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摘要：文章针对农村贫困家庭资产短缺难以通过自身能力实现增收脱贫政策目标的现象，结合资产建设的相关理论，探讨了通过发展光伏产业扶贫实践资产收益扶贫这一创新方式，并在分析光伏扶贫的成效和主要问题的基础上提出了相关建议。
关键词：农村；资产收益扶贫；光伏产业；贫困地区；扶贫项目 文献标识码：A
中图分类号：F303 文章编号：1009-2374（2016）23-0195-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.23.097
我国现存贫困地区大多生态环境脆弱、生存条件艰苦、脱贫难度很大，而且伴随工业化、城镇化加快推进，农村青壮年劳动力外流，村庄空心化、农村老龄化趋势加重。整村推进、产业扶贫等传统扶贫开发方式遭遇到挑战，扶贫资金在带动贫困农户脱贫致富上的边际效益减少。除此之外，一些丧失劳动能力或劳动能力薄弱的贫困人口较难受益于就业培训、产业扶贫等传统扶持方式。迫切需要探索新的扶贫工作方式，提高扶贫资金使用效率，拓宽贫困人口增收渠道，使贫困人口，特别是一部分具备条件的丧失劳动能力或劳动能力薄弱的贫困人口除依靠社会保障外，还能实现较为稳定的收入来源。
2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出探索资产收益扶贫。在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。中共十八届五中全会公报中提出，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，要求拓展贫困人口增收渠道，解决好失能和弱能贫困人口的增收问题。
1 资产收益扶贫实践情况
资产收益扶贫以产业为平台，将自然资源、农户自有资源以及各类扶贫资金资产化。由经济实体以市场化的方式经营，并将收益落实到每个贫困农户，为其带来可持续的财产性收入，从而达到稳定脱贫的目标。对于具有劳动能力的贫困农户，资产收益扶贫在强调收入增长和收益稳定的基础上，致力于提高贫困农户参与度，增强脱贫的内生动力和可持续发展能力。对于失能、弱能贫困人口，资产收益扶贫着重于发挥“托底”效能，与社会保障制度相辅相成，合力使其摆脱贫困状况。我国的资产收益扶贫实践，以政府为组织实施的主体，以产业为平台，将自然资源、农户自有资源及各类扶贫资金资产化，在政府的组织下由经济实体以市场化的方式进行经营，收益直接向贫困户发放，为其带来持续的财产性收入，帮助贫困人口实现稳定脱贫。光伏产业扶贫是资产收益扶贫的一种典型实践。从光伏产业从资源条件来看，我国相当一部分地区都具备发展光伏的条件，这为贫困地区提供了一个可行的且易于推广的脱贫渠道。光伏产业作为一项新兴产业，其发展需要政府在产能分配，电价补贴方面基于支持。通过发展光伏产业增加贫困农户的收益，从性质和效果来看，是较为典型的资产收益途径。通过发展光伏产业实施贫困地区资产收益扶贫，产业发展的基础是在引进新能源企业的基础上，多方筹资和政策支持投入光伏固定基础设施建设。光伏扶贫的固定设施主要分为村级集中式光伏电站和分户式光伏电站。分户式光伏电站通过企业、政府和贫困户个人三方筹资合作建设。通过资金合作投入到户式固定设施建设这种合作方式，既是财政资金用于扶贫途径的创新，也是吸引社会资金流向扶贫领域的创新。财政资金和政策利好引导企业和社会资金进入新能源领域投入建设，是政府和社会的合作，是一种以少数资源带动社会资源的方法。到户式新能源基础设施建设的投入，要求贫困农户私人投入一部分，既分摊了建设成本，又有利于激励农户参与到设施的管护上来。因此，在三个方面实现了资金的合作，以有限的财政资金带动了较多的信贷资金和企业资金，对农户也形成了激励。
安徽省金寨县地处大别山腹地、鄂豫皖三省结合部，是大别山片区、重点库区和革命老区贫困县。金寨县依托国家能源政策支持、财政政策支持和电网配套建设支持，其光伏产业建设从试点到推广分步骤实施。以建设分户式光伏电站的方式，针对贫困人口特别是其中丧失劳动能力的贫困人口，帮助其实现资产收益。
资产组织特征。资产类型为财政资金+企业资金+贫困户自筹资金，贫困户自家屋顶或空地安装分户式光伏电站，主要由晶体硅太阳能电池板、逆变器、输电线等固定设施组件构成，投资采取“三个三分之一”的办法，即由扶贫资金、光伏企业、贫困户自筹解决。组织模式是政府+企业+村集体+一般户+贫困户。产权结构是分布式光伏电站归贫困户所有。
贫困户享受分布式光伏电站的发电收益，按照分布式光伏电站的发电量和电价折价分配到户，每季度分配到卡。贫困户自筹投入建设成本，不到三年即可收回成本，之后能够获得稳定净收益。参与农户的收益一般由基层财政部门向贫困农户家庭发放银行卡的方式，将农户家庭光伏产生的电量电能在补贴电价的标准上获得的发电收入，按季度直接打到农户的银行卡上，方便快捷。农户每季度的收入量可观，增收效果明显。对于具有劳动能力的贫困农户，资产收益扶贫在强调收入增长和收益稳定的基础上，致力于提高贫困农户参与度，增强脱贫的内生动力和可持续发展能力。对于失能、弱能贫困人口，资产收益扶贫着重于发挥“托底”效能，与社会保障制度相辅相成，合力使其摆脱贫困状况。
2 对光伏产业建设促进资产收益扶贫的问题分析
2.1 投资型资产收益扶贫项目贫困农户参与度低
就发展光伏产业而言，虽然光伏扶贫能够帮助贫困人口实现稳定增收脱贫，但是这种固定收益项目难以带动贫困农户自身参与劳务，不能获得劳务收益。除此之外，低参与度无法激励贫困农户自身脱贫意识和脱贫技能的提升。
2.2 缺乏对经营主体的监管机制和对贫困农户的动态管理机制
2.2.1 缺乏对经营主体的监督和管理机制。现有的投资对象多为中小企业和合作社，往往面临内部控制不严、外部监管不足的情况，如果在项目中难以形成有效的监督机制，则可能出现企业、大户隐瞒或伪造财务信息，侵占扶贫资金的收益的情况。 2.2.2 缺乏对贫困农户的动态管理机制。动态管理机制即贫困农户的进退机制。目前明确的动态管理机制缺失，在资产收益扶贫项目中，受益贫困户的调整机制尚未全部建立，使得在资金总量有限的情况下，项目帮扶范围有限。
2.3 光伏产业建设项目对政府投资依赖性强
光伏产业建设项目中，农户获得全部发电收入，而光伏企业的利润来源在于销售光伏组件及国家相关补贴措施，电网公司享受电价补贴政策，对政府投资依赖性过强。如果没有国家对光伏产业的扶持政策和扶贫资金的大量投入，则较难在贫困农户中推广。
2.4 收益分配未向失能贫困户倾斜
在现有资产收益扶贫实践中，资产收益分配过程中基本没有向失能贫困户倾斜，而是向全部贫困农户平均分配。资产收益扶贫政策的一个重要出发点是帮助失能贫困户脱贫，这就必然要求在核心的收益分配环节体现出对失能贫困农户的倾斜。而基层在实际工作中，担心如果向失能贫困农户倾斜，贫困户之间容易出现矛盾，不利于稳定发展，因此选择平均主义的分配方案。更重要的是，由于失能贫困户没有能力通过参与生产活动获得间接受益，导致他们在整个项目的发展过程中受益是最低的。
3 对策建议
3.1 提高贫困人口参与度
资产收益扶贫项目在强调直接收益分配的同时，应鼓励有劳动能力的贫困人口积极参与生产和创收活动，以增强脱贫致富的主观能动性并提高劳动能力。广泛的参与一方面可以避免一部分贫困农户坐享收益分配而形成负面激励；另一方面有利于从直接收益分配和间接收益两方面推动弱能贫困家庭脱贫。
3.2 建立经营主体的监督机制和贫困农户的动态管理机制
建立经营主体的监督机制，由政府和参与农户对项目经营主体的生产经营行为、财务状况等进行监督，确保扶贫资金在阳光下运行，服务于贫困户增收。为了扩大资产收益扶贫的覆盖面并保证扶贫资金的公平使用，对资产收益扶贫项目中帮扶对象也应当实施动态管理，定时将脱贫农户调整出列，同时纳入新的帮扶对象。
3.3 探索适合贫困地区的资产收益扶贫产业类型
资产收益扶贫项目往往需要依托于当地产业，投资对象是企业、大户及合作社等，因此并不是所有的贫困村均可推广实施。对于部分自然资源欠缺、产业发展水平低、难以吸引企业或大户的地区，资产收益扶贫项目可能难以成功实施。对于具备一定条件的贫困地区，其具体模式也需要因地制宜进行探索，综合考虑当地资源优势、投资对象条件、贫困程度、资金数量等多方面因素确定项目实施方案，稳步推进。
3.4 收益分配向失能贫困户倾斜
资产收益扶贫的初衷是为失能、弱能贫困人口脱贫致富提供一个新的政策选项，因此项目在收益分配环节需要充分考虑失能贫困户，为其制定有倾斜性的分配方案。同时必须加大项目投资力度，提高投资标准。向失能贫困人口倾斜性分配，要充分考虑可能的阻力，可以采用民主评议等方式在一定程度上化解农户对倾斜性分配的抵触情绪，同时也要加强宣传、提高农户的认识，营造帮扶失能人群的政策环境。
参考文献
[1] 刘永富.以精准发力提高脱贫攻坚成效（深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神）[N].人民日报，2016-01-11.
[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-11-04.
[3] 习近平.关于中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议的说明[N].人民日报，2015-11-04.
[4] 中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/1208/c64387-27899443.html.
[5] 刘永富.确保在既定时间节点打赢扶贫攻坚战——学习贯彻习近平关于扶贫开发的重要论述[J].老区建设，2015，（21）.
[6] 国务院扶贫办主任：2020年所有贫困县都要摘帽[EB/OL].新华网，http：//news.sina.com.cn/c/2015-03-13/060231601750.shtml.
作者简介：宿盟（1982-），男，山东泰安人，中国科学院大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理；李志红（1974-），女，山西人，中国科学院大学公共政策与管理学院副教授，博士，研究方向：科技政策与管理。
（责任编辑：周 琼）
关键词：农村；资产收益扶贫；光伏产业；贫困地区；扶贫项目 文献标识码：A
中图分类号：F303 文章编号：1009-2374（2016）23-0195-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.23.097
我国现存贫困地区大多生态环境脆弱、生存条件艰苦、脱贫难度很大，而且伴随工业化、城镇化加快推进，农村青壮年劳动力外流，村庄空心化、农村老龄化趋势加重。整村推进、产业扶贫等传统扶贫开发方式遭遇到挑战，扶贫资金在带动贫困农户脱贫致富上的边际效益减少。除此之外，一些丧失劳动能力或劳动能力薄弱的贫困人口较难受益于就业培训、产业扶贫等传统扶持方式。迫切需要探索新的扶贫工作方式，提高扶贫资金使用效率，拓宽贫困人口增收渠道，使贫困人口，特别是一部分具备条件的丧失劳动能力或劳动能力薄弱的贫困人口除依靠社会保障外，还能实现较为稳定的收入来源。
2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出探索资产收益扶贫。在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。中共十八届五中全会公报中提出，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，要求拓展贫困人口增收渠道，解决好失能和弱能贫困人口的增收问题。
1 资产收益扶贫实践情况
资产收益扶贫以产业为平台，将自然资源、农户自有资源以及各类扶贫资金资产化。由经济实体以市场化的方式经营，并将收益落实到每个贫困农户，为其带来可持续的财产性收入，从而达到稳定脱贫的目标。对于具有劳动能力的贫困农户，资产收益扶贫在强调收入增长和收益稳定的基础上，致力于提高贫困农户参与度，增强脱贫的内生动力和可持续发展能力。对于失能、弱能贫困人口，资产收益扶贫着重于发挥“托底”效能，与社会保障制度相辅相成，合力使其摆脱贫困状况。我国的资产收益扶贫实践，以政府为组织实施的主体，以产业为平台，将自然资源、农户自有资源及各类扶贫资金资产化，在政府的组织下由经济实体以市场化的方式进行经营，收益直接向贫困户发放，为其带来持续的财产性收入，帮助贫困人口实现稳定脱贫。光伏产业扶贫是资产收益扶贫的一种典型实践。从光伏产业从资源条件来看，我国相当一部分地区都具备发展光伏的条件，这为贫困地区提供了一个可行的且易于推广的脱贫渠道。光伏产业作为一项新兴产业，其发展需要政府在产能分配，电价补贴方面基于支持。通过发展光伏产业增加贫困农户的收益，从性质和效果来看，是较为典型的资产收益途径。通过发展光伏产业实施贫困地区资产收益扶贫，产业发展的基础是在引进新能源企业的基础上，多方筹资和政策支持投入光伏固定基础设施建设。光伏扶贫的固定设施主要分为村级集中式光伏电站和分户式光伏电站。分户式光伏电站通过企业、政府和贫困户个人三方筹资合作建设。通过资金合作投入到户式固定设施建设这种合作方式，既是财政资金用于扶贫途径的创新，也是吸引社会资金流向扶贫领域的创新。财政资金和政策利好引导企业和社会资金进入新能源领域投入建设，是政府和社会的合作，是一种以少数资源带动社会资源的方法。到户式新能源基础设施建设的投入，要求贫困农户私人投入一部分，既分摊了建设成本，又有利于激励农户参与到设施的管护上来。因此，在三个方面实现了资金的合作，以有限的财政资金带动了较多的信贷资金和企业资金，对农户也形成了激励。
安徽省金寨县地处大别山腹地、鄂豫皖三省结合部，是大别山片区、重点库区和革命老区贫困县。金寨县依托国家能源政策支持、财政政策支持和电网配套建设支持，其光伏产业建设从试点到推广分步骤实施。以建设分户式光伏电站的方式，针对贫困人口特别是其中丧失劳动能力的贫困人口，帮助其实现资产收益。
资产组织特征。资产类型为财政资金+企业资金+贫困户自筹资金，贫困户自家屋顶或空地安装分户式光伏电站，主要由晶体硅太阳能电池板、逆变器、输电线等固定设施组件构成，投资采取“三个三分之一”的办法，即由扶贫资金、光伏企业、贫困户自筹解决。组织模式是政府+企业+村集体+一般户+贫困户。产权结构是分布式光伏电站归贫困户所有。
贫困户享受分布式光伏电站的发电收益，按照分布式光伏电站的发电量和电价折价分配到户，每季度分配到卡。贫困户自筹投入建设成本，不到三年即可收回成本，之后能够获得稳定净收益。参与农户的收益一般由基层财政部门向贫困农户家庭发放银行卡的方式，将农户家庭光伏产生的电量电能在补贴电价的标准上获得的发电收入，按季度直接打到农户的银行卡上，方便快捷。农户每季度的收入量可观，增收效果明显。对于具有劳动能力的贫困农户，资产收益扶贫在强调收入增长和收益稳定的基础上，致力于提高贫困农户参与度，增强脱贫的内生动力和可持续发展能力。对于失能、弱能贫困人口，资产收益扶贫着重于发挥“托底”效能，与社会保障制度相辅相成，合力使其摆脱贫困状况。
2 对光伏产业建设促进资产收益扶贫的问题分析
2.1 投资型资产收益扶贫项目贫困农户参与度低
就发展光伏产业而言，虽然光伏扶贫能够帮助贫困人口实现稳定增收脱贫，但是这种固定收益项目难以带动贫困农户自身参与劳务，不能获得劳务收益。除此之外，低参与度无法激励贫困农户自身脱贫意识和脱贫技能的提升。
2.2 缺乏对经营主体的监管机制和对贫困农户的动态管理机制
2.2.1 缺乏对经营主体的监督和管理机制。现有的投资对象多为中小企业和合作社，往往面临内部控制不严、外部监管不足的情况，如果在项目中难以形成有效的监督机制，则可能出现企业、大户隐瞒或伪造财务信息，侵占扶贫资金的收益的情况。 2.2.2 缺乏对贫困农户的动态管理机制。动态管理机制即贫困农户的进退机制。目前明确的动态管理机制缺失，在资产收益扶贫项目中，受益贫困户的调整机制尚未全部建立，使得在资金总量有限的情况下，项目帮扶范围有限。
2.3 光伏产业建设项目对政府投资依赖性强
光伏产业建设项目中，农户获得全部发电收入，而光伏企业的利润来源在于销售光伏组件及国家相关补贴措施，电网公司享受电价补贴政策，对政府投资依赖性过强。如果没有国家对光伏产业的扶持政策和扶贫资金的大量投入，则较难在贫困农户中推广。
2.4 收益分配未向失能贫困户倾斜
在现有资产收益扶贫实践中，资产收益分配过程中基本没有向失能贫困户倾斜，而是向全部贫困农户平均分配。资产收益扶贫政策的一个重要出发点是帮助失能贫困户脱贫，这就必然要求在核心的收益分配环节体现出对失能贫困农户的倾斜。而基层在实际工作中，担心如果向失能贫困农户倾斜，贫困户之间容易出现矛盾，不利于稳定发展，因此选择平均主义的分配方案。更重要的是，由于失能贫困户没有能力通过参与生产活动获得间接受益，导致他们在整个项目的发展过程中受益是最低的。
3 对策建议
3.1 提高贫困人口参与度
资产收益扶贫项目在强调直接收益分配的同时，应鼓励有劳动能力的贫困人口积极参与生产和创收活动，以增强脱贫致富的主观能动性并提高劳动能力。广泛的参与一方面可以避免一部分贫困农户坐享收益分配而形成负面激励；另一方面有利于从直接收益分配和间接收益两方面推动弱能贫困家庭脱贫。
3.2 建立经营主体的监督机制和贫困农户的动态管理机制
建立经营主体的监督机制，由政府和参与农户对项目经营主体的生产经营行为、财务状况等进行监督，确保扶贫资金在阳光下运行，服务于贫困户增收。为了扩大资产收益扶贫的覆盖面并保证扶贫资金的公平使用，对资产收益扶贫项目中帮扶对象也应当实施动态管理，定时将脱贫农户调整出列，同时纳入新的帮扶对象。
3.3 探索适合贫困地区的资产收益扶贫产业类型
资产收益扶贫项目往往需要依托于当地产业，投资对象是企业、大户及合作社等，因此并不是所有的贫困村均可推广实施。对于部分自然资源欠缺、产业发展水平低、难以吸引企业或大户的地区，资产收益扶贫项目可能难以成功实施。对于具备一定条件的贫困地区，其具体模式也需要因地制宜进行探索，综合考虑当地资源优势、投资对象条件、贫困程度、资金数量等多方面因素确定项目实施方案，稳步推进。
3.4 收益分配向失能贫困户倾斜
资产收益扶贫的初衷是为失能、弱能贫困人口脱贫致富提供一个新的政策选项，因此项目在收益分配环节需要充分考虑失能贫困户，为其制定有倾斜性的分配方案。同时必须加大项目投资力度，提高投资标准。向失能贫困人口倾斜性分配，要充分考虑可能的阻力，可以采用民主评议等方式在一定程度上化解农户对倾斜性分配的抵触情绪，同时也要加强宣传、提高农户的认识，营造帮扶失能人群的政策环境。
参考文献
[1] 刘永富.以精准发力提高脱贫攻坚成效（深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神）[N].人民日报，2016-01-11.
[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-11-04.
[3] 习近平.关于中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议的说明[N].人民日报，2015-11-04.
[4] 中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/1208/c64387-27899443.html.
[5] 刘永富.确保在既定时间节点打赢扶贫攻坚战——学习贯彻习近平关于扶贫开发的重要论述[J].老区建设，2015，（21）.
[6] 国务院扶贫办主任：2020年所有贫困县都要摘帽[EB/OL].新华网，http：//news.sina.com.cn/c/2015-03-13/060231601750.shtml.
作者简介：宿盟（1982-），男，山东泰安人，中国科学院大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理；李志红（1974-），女，山西人，中国科学院大学公共政策与管理学院副教授，博士，研究方向：科技政策与管理。
（责任编辑：周 琼）