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摘 要 生活中常见的水费、电费、燃气费等公用事业附加费，因其存在不透明、缺少监督、超期征收等乱象问题，一直以来都让人民困惑与质疑，当前大多数人民缺少法律维权意识，尽管全国两会上都曾有代表、委员对其提出取消，还曾导致诉讼，但从未引起对其纳入法律及修订制度的改革。直到2014年11月15日，国务院常务会议作出了关于取消没有法律依据或未经批准设立行政事业性收费和政府基金项目的决定，这一决定便引发了专家、学者、媒体对其激烈的讨论与调查。本文旨在通过现状分析以及与外国关于公用事业收费制度的比较，对我国公用事业附加费进行了简要解读，研究如何进一步清理公用事业附加费，从而得出我国公用事业附加费的现状对策与制度。
关键词 公用事业 附加费 价格规定 政策法规
作者简介：刘昕，邵阳学院讲师，研究方向：行政法与行政诉讼法；潘婷，邵阳市中院助理审判员，研究方向：行政法与行政诉讼法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-160-02
一、 公用事业附加费的概念及目前存在的问题
（一）公用事业附加费的概念
公用事业指为企业、居民等不特定人群提供服务，并为城市的经济、社会、环境带来一定效益的各项事业的总称，通称城市基础设施或市政服务事业，为社会提供能源和服务等，受公共利益影响，针对该服务收取的费用，即公用事业收费。公用事业附加费主要对城市居民征收，包括工业用电、工业用水、公共汽车、公共电车、民用自来水、民用照明用电、电话、煤气、轮渡等9项附加，它不可以单独交费，是针对消费的电费、水费等而产生的相应的附加费，只有经国务院批准设市的城市，才能征收公用事业附加费，且不包括所属县镇的非工业区。
水费中有城市公共事业附加、排污费、水资源费等附加费。电费中一般有国家重大水利工程建设基金、水库移民后期扶持基金、农网还贷基金、城市公用事业附加费、可再生能源电价附加费等五项附加费。
（二）收取公用事业附加费存在的问题
附加费的征收，它作为政府融资的一种方式，解决某一些领域建设资金不足的问题。可是问题是收着收着，有的附加费就偏离初衷了，附加费征收过程中存在如下五方面的弊病：
1.部分附加费超期征收：现在很多的高速公路明明收费还贷的年限到了，甚至贷款还清后，收费部门却故意拖延还贷时间，延迟撤销收费站，还在继续收费。有的还将贷款还清后的高速公路收费转变为收费经营性质的形式，以便继续二十五至三十年的收费，从中谋求利益。水价中的“南水北调基金”，是针对江苏、河北等六省收取的附加费，2014年9月财政部通知除河北外其他五省取消对其收取，但南京却接到通知后仍在收取该费用。
2.征收附加费随意扩大范围：城市公共建设附加费原来本是国家规定只能在城市里收，像县城和乡一律不收。原本收上这钱用来改善城市的公共设施，可是到后来是县乡50年左右全部开始收了，所以它收费范围是越来越扩大，而扩大过程当中，并没有什么绝对的根据。
3.附加费的使用缺少监督：附加费收取后，这个附加费用到哪去了，当然大多数是进了公共财政收入，可是有的以补贴和结算差价的方式给了企业了。很多收费由于监督检查不够，监督问责制度不到位，使得收取的费用并没有流入正规渠道而是进入个人私囊中。
4.征收附加费成为调价手段：涉及国计民生基本的东西，那必须得是有听证会的，这一有听证会，附加费涨价的道理就得说出来。比方说这水价我要涨了，我不说水价涨，因为水里头还包括像水资源费、排污费这样的附加费。排污费涨了，在一定程度来讲可以不通过听证会，如排污费原先由2块涨到3块，就等于水价其实涨了1块，所以它成了一个调价的捷径，可以绕开听证会。
5.征收附加费缺少法律依据：2014年11月2日，河南省鹤壁市下边一个电力所的所长带着员工到歌厅唱歌喝酒，喝多了，乱点酒，点完酒要求给各个包厢免费送，歌厅老板不同意，这位所长便耍酒疯，砸歌厅，老板说免单，这所长便借着酒劲说不需要免单，要掐了歌厅的电，因而便有一个工作人员给电力所打电话说，这一带工程维修，赶紧断电，咔嚓就断了，包括歌厅在内的周边商家都跟着断电了。当然这属于个别行为，极端行为，政府会严肃处理。习近平总书记讲到，要把权力装进制度的笼子。 国务院发出通知，配套设施就必须得跟上。首先就是没有法律依据的，就都不能征收。
二、 规范公用事业附加费的意义与对策
（一）规范公用事业附加费的意义
通过健全法律法规，确定政府的职责与权限，依法行政，依法治国，体现法治权威性，对价格进行有效管理，保护公众合法权益，有利于法治的运行与社会经济的发展，维护市场公平竞争秩序。公用事业附加费更多的关系到人民生活，要想人民生活的幸福满意，需要对关系其利益的附加费进行有效合法的清理。清理附加费也体现着法制对人民生活的保障力度。
价格改革不是一蹴而就的，时间告诉我们价格问题关乎政治、经济、社会文化，影响经济的可持续发展和社会文化环境的和谐稳定，公用事业价格更与人民生活密切联系，既影响着价格制定后的能动有效发挥，还影响着国民利益。
在现有的公用事业附加费中，已经是合法的手续出生出来的这个费中，哪些应当现在取消，哪些当时应取消到现在却仍没取消，以至于仍在征收，加重人民负担。应该规范化，明确并严格按照收费期限施行，需税费改革的明确税收形式。没有法律依据的，全取缔不现实，因为确实有的附加费征收是有必要的，但是真就没有法律依据的应该抓紧时间立法。法治中国，应当马上把这些费用都规范到法治的轨道里，统一集中去管理。如有些于法无据的费用该征收，赶紧立法来补充。依法治国可以说现在才正式提上我们的议事日程，现在强调财政预算、税收收费都要法定，那么对政府来讲，法无授权不可为的这种意识观念，可能要真正地形成，尤其在地方，可能有一个过程，但是不能去老是等待这个过程，应当加快这个过程。国务院或者全国人大对于政府收费这个行为设立程序上的一个规范性的一个要求，是必要的，因为不管是哪一级政府部门，它的收费按照这个程序来进行归置的话，它会避免一些地方性的政府或者部门自己通过一个规范性文件就可以来征收公民的财产。现在新《刑事诉讼法》出来了之后，就是公民对这种政府部门收费行为的一种诉权，能够起来的话，对行政机关收费也是一种制约。 （二）规范公用事业附加费的对策
通过立法补充附加费的法律依据，这个环节应该由人大组织各个专家来研究，原来哪些附加费有征收必要，没有征收必要的一律取缔，它要有一个细密的、整理分析调研的过程。另外一点谁来收，收完了怎么管理，必须得有清晰的收支两条线的管理，用在什么地方了，让大家能够弄的清清楚楚。再一个，凡是企业收的一律取消或者不由企业来收，因为企业收的是企业行为，其中有逐利行为，而且企业收这个，最后缴上去的是老百姓来交，名不正言不顺，因为宪法规定，凡是涉及老百姓财产的问题，一定要走司法程序，立法本身是走司法程序，在执法过程中只有政府有这样的资格去执法，企业是没有这个执法资格的。
规范附加费体现依法治国。现在规范附加费是十八届四中全会关于依法治国、依法执政的一种行政理念的延续和落实，国务院发出通知，需要基层赶紧去配合，我认为这个事情对现在社会建设特别必要，眼下这个法治中国，其实就是希望通过用法律的方式来把政府的威信能够更好地确立起来。
在中国的现行法律中，为了有效地保护人民的利益，进一步促进公益事业的发展，并在同一时间，减轻国家财政负担，作者认为，对公用事业费加强合理使用的监督和管理是有必要的。
1.统一纳入财政预算管理。电力局和水文局等管理部门在公用事业附加费用的审核和管理范围内负责小区总体规划，所需经费纳入地方政府预算管理，企业代收的公用事业附加费每月初划入到指定的财政专户，由财政统筹利用，纳入预算管理。
2.定期监督和检查公用事业收费征收工作。城市居民大多反映每次水费、电费缴费清单中并没有准确的附加费的收费标准，以及所收费用依据与用途。水文局、电力局等管理部门应定期检查与监督对公用事业收费工作，确保收取的费用合法合理、透明化。政府非税收入管理部门应将此项收入作为每年监督对象之一。
3.将有必要收取的附加费政策化，且有相应的收取标准。公用事业虽是政府管理的事业，但不能只靠税来对其进行投资、建设、管理。随着科技进步与发展，公用事业需进一步体现便民服务，设施更先进与人性化。附加费的收取能更好的为人民服务，大力发展公用事业，为人民提供更好的便利，显然光靠税收是满足不了日益发展的人民需要。而且附加费的收取最终都反馈到公用事业本身的发展上，取之于民，用之于民。
价格的法律政策、管理、监督等的保障、执行，离不开强有力的机构、队伍。公用事业收费不是市场化的行为，需要法律、政策来规范，政府不仅要参与收费的制定标准和依据中来，更要执行好管理与监督的职能。外国公用事业收费，政府都占主导地位，并且对其都成立了专门的机构，且都是相对独立的，能对价格进行充分的管理与监督作用。既当裁判，又当运动员，也许人民会认为政府会谋求政府作为运动员自身的利益，所以附加费的收取透明化是必须的。人民参与进来也能更好反映收费决策的科学化与民主化，价格听证制度是国际通行的做法，任何制度光制定不实行，显然不能发挥其价值，价格听证制度在附加费身上同样可以有效的进行，通过公开召开听证会，经网络、电视、广播等媒体发布召开听证会的消息，让人民参与听证会、公开说明意见。并参照西方国家对重要服务价格举行多次听证会，寻求社会不同利益集团的意见，来保证其合理性。
三、结语
严格依法履行收费，不仅具有很强的法律效果，透明度很高，可以将各种非标准收费、基金纳入法制轨道，进一步理顺政府与企业之间的分配关系，机构和个人，和社会监督的分布关系，法制化、规范化管理的实施，也有利于从体制上铲除“乱收费”这个容易滋生腐败的温床，为建设高效廉洁政府创造条件。财政部关于贯彻实施修改后的预算法的通知，严格管理财政专户，规范财政专户，新设立的财政专户须按照规定程序报批。要全面清算已产生的财政借垫款，并按国家统一集中去规范处理。
注释：
1964年财政部关于征收城市公用事业附加的几项规定[64]预算380.
高明义.当制度遇到权力.党的生活（黑龙江）.2013（6）.1-1.
关键词 公用事业 附加费 价格规定 政策法规
作者简介：刘昕，邵阳学院讲师，研究方向：行政法与行政诉讼法；潘婷，邵阳市中院助理审判员，研究方向：行政法与行政诉讼法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-160-02
一、 公用事业附加费的概念及目前存在的问题
（一）公用事业附加费的概念
公用事业指为企业、居民等不特定人群提供服务，并为城市的经济、社会、环境带来一定效益的各项事业的总称，通称城市基础设施或市政服务事业，为社会提供能源和服务等，受公共利益影响，针对该服务收取的费用，即公用事业收费。公用事业附加费主要对城市居民征收，包括工业用电、工业用水、公共汽车、公共电车、民用自来水、民用照明用电、电话、煤气、轮渡等9项附加，它不可以单独交费，是针对消费的电费、水费等而产生的相应的附加费，只有经国务院批准设市的城市，才能征收公用事业附加费，且不包括所属县镇的非工业区。
水费中有城市公共事业附加、排污费、水资源费等附加费。电费中一般有国家重大水利工程建设基金、水库移民后期扶持基金、农网还贷基金、城市公用事业附加费、可再生能源电价附加费等五项附加费。
（二）收取公用事业附加费存在的问题
附加费的征收，它作为政府融资的一种方式，解决某一些领域建设资金不足的问题。可是问题是收着收着，有的附加费就偏离初衷了，附加费征收过程中存在如下五方面的弊病：
1.部分附加费超期征收：现在很多的高速公路明明收费还贷的年限到了，甚至贷款还清后，收费部门却故意拖延还贷时间，延迟撤销收费站，还在继续收费。有的还将贷款还清后的高速公路收费转变为收费经营性质的形式，以便继续二十五至三十年的收费，从中谋求利益。水价中的“南水北调基金”，是针对江苏、河北等六省收取的附加费，2014年9月财政部通知除河北外其他五省取消对其收取，但南京却接到通知后仍在收取该费用。
2.征收附加费随意扩大范围：城市公共建设附加费原来本是国家规定只能在城市里收，像县城和乡一律不收。原本收上这钱用来改善城市的公共设施，可是到后来是县乡50年左右全部开始收了，所以它收费范围是越来越扩大，而扩大过程当中，并没有什么绝对的根据。
3.附加费的使用缺少监督：附加费收取后，这个附加费用到哪去了，当然大多数是进了公共财政收入，可是有的以补贴和结算差价的方式给了企业了。很多收费由于监督检查不够，监督问责制度不到位，使得收取的费用并没有流入正规渠道而是进入个人私囊中。
4.征收附加费成为调价手段：涉及国计民生基本的东西，那必须得是有听证会的，这一有听证会，附加费涨价的道理就得说出来。比方说这水价我要涨了，我不说水价涨，因为水里头还包括像水资源费、排污费这样的附加费。排污费涨了，在一定程度来讲可以不通过听证会，如排污费原先由2块涨到3块，就等于水价其实涨了1块，所以它成了一个调价的捷径，可以绕开听证会。
5.征收附加费缺少法律依据：2014年11月2日，河南省鹤壁市下边一个电力所的所长带着员工到歌厅唱歌喝酒，喝多了，乱点酒，点完酒要求给各个包厢免费送，歌厅老板不同意，这位所长便耍酒疯，砸歌厅，老板说免单，这所长便借着酒劲说不需要免单，要掐了歌厅的电，因而便有一个工作人员给电力所打电话说，这一带工程维修，赶紧断电，咔嚓就断了，包括歌厅在内的周边商家都跟着断电了。当然这属于个别行为，极端行为，政府会严肃处理。习近平总书记讲到，要把权力装进制度的笼子。 国务院发出通知，配套设施就必须得跟上。首先就是没有法律依据的，就都不能征收。
二、 规范公用事业附加费的意义与对策
（一）规范公用事业附加费的意义
通过健全法律法规，确定政府的职责与权限，依法行政，依法治国，体现法治权威性，对价格进行有效管理，保护公众合法权益，有利于法治的运行与社会经济的发展，维护市场公平竞争秩序。公用事业附加费更多的关系到人民生活，要想人民生活的幸福满意，需要对关系其利益的附加费进行有效合法的清理。清理附加费也体现着法制对人民生活的保障力度。
价格改革不是一蹴而就的，时间告诉我们价格问题关乎政治、经济、社会文化，影响经济的可持续发展和社会文化环境的和谐稳定，公用事业价格更与人民生活密切联系，既影响着价格制定后的能动有效发挥，还影响着国民利益。
在现有的公用事业附加费中，已经是合法的手续出生出来的这个费中，哪些应当现在取消，哪些当时应取消到现在却仍没取消，以至于仍在征收，加重人民负担。应该规范化，明确并严格按照收费期限施行，需税费改革的明确税收形式。没有法律依据的，全取缔不现实，因为确实有的附加费征收是有必要的，但是真就没有法律依据的应该抓紧时间立法。法治中国，应当马上把这些费用都规范到法治的轨道里，统一集中去管理。如有些于法无据的费用该征收，赶紧立法来补充。依法治国可以说现在才正式提上我们的议事日程，现在强调财政预算、税收收费都要法定，那么对政府来讲，法无授权不可为的这种意识观念，可能要真正地形成，尤其在地方，可能有一个过程，但是不能去老是等待这个过程，应当加快这个过程。国务院或者全国人大对于政府收费这个行为设立程序上的一个规范性的一个要求，是必要的，因为不管是哪一级政府部门，它的收费按照这个程序来进行归置的话，它会避免一些地方性的政府或者部门自己通过一个规范性文件就可以来征收公民的财产。现在新《刑事诉讼法》出来了之后，就是公民对这种政府部门收费行为的一种诉权，能够起来的话，对行政机关收费也是一种制约。 （二）规范公用事业附加费的对策
通过立法补充附加费的法律依据，这个环节应该由人大组织各个专家来研究，原来哪些附加费有征收必要，没有征收必要的一律取缔，它要有一个细密的、整理分析调研的过程。另外一点谁来收，收完了怎么管理，必须得有清晰的收支两条线的管理，用在什么地方了，让大家能够弄的清清楚楚。再一个，凡是企业收的一律取消或者不由企业来收，因为企业收的是企业行为，其中有逐利行为，而且企业收这个，最后缴上去的是老百姓来交，名不正言不顺，因为宪法规定，凡是涉及老百姓财产的问题，一定要走司法程序，立法本身是走司法程序，在执法过程中只有政府有这样的资格去执法，企业是没有这个执法资格的。
规范附加费体现依法治国。现在规范附加费是十八届四中全会关于依法治国、依法执政的一种行政理念的延续和落实，国务院发出通知，需要基层赶紧去配合，我认为这个事情对现在社会建设特别必要，眼下这个法治中国，其实就是希望通过用法律的方式来把政府的威信能够更好地确立起来。
在中国的现行法律中，为了有效地保护人民的利益，进一步促进公益事业的发展，并在同一时间，减轻国家财政负担，作者认为，对公用事业费加强合理使用的监督和管理是有必要的。
1.统一纳入财政预算管理。电力局和水文局等管理部门在公用事业附加费用的审核和管理范围内负责小区总体规划，所需经费纳入地方政府预算管理，企业代收的公用事业附加费每月初划入到指定的财政专户，由财政统筹利用，纳入预算管理。
2.定期监督和检查公用事业收费征收工作。城市居民大多反映每次水费、电费缴费清单中并没有准确的附加费的收费标准，以及所收费用依据与用途。水文局、电力局等管理部门应定期检查与监督对公用事业收费工作，确保收取的费用合法合理、透明化。政府非税收入管理部门应将此项收入作为每年监督对象之一。
3.将有必要收取的附加费政策化，且有相应的收取标准。公用事业虽是政府管理的事业，但不能只靠税来对其进行投资、建设、管理。随着科技进步与发展，公用事业需进一步体现便民服务，设施更先进与人性化。附加费的收取能更好的为人民服务，大力发展公用事业，为人民提供更好的便利，显然光靠税收是满足不了日益发展的人民需要。而且附加费的收取最终都反馈到公用事业本身的发展上，取之于民，用之于民。
价格的法律政策、管理、监督等的保障、执行，离不开强有力的机构、队伍。公用事业收费不是市场化的行为，需要法律、政策来规范，政府不仅要参与收费的制定标准和依据中来，更要执行好管理与监督的职能。外国公用事业收费，政府都占主导地位，并且对其都成立了专门的机构，且都是相对独立的，能对价格进行充分的管理与监督作用。既当裁判，又当运动员，也许人民会认为政府会谋求政府作为运动员自身的利益，所以附加费的收取透明化是必须的。人民参与进来也能更好反映收费决策的科学化与民主化，价格听证制度是国际通行的做法，任何制度光制定不实行，显然不能发挥其价值，价格听证制度在附加费身上同样可以有效的进行，通过公开召开听证会，经网络、电视、广播等媒体发布召开听证会的消息，让人民参与听证会、公开说明意见。并参照西方国家对重要服务价格举行多次听证会，寻求社会不同利益集团的意见，来保证其合理性。
三、结语
严格依法履行收费，不仅具有很强的法律效果，透明度很高，可以将各种非标准收费、基金纳入法制轨道，进一步理顺政府与企业之间的分配关系，机构和个人，和社会监督的分布关系，法制化、规范化管理的实施，也有利于从体制上铲除“乱收费”这个容易滋生腐败的温床，为建设高效廉洁政府创造条件。财政部关于贯彻实施修改后的预算法的通知，严格管理财政专户，规范财政专户，新设立的财政专户须按照规定程序报批。要全面清算已产生的财政借垫款，并按国家统一集中去规范处理。
注释：
1964年财政部关于征收城市公用事业附加的几项规定[64]预算380.
高明义.当制度遇到权力.党的生活（黑龙江）.2013（6）.1-1.