法机关的大力支持，否则任何行政改革都无法开展更不可能取得成功。首先，充分发挥政治权威的推动作用。有权威、有声望的政治领导人的个人魅力和威望有助于化解矛盾和反对意见，推动改革顺利进行。新一代党和中央领导人勤政爱民、有口皆碑，以习近平和李克强为代表的国家领导人的助推力是克服“权力清单”阻力的一剂良药。其次，确保人大对清单的审议权、通过权。政府法制部门自行出台的权力清单既不是法也不是规范性文件，不应作为行政的依据。依“权力清单行政”，这个定位本身就是僭越了法律[24]。因此地方政府梳理、整合、绘制的权力清单，必须由人民代表大会审议、通过才有效，政府无权擅自修改。最后，改革要内嵌于协商民主政治的建设之中。权力清单制度必须引入广大民众的参与，打破政府与民众之间的障目之墙，扩大党内外民主建设才能体现其科学性和民主性。权力清单制度的巩固，可内嵌于地方的协商式民主政治建设，与协商式民主政治建设有机结合，形成联动，对行政权力范围和行政权力运行流程予以规范。 （二）完善配套制度
权力清单制度的核心内涵包括两个方面：一要实现权力行使法制化、规范化、程序化，二要实现民众对政府行为的监督和约束。已经上升到国家改革总布局中的权力清单制度从战略构想到全面落地面临重重考验，需要更多的制度跟进与政策配合，确保制度落到实处而非流于形式。首先，完善顶层设计。完善有关权力行使的法律保障，修改、废止不合时宜的法律法规；统一权力梳理标准，统一权力类型、名称，规范权力行使层级的划分标准；建设统一平台、进行统一编码，实现从区域互联网到全国互联网的信息资源共享；健全权力清单动态管理机制。其次，完善监督机制。权力清单制度的逻辑起点是限制权力而非设定权力，通过行政层级的内部管理进行梳理汇总并分类公布，是政府自己规范自己的单方面行为，必须建立并完善全方位多层次的多维立体监督交叉体系，在“一口受理”、“电子监察”的信息化平台基础上，引入行政系统内部的相互监督机制、立法监督机制、司法监督机制、政党监督机制、社会监督机制特别是网络监督机制。最后，完善问责机制。缺乏问责的监督是没有意义的，有权力、有监督也要有问责。完善问责机制必须健全问责制度、公开问责程序、切实增强行政问责的可操作性，形成包括责任主体、责任类型、责任大小等方面的责任清单。同时，还要积极加强行政机关的问责文化建设。
（三）培育公共精神
公共精神是指孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为归依的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列最基本的价值目标的认可与追求[25]（p.100）。公民社会的每个个体都生而平等，都被赋予社会责任，即维护大家公认的行为准则和道德规范，关注社会共同体中每个人的权利和尊严，维护公共利益。公共精神包括政府（公务员）公共精神和社会（公民）公共精神两个层面。政府公共精神是全社会对于“政府行政的动机和行为应当是什么”所持有的普遍性、共识性信念，是政府的行政之本，亦即合法性之源。随着市民社会崛起，社会公共精神被逐渐唤醒。公民社会积极参与民主政治生活、参与公共行政、参与社会活动对于维护自身合法权益、维护公共利益、促进社会发展进程有积极作用。
目前，推进权力清单制度的主体权威不足、客体参与不够，某种程度上就是公共精神匮乏的表现，这是我国官本位思想严重、公民社会发育不全的必然结果。正如贝拉所言：“公共秩序和公共信任不可能单纯从个人自发地产生，而是需要唯积极的公民生活方可提供的那种培养”[26]（p.245）。因此有意识地培育对于公共精神的成长至关重要。首先，要对公共领域和私人领域加以区分。其次，要对公共精神加以分辨。选择合理的公共精神，即对它们或集体的善意以及对普遍原则的理性服从。再次，在公共生活中习得公共精神。公共精神的习得是在实践中训练而成的思维、态度和行为方式。最后，公共精神是一种共识，只能用自愿、说服、教化等方式。
五、结 语
权力不仅有整合性和强制性，维系着人际等级和社会运行的基本秩序；权力更有天然的扩张性和腐蚀性，跨越界限、产生腐败。关于权力的制约一直是政治学探讨的核心议题，概括起来不外乎权力制约、权利制约、道德制约和制度制约这几种基本思路。权力制约主张将公共权力划分成若干组成部分，彼此独立、相互制衡；权利制约强调社会成员的实质权力主体地位，强调公民权利不容侵犯；道德制约通过培养权力主体自我监督和自我约束的能力，规避权力滥用；制度约束是制定制度、执行制度、约束权力，广义的制度包括法律，因而法律约束也属于制度约束的范畴。
现行的权力清单制度作为制度约束的积极尝试，
是在不触及宪政框架下的行政系统内部的自我革命，自行设计改革方案、自行执行改革方案、自行监督改革进程，是功能性权力的范围和职责的轻微调整而已。这意味着一个权力迫于各种压力主动把自己的触角缩回自身，待时机成熟还有再次伸展出来的可能。因此，要确保公共权力及其运行过程长久持续地公开、透明，必须积极培育公共精神，逐渐将改革之手拓展至政治体制层面实现结构性权力范围和职责的调整，这是权力清单制度改革的未来之路。权力清单制度要实现这样的目标，必须厘清中央与地方的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系，最终实现国家治理体系现代化和治理能力现代化。
（本文写作过程中得到上海师范大学法政学院“城市治理与法制建设”青年工作坊的大力支持，谨表诚挚谢意。）
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